Chapitre I : Des élus inégaux face à l’accès aux mandats de délégués intercommunau
CAP, BEP
B. La ressource de l’affiliation partisane
Si l’intercommunalité représente un enjeu territorial participant aux recompositions et mutations de frontières, elle est aussi un enjeu politique pour les élus locaux qui déploient des stratégies de conquête et de conservation du pouvoir intercommunal. Ce dernier est considéré comme une extension, presque naturelle, du pouvoir mayoral et municipal. Ainsi, les élections municipales des 9 et 16 mars 2008 représentent une nouvelle donne, puisqu’elles sont les premières intervenant après la création de nombreux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dans le département des Alpes-Maritimes.
Les conseillers nouvellement élus procèdent à l’élection des conseillers communautaires au scrutin secret, uninominal et majoritaire. Si aucun candidat n’a obtenu la majorité absolue des voix à l’issue des deux tours de scrutin, un troisième tour à la majorité relative est organisée, à l’issue duquel le candidat ayant recueilli le plus de voix est élu délégué. Mais, dans la pratique, les conseillers municipaux sont désignés et « investis » par leurs pairs comme conseillers communautaires. Il apparaît ainsi à ce point de nos recherches de marquer la différence entre désignation des délégués et élection des délégués. Si le délégué communautaire est effectivement élu en conseil municipal, personne n’ose se présenter contre le candidat choisi par le maire. Il y a donc une sélection qui s’opère en amont car l’élection se fait sur des personnes choisies et proposées par le maire.
Les résultats des élections municipales et les rapports de forces politiques peuvent modifier la donne politique au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Si le suffrage universel direct donne le pouvoir aux citoyens d’élire leurs représentants dans les instances représentatives locales, la composition des conseils communautaires dépend essentiellement de la volonté des « vainqueurs » du scrutin municipal donnant lieu à des négociations et stratégies politiques en fonction des rapports de force en présence dans les conseils municipaux. Chaque élu met en avant ses atouts, essaie de convaincre le maire de le choisir.
Compte tenu du transfert de bon nombre de compétences municipales aux EPCI, les véritables décisions se prennent désormais en leur sein, d’où l’importance d’une position mayorale consolidée par des partenaires communautaires fiables et fidèles. Il appartient au maire de choisir ses « collaborateurs intercommunaux »388 et ce choix ne se fait pas sans discussions et tiraillements préalables. A travers cette expression de « collaborateurs », le maire assimile le conseiller communautaire qu’il désigne pour siéger au conseil
388 L’expression « collaborateurs intercommunaux » a été utilisée par le directeur général des services de la
communautaire à un collaborateur de cabinet dans sa commune. En fait, comme dans une commune « l’autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs »389. Dans cette optique « Le collaborateur de cabinet d’un maire ou d’un président d’une collectivité territoriale est donc recruté intuitu personae par l’exécutif territorial auprès duquel il exercera ses fonctions »390. Autrement dit, le recrutement du « collaborateur intercommunal » dépend aussi de la seule volonté de l’exécutif municipal.
Les modalités de la désignation des délégués des communes varient selon les catégories d’EPCI à fiscalité propre. Si dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération, aucune loi n’impose à la majorité municipale, contrairement à une communauté urbaine, de désigner des élus de l’opposition municipale, les pratiques de désignation des délégués des communes dans les deux premiers EPCI à fiscalité propre sont aussi variables. Il est légal pour une commune de ne désigner que des délégués représentant la majorité du conseil municipal, sans donc offrir de sièges à l’opposition. Cependant, les pratiques de désignation des conseillers communautaires dans certaines communes des communautés de communes et des communautés d’agglomération mettent en évidence que les enjeux du « 3ème tour » des élections municipales sont propres à chaque commune et au maire. Même si les enjeux de cette élection en interne ne sont pas les mêmes, il ressort que l’appartenance politique occupe une place importante dans les choix des délégués de communes.
