Chapitre II : Une auto-organisation politique intercommunale par le biais des règles formelles et informelles
B. Les chartes : instruments d’autocontraintes des conduites des conseillers communautaires et d’agrégation des intérêts municipalistes
Les statuts et les règlements intérieurs sont des dispositifs prévus par la loi. Par contre, les chartes sont des documents facultatifs sans valeur juridique. Ce document facultatif permet d’une part de préciser les principes fondateurs de l’action intercommunale des élus communautaires et d’autre part d’affirmer les garanties accordées aux communes-membres des structures de coopération intercommunale. Ayant encore en mémoire les expériences d’échec des réformes intercommunales, surtout celle de la loi Marcellin de 1971 sur la fusion des communes, les élus locaux mettent en place des « garde-fous » pour se prémunir d’éventuelles « visées politiques hégémoniques »251 des villes-centres des EPCI. Ainsi, ils ont recours aux chartes intercommunales qui leur permettent non seulement d’atténuer leur poids mais aussi de pouvoir peser sur la prise de décision.
Les règles intercommunales du jeu politique tentent à imposer leur force à ceux qui vont occuper les rôles de conseillers communautaires car si les élus, notamment les maires, participent à leur construction en tant que pairs, partenaires et adversaires, ils contribuent aussi collectivement à leur maintien. Les élus communautaires doivent être « socialisés » à ces formes d’autocontraintes, doivent les intérioriser dans le sens des limites qu’il ne faut pas dépasser. Les dispositifs informels cherchent à instituer des modes de conduites au sein des EPCI. Ils induisent des changements dans les manières d’être des élus, dans la façon de faire de la politique entre eux et façonnent l’ensemble institutionnel intercommunal.
A travers l’instituant, c’est-à-dire le processus par lequel un groupe tend à s’organiser, objectivé par les chartes des structures intercommunales, les élus dominants, en l’occurrence les maires, cherchent à consolider leur pouvoir. En se conformant aux chartes intercommunales, les élus veulent construire des manières collectives d’agir et de penser, orientées vers l’accomplissement d’une finalité politique : renforcer leur pouvoir local. En effet, les élus cherchent à travers de multiples dispositifs plus ou moins informels à préserver leur pouvoir et un état du jeu intercommunal limitant ainsi l’accès de nouveaux entrants ou les concurrents politiques, en l’occurrence les élus d’opposition municipale. Ces derniers semblent prédisposer à ne pas respecter les règles du jeu politique professionnel ou à ne pas se conformer à la logique de « l’entre soi »252 communautaire.
La charte est loin d’être la conséquence directe d’une convergence de volontés partagées des élus, elle émerge plutôt de la somme d’intérêts individuels divergents. Elle cherche à donner une force plus contraignante à l’institution intercommunale naissante qui équivaut à
250
TOURNAY Virginie, Sociologie des institutions, Paris, PUF, 2011, p. 6.
251 Ce sont les propos récurrents qui transparaissent dans les entretiens que nous avons réalisés sur le terrain au
cours de nos recherches.
252
DESAGE Fabien et GUERANGER David, La politique confisquée. Sociologie des réformes et des
un motif structurant le champ d’intervention des élus communautaires. Elle pose la distribution des contraintes possibles auxquelles les projets et les initiatives des élus devraient être soumis. Il nous semble important de donner plusieurs exemples de tensions autour de la défense des territoires communaux afin d’illustrer l’importance des chartes qui objectivent un engagement moral de leur préservation de la part des communes-centres. La transformation de la communauté d’agglomération Nice Côte d’Azur (CANCA) en communauté urbaine Nice Côte d’Azur (CUNCA) par arrêté préfectoral du 27 décembre 2008253 a soulevé de nombreuses réserves, voire de la méfiance de la part des élus communautaires de l’ancienne structure intercommunale. Les maires des communes de Saint-Jean-Cap-Ferrat, de La Gaude, de Coaraze (communes-membres de la CANCA), estiment que la mise en place d’une communauté urbaine représenterait non seulement une menace pour la survie des communes- membres, mais aussi un danger pour d’autres communautés de communes ou de communautés d’agglomération situées dans l’est du département. En effet, une communauté élargie pourrait englober une grande partie du moyen et haut-pays niçois ainsi que la région mentonnaise. La proposition de Charles Ange Ginésy, maire UMP de Péone-Valberg, conseiller général et président de la communauté de communes Cians-Var, de rejoindre la future intercommunalité élargie niçoise ne fait pas l’unanimité de ses pairs. D’ailleurs cette situation n’est pas sans rappeler les tensions politiques qui sont nées dès le projet de mise en place de la CANCA en 2002.
