Chapitre 4 : Analyse
4.4. Plurilatéraux, multilatéraux, et stratégies de sortie de crise
La thématique de la ‘réforme’ de l’OMC n’est pas nouvelle, tel que décrit dans le Chapitre 1. Qui plus est, dans une organisation si profondément réflexive, comme en atteste le Chapitre 2, la capacité d’adaptation est perçue comme l’ingrédient principal de la résilience.
Sans doute, l’OMC n’est pas naïve à l’égard des perturbations que nous avons exploré dans les sections précédentes. Reste à savoir dans quelle mesure une « organisation dirigée par ses membres » peut résoudre de tels problèmes, sans donner l’impression de dépasser ses limites exécutives. Håkon Nordström (2005, p. 823) illustre ce point en citant un épisode d’une réunion
84 informelle pendant le cycle d’Uruguay, quand un Ambassadeur a rappelé au Directeur-général qui est vraiment en charge à l’OMC : « Monsieur, il y a une différence entre vous et moi ; Je suis une partie contractante et vous êtes une partie sous contrat. »
Avant tout, il faudrait préciser que l’inauguration des processus de négociation plurilatéraux en 2017 n’est pas considérée comme partie du processus formel de ‘réforme’ de l’OMC. Cependant, il constitue toutefois un développement institutionnel à même de changer considérablement l’Organisation, et c’est en ce sens que ces deux processus distincts peuvent parfois être rapprochés. Dans le cadre de notre analyse, nous allons d’ailleurs établir un autre rapprochement : si la thématique de la ‘réforme’ est résolument multilatérale et affecte horizontalement toute l’Organisation, alors d’un côté, elle contribue à renforcer un noyau irréductible du multilatéralisme au cœur de l’OMC et, d’un autre côté, elle construit une passerelle entre le volet multilatéral et le volet plurilatéral de l’OMC. En effet, un télégramme de l’Ambassadeur X (2018) d’un pays-Membre en développement indique ceci :
« Les pays en développement, quant à eux, auront du mal à réintroduire des sujets d’intérêt qui n’ont pas progressé dans le cycle de Doha.
Les intérêts réformistes pourraient alors représenter des ‘pions de négociation,’ jusqu’alors inexistants, pour inciter les pays développés à envisager des concessions dans des domaines politiquement difficiles. »
Il est intéressant de constater comment dans une OMC à « plusieurs vitesses » entre plurilatéralisme et multilatéralisme, il n’y a toutefois qu’une seule économie des intérêts – dans la mesure où les « pions de négociation » se déplacent à travers les différents niveaux. En ce qui concerne notre analyse, il apparaît que la jonction entre plurilatéralisme et développement constitue une telle passerelle. Cet argument est soutenu, d’une part, parce que les pratiques plurilatérales ne font pas consensus au sein des pays-Membres « en développement » des points de vue cognitifs, normatifs et culturels ; et d’autre part, parce que le soutien des Membres
« récalcitrants » (groupe incluent la grande majorité des pays d’Afrique) est un vecteur majeur de légitimation des décisions prises, ainsi que de la constitution du leadership au sein de l’OMC. Sur ce dernier point, un télégramme de la Mission X (2018) nous informe davantage :
« La coordination avec les PMA est, en règle générale, un outil crucial pour la légitimité et la faisabilité des propositions au sein de l’Organisation.