Le système de « panachage » au cœur du dispositif du mode d’élection dans les communes de moins de 3 500 habitants, membres des EPCI à fiscalité propre, donne très peu de chance à l’opposition d’émerger dans les conseils municipaux, comme nous le prouve ces quelques exemples :
- Auribeau-sur-Siagne (PAP) : Aucune opposition sur 23 élus - Le Broc (CC des Coteaux d’Azur) : 1 élu d’opposition sur 15 élus - Cabris (CC de Terres de Siagne) : Aucune opposition sur 15 élus - Le Tignet (CC de Terres de Siagne) : Aucune opposition sur 23 élus
- Saint-Cézaire-sur-Siagne (CC de Terres de Siagne) : Aucune opposition sur 23 élus
- Saint-Vallier-de-Thiey (CC de Terres de Siagne) : 2 élus d’opposition sur 19 élus. - Spéracèdes (CC de Terres de Siagne) : Aucune opposition sur 15 élus
- Escragnolles (CC des Monts d’Azur) : Aucune opposition sur 15 élus
En l’absence ou presque d’ouvrages scientifiques sur les élus de l’opposition dans les communes de moins de 3 500 habitants, nous avons dû faire des appels téléphoniques dans les communes citées ci-dessus pour confirmer nos affirmations. Nos contacts réguliers tout au long de ce travail de recherche avec les élus du Moyen-pays grassois nous ont aussi aidés dans ce sens.
Le législateur, en ne fixant pas un nombre précis de sièges aux communautés de communautés et d’agglomération, offre aux élus la possibilité d’équilibrer les rapports de forces politiques au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre. Mais cette liberté
389
L’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
laissée aux élus n’est pas sans conséquence sur la composition du personnel politique intercommunal. C’est ainsi que, quels que soient la taille de la commune et le type d’EPCI à fiscalité propre, les maires vont donc privilégier les élus communautaires qui sont de la « même famille politique »391. Cette expression dont font usage les élus locaux, surtout les maires avec une étiquette partisane, est utilisée fréquemment dans les discours des hommes politiques nationaux lorsqu’ils tiennent les réunions de leur parti politique. Tout se passe comme si le recrutement du personnel politique intercommunal devrait donner lieu à la traduction concrète de cette expression. En réalisant les entretiens sur le terrain auprès des maires des communes-membres des EPCI, c’est le cas des maires de la CC des Monts d’Azur, ceux qui ont déclaré leur appartenance partisane (annexe n°4/tableau 1) ont fait savoir que les représentants de leurs communes respectives au conseil communautaire « partagent les mêmes convictions politiques qu’eux »392. La relative homogénéité partisane, si elle conforte le pouvoir du chef de l’exécutif municipal au conseil communautaire, est aussi un atout pour défendre les intérêts de la commune au sein de l’EPCI. Elle suppose une certaine solidarité entre les conseillers communautaires issus de la même commune dans leur participation au travail politique intercommunal.
En France, la nuance « sans étiquette » n’étant plus retenue par le Ministère de l’Intérieur depuis 2001393, les candidats et listes se présentant comme « sans étiquette » ont été classés par celui-ci, indépendamment de leur volonté, en « divers droite » ou « divers gauche ». Pour le Ministère de l’Intérieur, dans un souci de lisibilité des résultats électoraux et en l’état de la grille des nuances applicables aux élections municipales et cantonales de mars 2008, les maires « sans étiquette » déclarée peuvent être dotés de la nuance « divers gauche » (DVG), « divers droite » (DVD) ou « Autres » (AUT) selon leur sensibilité politique.
Le décret du 30 août 2001 du Ministère de l’intérieur qui autorise la création d’un « fichier des élus et des candidats » précise, néanmoins, que « hormis pour les maires, les mentions de l’appartenance politique (…) ne sont pas enregistrées pour les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants ». Donc, en nous basant sur ce décret, les maires des communes de moins de 3 500 habitants qui sont membres de la communauté de communes des Monts d’Azur, comme pour tout autre EPCI à fiscalité propre, ont presque tous une appartenance politique même si certains se déclarent « sans étiquette » selon les données recueillies.