Après la parution de la loi Chevènement de 1999, le préfet est intervenu pour obliger les communes à coopérer dans un espace traditionnellement réticent à l’égard des coopérations intercommunales « intégrées » car « deux principales sources de difficultés émergeaient : la taille, Nice étant très peuplée par rapport à ses proches voisines, d’où des tensions centre-périphérie, et les taux communaux de taxe professionnelle254 très éloignés, allant de 10% à 24% ». 255 Ainsi, les préoccupations liées au poids démographique de la ville- centre et aux disparités financières suscitent une certaine crainte de la part des petites communes, comme l’illustrent les propos du conseiller municipal Gilles Rainero de la commune de Trinité (CANCA) : « le maire doit organiser un référendum local pour demander l’avis de la population sur ce nouveau projet d’intercommunalité. Ce référendum permettrait de connaître la position des Trinitaires sur ce changement de statut de la CANCA. Nous craignons qu’à terme La Trinité ne devienne qu’un quartier de la ville de Nice »256. Elle engendre également une opposition des maires qui met en évidence des enjeux de pouvoir liés à la montée en puissance de l’intercommunalité dans le département des Alpes- Maritimes :
« Ce n’est pas notre souhait d’adhérer à une structure intercommunale déjà constituée et plus grande. Nous avons déjà une entité assez forte qui peut s’organiser elle-même. Je vais faire de la sémantique : « agglomérer » des gens qui se sont « désagglomérés » pour venir habiter à Saint-Cézaire, c’est leur jouer un mauvais tour. En effet, ils sont venus chez nous pour quitter la ville et trouver un espace
253 L’arrêté préfectoral en date du 27 décembre 2008 portant transformation de la communauté d’agglomération
de Nice Côte d’Azur en communauté urbaine Nice Côte d’Azur et portant adoption de ses statuts.
254 La taxe professionnelle est remplacée depuis le 1er janvier 2010 par la contribution économique territoriale
(CET).
255 CHALARD Laurent, « La mise en place des découpages intercommunaux (1992-2007) : témoin de la
fragmentation de l’aire métropolitaine azuréenne », L’Espace Politique, n°11, 2010, p. 7.
villageois. Je ne crois pas à l’agglomération. Pour moi, l’agglomération ne se limite pas seulement à l’argent ou encore seulement à des projets communs. C’est une autre façon de gérer l’espace et la vie des habitants. Par exemple, les gens cherchent la proximité avec l’élu. Avec l’agglomération, on éloigne l’élu des citoyens. Je souhaite qu’il y ait des conventions entre les cantons du pays de Grasse, notre future communauté de communes et la communauté d’agglomération Pôle Azur Provence dans les domaines comme les routes, l’économie… Mais il faut que chacun garde ses moutons ! ».257
A travers ces propos, on observe que les maires manifestent leur volonté de construire des remparts autour de leurs communes en prenant position contre un éventuel élargissement d’une structure intercommunale. Une intercommunalité déjà constituée et qui aspire à s’agrandir comme PAP ou à changer de statut comme la CANCA génère des oppositions des maires de petites communes qui construisent leur discours sur des thèmes stratégiques comme la défense d’une certaine « identité communale » ou de la « proximité » avec leurs administrés-électeurs. La rhétorique de la proximité de l’élu avec le citoyen demeure récurrente, mobilisée par les maires des petites communes pour défendre leur territoire institutionnel et lieu d’élection.