Je pense qu’une décision positive sur cette question est vitale pour la crédibilité [de notre pays] auprès des autres Membres… »
85 Aux deux points élaborés précédemment, il convient d’en ajouter un troisième. Je le mets à l’écart car il demeure hypothétique, mais aussi parce qu’il pourrait s’avérer comme étant le plus fondamental de tous. Ainsi, prenons note du télégramme suivant avant de poursuivre notre analyse. En 2018, l’Ambassadeur X écrit :
« Il convient de noter que la possibilité, prévue dans l’Accord de Marrakech lui-même, de recourir à des décisions par le vote [à majorité]
– souvent mentionnée dans des articles universitaires – n’est pas un sujet qui fait l’objet d’un examen sérieux parmi les Membres les plus concernés de l’OMC. L’une des raisons étant la résistance des pays développés eux-mêmes, qui craignent d’être, par la suite, systématiquement battus lors de votes abritant les intérêts communs des pays en développement. »
Nous avons déjà mentionné, dans le Chapitre 1, que l’OMC prévoit un processus de décision par le vote dans les cas où un consensus ne peut pas être atteint. Cependant, dans l’histoire de l’Organisation, ce mécanisme n’a jamais été utilisé car un entendement tacite (dimension normative des pratiques) entre les acteurs les prévient d’enfreindre la « tradition » du consensus. Avec l’avènement des plurilatéraux de 2017, cette question peut regagner en pertinence dans la mesure où même si l’on venait à effectivement négocier un traité sur une des
‘quatre thématiques’ de Buenos Aires, celui-ci devra tout de même être soumis à la décision par consensus avant d’entrer en vigueur officiellement à l’OMC. Or, selon le télégramme susmentionné, cette option n’est pas encore prise en considération par les pays-Membres développés. En effet, bien que l’on pourrait facilement imaginer un scénario où un accord plurilatéral est « forcé » dans l’OMC à travers un vote de la majorité, ceci établirait un précédent inouï et une disruption significative dans les dispositions des acteurs à l’égard du « principe » du consensus. Plus nombreux à l’OMC, les pays « en développement » n’hésiteraient donc plus à faire recours au vote de la majorité. Notons qu’un pas dans cette direction a déjà été franchi par ce dernier groupe de Membres, dans la mesure où, indique un télégramme, l’on « hésite plus aujourd’hui à faire usage du droit de véto (pratique historiquement restreinte au cercle des
‘majors’ de l’Organisation) » (Mission X, 2018).
86 Figure 12 : Schématisation (non-exhaustive) des interactions entre multilatéralisme et plurilatéralisme dans l’OMC à travers les pratiques
SOURCE : ÉLABORATION DE L’AUTEUR. La figure ci-dessus donne forme aux éléments mentionnés précédemment. D’un, afin de concevoir une OMC à « deux vitesses » mais dotée d’une seule économie des pratiques, nous avons évoqué comment les « pros- » et « antis- » plurilatéralisme au sein des Membres
« en développement » s’influencent mutuellement. En effet, tandis que les « pragmatiques » évoquent le besoin de produire des résultats concrets, entre autres, afin de réaffirmer et ce-faisant préserver le SMC ; les « récalcitrants » rappellent à l’ordre l’Organisation, en invoquant l’incontournable nécessité de résoudre les questions de Doha avant d’introduire de ‘nouvelles thématiques’ sous le radar. Par ailleurs, nous avons constaté que derrière la forme de ces arguments, s’y cache un fonds négociateur, par le biais duquel les intérêts des pays-Membres sont convertis en monnaie d’échange et sont donc susceptibles d’être échangés contre des concessions significatives dans l’une ou l’autre voie – plurilatérale ou multilatérale.
Les liens entre ces deux plateformes de l’OMC deviennent évidents lorsqu’on constate le double-discours que leur dialectique conjointe produit sans cesse. D’une part, il faut
« produire des résultats, même si cela est accompli par la voie plurilatérale, » d’autre part, il faut « réaffirmer la primauté du multilatéralisme, » comme lieu premier du global-politique.
Quoi qu’il en soit, une chose est sûre : le plurilatéralisme ne remplace pas le multilatéralisme, et une telle affirmation serait réductrice. Prenons l’exemple de ces communications :
87
• « La participation du pays à l’exercice plurilatéral est considérée comme une contribution au processus multilatéral… » (Mission X, 2017).