Cependant, la déclaration « sans étiquette » n’occulte pas pour autant les affinités politiques qui peuvent exister entre les conseillers communautaires qui représentent leurs communes au sein de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunal. Les élus qui se déclarent « sans étiquette » entretiennent d’une manière ou d’une autre des rapports avec une formation politique. La déclaration « sans étiquette » des candidats lors des scrutins municipaux, généralement dans les petites communes, participe d’une stratégie politique d’élargir leur base électorale et souvent de passer des alliances
391
Extrait des propos de Michèle Olivier, maire d’Andon et présidente de la CC des Monts d’Azur, février 2007.
392 Extrait des propos de Thierry Gueguen, maire de Séranon, vice-président de la CC des Monts d’Azur,
novembre 2008.
393 Décret n° 2001-777 du 30 août 2001 pris pour l’application des dispositions du troisième alinéa de l’article 31
de la n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés et portant création au ministère de l’intérieur d’un fichier des élus et des candidats aux élections au suffrage universel – JO du 1er
politiques au lendemain du 1er tour des élections municipales. « La dépolitisation des élections locales n’affaiblit ni ne neutralise le rôle des partis politiques. Cette dépolitisation procède même très largement d’une rationalité partisane assumée comme telle. Les militants s’accommodent assez bien de la dépolitisation et de la personnalisation des enjeux locaux dans la mesure où ils en ont intériorisé la nécessité électorale ».394
Par exemple, lors des élections municipales de mars 2008 des listes se déclarant « sans étiquette », mais en réalité se positionnant à droite ou à gauche, sont présentées dans certains communes-membres des EPCI à fiscalité propre. A Peymeinade, ville-centre de la CC Terres de Siagne, la liste « Mieux vivre à Peymeinade » conduite par l’actuelle maire Françoise Brousteau est en réalité classée à gauche, proche d’André Aschieri et membre actif de son association « Mouvement des citoyens » ; la liste « Union pour le mouvement de Peymeinade », conduite par le maire sortant, Florent Lerebour, battu, est classée à droite avec l’investiture UMP ; la liste « Agir et réussir » conduite par Marc-Henri Costa avec l’investiture du Nouveau-Centre est classée au Centre; la liste conduite par Michel Pochoy « Peymeinade demain autrement », sans investiture UMP, est classée comme DVD.
Au Tignet, commune-membre de CC Terres de Siagne, la liste « Pour un avenir citoyen » conduite par Jean Cantoni classée à gauche et la liste « Le Tignet perspectives d’avenir » conduite par Dominique-Jacques Bégard classée à droite, fusionnent au 2ème tour, en mettant au-dessus des clivages partisans « l’intérêt supérieur des Tignetans » 395 pour battre le maire sortant DVD, René Debruyne. Le désir de changement a provoqué l’union des deux listes, ce qui peut signifier des espaces de convergences. A Grasse, la liste « Grasse à tous » conduite par Paul Euzière, se réclame « sans étiquette » avec une liste réunissant des membres de « la société civile » selon la profession de foi du candidat, alors que ce dernier appartient au parti communiste.
Si l’opposition municipale est inexistante au sein du conseil communautaire de la communauté de communes des Monts d’Azur396, à cause du mode de scrutin municipal qui s’applique aux communes de moins de 3 500 habitants, le conseil communautaire de la communauté de communes de Terres de Siagne présente une autre configuration politique intercommunale. A part le conseil municipal de Peymeinade397 qui à l’issue des élections municipales de mars 2008, compte en sein quatre groupes politiques (Annexe n°4/tableau 2), les autres communes ne comptent aucun membre de l’opposition municipale. Parmi les délégués de communes de Peymeinade, deux de la liste « Agir et réussir » siègent au conseil communautaire de la communauté de communes de Terres de Siagne qui compte vingt-cinq élus communautaires. En réalité, il n’y a qu’un élu de l’opposition municipale, car le deuxième élu communautaire est un suppléant qui n’a pas voix délibérative. Comme tous les
394 LEFEBVRE Rémi, « Les partis politiques dans la compétition électorale locale : dépolitisation et
nationalisation des élections municipales », in C. Bidegaray, S. Cadiou, C. Pina (dir.), L’élu local d’aujourd’hui, Grenoble, PUG, 2009, p. 130.