En novembre 2001, tout juste après la signature de l’arrêté préfectoral de la délimitation du périmètre de la future communauté d’agglomération, en septembre 2001, les maires des communes de Beaulieu-sur-Mer, de La Gaude, d’Eze, de Saint-Jeannet, de Saint- Jean-Cap-Ferrat, de Vence, de Villefranche-sur-Mer ont organisé des référendums contre le périmètre de la CANCA. Les populations de ces communes se sont prononcées majoritairement contre l’inclusion de leurs communes dans le périmètre de la future communauté d’agglomération. Par ces procédés, les élus veulent jouer la carte de la proximité avec leurs populations car ils espèrent des retombées politiques à l’échelle municipale. Ainsi, un mois, avant la mise en place définitive de la CANCA en janvier 2002, une manifestation258 des « anti-CANCA », réunissant des élus locaux et des associations des communes concernées, s’est déroulée devant la préfecture des Alpes-Maritimes. Lors de cette manifestation devant la préfecture, lieu symbolique du pouvoir préfectoral, soutien du nouveau périmètre intercommunal, on notait la présence des maires qui ont organisé des référendums dans leurs communes.
La naissance de la CUNCA a donné lieu à la même résistance des élus locaux et des associations de communes car l’évolution de l’intercommunalité génère toujours des oppositions. La commune de Coaraze représente un exemple de cette opposition forte à la construction d’une grande intercommunalité. En effet cette commune-membre de la CANCA depuis 2002 a toujours manifesté son désir d’en sortir pour rejoindre la communauté de communes du Pays de Paillons : « Je n’ai rien contre la communauté urbaine, mais nous préférerions plutôt collaborer avec les villages du Paillon ». 259 Pour ce faire, le 9 janvier 2009, lors du lancement officiel de la CUNCA, des élus et des associations de Coaraze, manifestent devant le siège de la CANCA pour demander le retrait de leur commune de cette nouvelle structure intercommunale :
257 Extrait de l’entretien avec Maxime Coullet, maire de Saint-Cézaire, conseiller général du canton de Saint-
Vallier-de-Thiey, octobre 2008.
258 « Manifestation contre la CANCA », Nice-Matin, décembre 2001. 259 http://www.letuyo.info/2009/01/10.
Manifestation des élus et associations de la commune de Coaraze, devant le siège de la Communauté d’agglomération Nice Côte d’Azur, le 9 janvier 2009, le jour-même du lancement officiel de la nouvelle structure intercommunale : la Communauté Urbaine Nice Côte d’Azur.
Source : www.letuyo.info, Janvier 2009
Cette photo illustre le mécontentement des élus et de la population à travers des termes forts comme « trahie » et « méprisée » associés à celui de « sortir ». Les résistances à la transformation de la CANCA en communauté urbaine n’empêchent pas d’autres maires d’adhérer à la nouvelle intercommunalité. Mais cette adhésion est assortie de conditions formalisées dans une charte intercommunale.
En effet, avant la transformation de la communauté d’agglomération Nice Côte d’Azur en communauté urbaine, les maires très méfiants vis-à-vis de ce type d’EPCI à fiscalité propre, très intégrateur sur le plan de la coopération entre communes-membres, avaient engagé, en amont, l’élaboration d’une charte de la communauté urbaine. Conscients du fait que la communauté urbaine capte de nombreuses compétences communales sur le plan institutionnel, surtout la compétence de l’urbanisme, symbole de leur pouvoir de décision au niveau communal, les maires de la CANCA avaient adopté le 17 septembre 2008, une charte politique d’auto-organisation de la nouvelle communauté urbaine. Cette charte était la condition sine qua non pour la mise en place de la communauté urbaine. Elle symbolise le résultat des négociations menées en amont entre les maires de la CANCA, sans laquelle le passage à une communauté urbaine paraissait difficile.