395 Extrait de la profession de foi des deux listes au 2ème tour des élections municipales de 2008.
396 Les quatorze communes de la communauté de communes des Monts d’azur ont toutes moins de 3 500
habitants (voir tableau n°2 annexe n°2 sur le nombre de populations des communes étudiées).
397 La commune de Peymeinade compte plus de 7 000 habitants. Dans les communes de plus de 3 500 habitants,
le vote se déroule au scrutin proportionnel plurinominal. Les candidats se présentent en listes complètes et le « panachage » n’est pas autorisé comme dans les communes de moins de 3 500 habitants. C’est le cas des cinq autres communes-membres de la communauté de communes des Terres de Siagne : Cabris, Spéracèdes, Saint- Cézaire, Le Tignet, Saint-Vallier (voir tableau n°3 en annexe n°2 sur les populations de ces communes).
conseillers communautaires suppléants des EPCI à fiscalité propre, il ne siège au sein de l’organe délibérant que lorsque le titulaire est absent.
Même si le délégué communautaire suppléant ne participe pas aux séances du conseil communautaire, sa désignation permet néanmoins de combler l’absence du titulaire. En effet, le quorum doit être atteint pour permettre au président de déclarer l’ouverture de la séance du conseil communautaire. Or, aucune commune-membre d’un EPCI à fiscalité propre ne peut détenir plus de la moitié des sièges communautaires. Autrement dit, contrairement à un conseil municipal au sein duquel existe une majorité politique, il est difficile de dégager une majorité politique communautaire, même si les délégués de communes-membres sont souvent du même bord politique. Pour anticiper l’absence d’un titulaire qui peut influer sur le quorum, la désignation des conseillers communautaires suppléants devient dans ce cas nécessaire.
En fait, sur les 25 conseillers communautaires titulaires et les 18 conseillers communautaires suppléants que compte le conseil communautaire, il n’y a que deux élus de des trois groupes d’opposition municipale.
En effet, lors des élections municipales de 2008, le sujet de l’intercommunalité a dominé le débat politique à Peymeinade. Si la liste du maire sortant UMP (Union pour un mouvement populaire), Florent Lerebour, tête de la liste l’« Union pour le mouvement de Peymeinade » et la liste du candidat DVD « Peymeinade demain autrement » ont soutenu pendant la campagne municipale, l’adhésion des communes du SIVOM de Saint-Vallier à la communauté d’agglomération Pôle Azur Provence, celle de Marc-Henri Costa, la liste « Agir et réussir » et les autres candidats ont défendu la création de leur propre communauté de communes. En faisant élire par la majorité municipale quelques élus de l’opposition municipale favorables à une communauté de communes, le maire vainqueur, Françoise Brousteau, compte sur le soutien de ces derniers au sein de l’organe délibérant communautaire. Le maire espère sans doute un retour sur investissement en termes de soutien politique à l’action intercommunale.
De façon générale, la désignation volontaire398 des élus d’opposition municipale pour siéger dans les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre relève d’une stratégie politique des maires de faire participer l’opposition municipale à l’action intercommunale pour ainsi éviter la politisation des sujets intercommunaux qui sont régulièrement soumis au conseil municipal. « Le sort de l’opposition est laissée au bon vouloir du maire et de sa majorité. Il s’agit donc d’une double réduction démocratique. Cette situation déjà gênante en soi, peut devenir tout à fait problématique dans des espaces contrôlés majoritairement par telle ou telle force politique. Par ailleurs, même quand cela n’est pas le cas, on peut parfaitement imaginer une représentation à la carte de l’opposition en fonction des rapports de force politiques de la communauté, un maire choisissant de représenter ou non l’opposition municipale afin d’avantager sa tendance politique au sein du conseil communautaire ». 399
Hormis les cas de désignation volontaire des conseillers municipaux par les maires comme conseillers communautaires au sein des communautés de communes et
398 Aucune règle n’impose à la majorité municipale de désigner des élus de l’opposition municipale dans les
communes membres des communautés de communes et d’agglomération. Ainsi, dans ces conditions, c’est le maire qui décidera ou non de désigner des élus municipaux d’opposition. C’est un acte politique volontaire.