La prise en compte en compte de la dimension politique des compétences permet de comprendre la transformation de la CANCA en communauté urbaine. En effet, conformément à la loi du 12 juillet 1999 une communauté urbaine gère des compétences obligatoires : le développement et l’aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire, l’aménagement de l’espace communautaire avec forte prise en charge de l’urbanisme prévisionnel, c’est-à-dire, les grandes orientations dans le secteur de l’urbanisme comme les schémas de secteur, le schéma de cohérence territoriale (SCOT), les zones d’activités commerciales d’intérêt communautaire ou les plans locaux d’urbanisme (PLU). Le transfert des documents d’urbanisme des communes à une communauté urbaine entraîne celui de tous les dispositifs urbanistiques qui lui sont liés. Les droits de préemption urbains, la gestion
foncière, les déclarations d’intention d’aliéner pour les actions qui revêtent un aspect communautaire dépendent désormais de la communauté urbaine. Si l’urbanisme réglementaire, notamment l’instruction des permis de construire, demeure de la compétence de la commune, il n’en reste pas moins que, la communauté urbaine, du fait de sa compétence en matière d’urbanisme, se trouve de plein droit titulaire du droit de préemption et que son exercice pose des difficultés car les communes sont toujours destinataires des déclarations d’intention d’aliéner.260
De plus, cette compétence de plein droit de la communauté urbaine en matière d’urbanisme devrait rendre sans objet les dispositions de l’article L. 123-1, alinéa 4 du Code de l’urbanisme, prévoyant un partage de la compétence en matière de plans locaux d’urbanisme avec les communes membres.261 Face à cette situation, pour le moins ambigüe, les élus communautaires, soucieux avant tout de préserver leur pouvoir décisionnel dans le domaine de l’urbanisme, vont faire des arrangements dans le transfert de la compétence de l’urbanisme à l’EPCI. Il appartient ainsi à l’EPCI de définir les grandes orientations relatives à l’aménagement de l’espace et aux municipalités de gérer le sol, à travers la délivrance des permis de construire. L’aménagement de l’espace communautaire est une compétence obligatoire de tous les EPCI à fiscalité propre. En principe, cette compétence implique la prise en compte par l’EPCI des plans locaux d’urbanismes des communes-membres. Mais dans les faits, ces derniers ne figurent pas dans l’aménagement de l’espace communautaire. Or les EPCI du département que nous observons exercent cette compétence obligatoire sans y intégrer les PLU. L’ambiguïté de cette compétence amène les maires des communes-membres des EPCI du département à faire une division informelle entre l’aménagement de l’espace communautaire et le PLU dans le but de préserver et de consolider leur pouvoir de décision en matière d’urbanisme.
« Cette division est tout à fait révélatrice des jeux de concurrence qui se jouent pour la distribution du pouvoir politique local entre les communes et les établissements intercommunaux, dans la mesure où différents dispositifs évitent de subordonner définitivement le pouvoir municipal au pouvoir intercommunal, en maintenant des formes de pouvoir relativement déterminantes d’un point de vue politique au sein des municipalités. Cette partition formelle est le résultat de rapports de force au sein du champ politique entre différentes formes de défense d’intérêts de pouvoirs locaux, entre autres, la volonté chez les représentants de la cause municipale de ne pas être dépossédés de leur autonomie d’action au profit des établissements intercommunaux ».262 Pour éviter que les résistances municipales ne bloquent la transformation institutionnelle de la CANCA, la nouvelle charte formalise une division politique des rôles entre le chef de l’exécutif intercommunal et les maires des communes-membres. Ce faisant, la charte agrège les revendications des maires dans le domaine de l’aménagement du territoire : « A la demande des maires, chaque commune sera dotée d’un PLU. En matière de document d’urbanisme prévisionnel (POS, PLU, Carte communale), la communauté prend l’engagement de ne mettre en œuvre les procédures de modification ou de révision de ces documents qu’à la demande des communes ou avec leur accord et dans le respect des règles en vigueur. La communauté s’engage à ce que ces
260 MORET Olivier, « Les pratiques foncières », Revue Printemps, 2000, n°86, p. 86.
261 BROUANT Jean-Pierre, Les instruments de maîtrise foncière intercommunale, Revue Etudes Foncières, n°
108, mars-avril 2004, p. 23.