d’agglomération, l’affiliation partisane joue dans le recrutement des délégués de communes des EPCI à fiscalité propre. Cette désignation des minorités municipales dépendant du « bon vouloir » des maires participe d’office à l’exclusion de l’opposition du jeu de la gouvernance intercommunale. Le pouvoir intercommunal devient donc logiquement un décalque, à un échelon territorial plus vaste, des rapports de force entre majorité et opposition au sein des communes-membres des EPCI à fiscalité propre.
Nous venons de voir l’absence presque totale des élus d’opposition dans les communautés de communes avec comme conséquences :
- Le peu de renouvellement des élites politiques locales et le renforcement du pouvoir mayoral.
- L’amplification du processus de « réduction démocratique » des EPCI sur l’absence quasi-totale de l’opposition avec des conséquences importantes sur les décisions prises qui le sont en fonction des attitudes partisanes.
Mais qu’en est-il au niveau des communautés d’agglomération ?
La répartition des sièges au sein de l’organe communautaire de la communauté d’agglomération Pôle Azur Provence (PAP) ne laisse aucune place à l’opposition municipale, pourtant bien présente dans les différents conseils municipaux, excepté la commune d’Auribeau-sur-Siagne.400 En effet, aucune ville, qu’elle soit de droite ou de gauche, n’a désigné d’élus municipaux de l’opposition municipale pour siéger au sein de l’organe délibérant de la communauté d’agglomération. Les 48 conseillers communautaires, qu’ils soient titulaires ou suppléants, sont tous issus des majorités politiques municipales. Les élus municipaux appartenant à une autre formation politique sont tous « exclus » du conseil communautaire.
Le cas de Grasse, ville-centre de la communauté d’agglomération, est significatif et indique un changement par rapport à la mandature précédente. En effet, le maire de cette ville, Jean-Pierre Leleux 401 n’a pas renouvelé le mandat du représentant de l’opposition municipale au sein du conseil communautaire après les élections municipales de mars 2008. Au moment de la désignation des délégués de communes, il introduit donc une rupture par rapport à la mandature précédente en excluant Paul Euzière du conseil communautaire. Entre autres raisons invoquées, le maire a argué de la législation et de la « jurisprudence »402 de la gouvernance intercommunale. Mais il a aussi justifié cette décision d’ « exclusion » en déclarant :
« Il est vrai que sous le précédent mandat, j’avais ouvert l’accès aux élus de l’opposition municipale. A l’expérience, j’ai réalisé que mon sens ouvert de la démocratie s’était heurté à la réalité des comportements partisans et avait frôlé la
400 La commune d’Auribeau-sur-Siagne, seule commune de la communauté d’agglomération Pôle Azur
Provence, comptant 2 765 habitants se trouve concernée par l’article L. 252 du code électoral qui prévoit que les membres des conseils municipaux des communes de moins de 3 500 habitants soient élus selon un mode de scrutin majoritaire. Ce mode de scrutin municipal s’appliquant aux communes de moins de 3 500 habitants laisse peu de chances aux listes municipales d’opposition au maire sortant d’accéder au conseil municipal.
401 Jean-Pierre Leleux, maire de la ville de Grasse depuis 1995, est à son troisième mandat. Il a été élu sénateur
sur la liste UMP-Nouveau-Centre, en septembre 2008.
402 L’imprécision sur la désignation ou non des membres des minorités politiques municipales pour siéger au sein
lisière de l’utopie, voire de la naïveté. J’ai donc revu ma position provisoirement, en adaptant mon point de vue aux caractéristiques de la communauté d’agglomération.