262 LE SAOUT Rémy , « Contours et limites d’une compétence partagée. L’urbanisme à la communauté urbaine
documents d’urbanisme prévisionnel ne soient approuvés qu’avec l’accord du conseil municipal concerné. En matière de préemption, le président de la communauté délèguera au maire l’exercice du droit de préemption urbain dans les conditions prévues par la loi. La communauté urbaine s’engage à solliciter l’avis conforme de la commune avant toute décision de préemption ». 263 Ainsi le président de la CANCA et ses pairs décident ensemble de se conformer à ces dispositions de la charte intercommunale qui fixe les devoirs de chaque partie.
La charte de la communauté urbaine de Nice permet non seulement aux maires d’éviter à travers ce dispositif une certaine subordination du pouvoir municipal au pouvoir intercommunal mais elle est aussi révélatrice des jeux de concurrence qui se jouent pour la distribution du pouvoir politique local entre les communes et les établissements intercommunaux, en maintenant des formes de pouvoir relativement déterminantes d’un point de vue politique au sein des municipalités264. Si ce partage d’une compétence illustre un rapport de forces entre deux pouvoirs, communal et intercommunal, il n’en reste pas moins qu’elle est aussi le reflet du poids des négociations et des compromis dans la gestion partagée de certaines compétences stratégiques sur le plan politique pour les élus communautaires.
Tirant donc des enseignements des nombreuses résistances des maires par le passé à la mise en place de la communauté d’agglomération Nice Côte d’Azur par son prédécesseur,265 Christian Estrosi, actuel maire de la ville-centre de la nouvelle communauté urbaine, s’est engagé à travers une charte visant à donner des garanties aux maires de l’ancienne structure intercommunale quant à la préservation de leur pouvoir de décision dans le domaine de l’urbanisme. Mais le président de la CANCA ne fait que reproduire la pratique de mise en place de la charte intercommunale de son prédécesseur, Jacques Peyrat.
263 Extrait de la charte de la communauté urbaine Nice Côte d’Azur (CANCA), adoptée par le conseil des maires
le 17 septembre 2008, puis soumise à l’approbation du conseil communautaire le 24 décembre 2008 et des conseils municipaux des communes concernées.
264 LE SAOUT Rémy, « De l’autonomie fonctionnelle à l’autonomie politique. La question de l’élection des
délégués des établissements intercommunaux », op. cit.
Signature de la « Charte de fonctionnement » de la nouvelle communauté urbaine par Christian ESTROSI, maire de Nice et président de la communauté d’agglomération Nice Côte d’Azur, 9 janvier 2009.
Cette mise en scène presque théâtrale participe d’une stratégie d’afficher aux yeux du public une entente qui règnerait entre les maires. Il s’agit d’entériner devant la presse les décisions prises bien avant par les maires. La charte intercommunale incarnerait « la joie d’être ensemble » et viendrait conforter l’entre soi en vigueur dans les conseils communautaires. En publicisant la signature de la charte intercommunale, les maires- conseillers communautaires veulent montrer à leurs administrés qu’il existe des liens forts entre eux et l’institution qu’ils « habitent ». Face aux opposants à la nouvelle institution, ils veulent démontrer publiquement son bien-fondé. Une forme de religiosité entoure la signature de la charte car il faut susciter « la croyance dans la légitimité de l’institution ».266 Il s’agit pour chaque acteur politique de montrer qu’il veut appartenir à l’institution, qu’il veut « s’inscrire dans la chorégraphie que propose l’institution, qu’il puisse faire corps avec le corps collectif »267. Mais il serait imprudent de se cantonner à cette seule publicisation de la charte. Cette dernière est en réalité le résultat des rapports de force entre maires :
« Nous avons pris ensemble l’engagement solennel mis sous forme de charte signée par le président de l’EPCI et les maires des communes-membres. Cette charte interdirait à la communauté urbaine de prendre la compétence de l’urbanisme, de