• « Les négociations dans un format plurilatéral à l’OMC aboutissent souvent au renforcement des discussions multilatérales… » (Ambassadeur X, 2018).
• « Nous constatons l’importance de veiller à ce que les accords bilatéraux, régionaux et plurilatéraux […] complètent les accords commerciaux multilatéraux » (G7, 2018).
Dans une OMC ainsi divisée, les résultats obtenus sur la voie plurilatérale puiseraient en partie leur légitimité via une promesse de « contribution, renforcement, et complétion » de la voie multilatérale. Les mécanismes soutenant ce tour de force sémiotique mériteraient sans doute une analyse en soi. Contentons-nous seulement d’en prendre bonne note ; et je n’aurais jamais terminé de compiler les instances où l’on affirme, dans le corpus de télégrammes, des phrases telles que : « [nous sommes] engagés à la fois dans les processus multilatéraux et plurilatéraux, et l’on sait que [notre pays] préfère le premier format » (Mission X, 2017).
Figure 13 : L’OMC à la conquête de son environnement ?
SOURCE : ÉLABORATION DE L’AUTEUR.
88 Du point de vue de l’OMC, l’articulation de ces deux voies aux ‘vitesses’ distinctes présente un intérêt majeur. Assurément, « d’un point de vue systémique » affirme le Directeur-général lors d’une rencontre, « les accords multilatéraux ont un avantage sur les accords plurilatéraux en favorisant une plus large diffusion des avantages et des pratiques commerciales » (Ambassadeur X, 2018). Sous la perspective, développée dans le Chapitre 2, des systèmes ouverts, l’addition d’un volet plurilatéral et sa solidification graduelle dans les pratiques permet à l’OMC d’incorporer une nouvelle scène du global-politique en son sein institutionnel. La figure précédente a été modifiée dans ce sens.
Nous avons établi que cette expansion ne se fait pas sans friction. Nous avons aussi analysé pourquoi. Ce qu’il reste à établir, c’est dans quelle mesure l’OMC peut résoudre ses contradictions internes, allant au-delà des prises de position pédagogiques de son Directeur-général, tout en respectant les frontières régulatives et normatives de son pilier exécutif. C’est une véritable énigme, mais une énigme fondamentale pour l’avenir de l’Organisation. À ce sujet, Yves Schemeil (2014) fait une contribution intéressante. Selon cet auteur, la résilience de l’OMC tiendrait à la capacité de cette organisation « de diviser les forces des États pour survivre à la pression constante qui en émane » (p. 32). Or, il apparaît que dans l’instauration d’une nouvelle voie plurilatérale, l’OMC fait exactement cela. Ainsi, elle y gagne sur deux plans : d’une part, l’Organisation s’étend à de nouvelles thématiques en intégrant formellement dans son économie des pratiques celles relevant de la négociation plurilatérale ; d’autre part, l’OMC prolonge l’économie des intérêts motivant ses pays-Membres à cette nouvelle voie plurilatérale, et ce-faisant accroît la masse des ‘pions de négociation’ existants.25
En opérant cette transformation, l’OMC délègue par ailleurs la maintenance d’elle-même à la ‘main invisible du marché,’ pour ainsi dire, dès lors que la préservation d’elle-même de l’institution fait l’objet d’un processus formel et multilatéral de négociation inséré au cœur de
‘l’économie’ qu’elle soutient.26 Nous avons déjà mentionné comment des groupes d’intérêt se forment afin de défendre le SMC dans les instances de négociation de l’OMC (par ex. : les
‘Amis du système’ dirigés par la Suisse). Nous avons aussi vu comment la notion de ‘réforme’
est perçue comme un défi horizontal pour l’Organisation (Pandolfi & Rousseau, 2011, p. 279).
Donc, ce télégramme réitère le lien entre la volonté de préserver le SMC et l’investissement des pays-Membres dans le processus de ‘réforme’ de l’OMC (Ambassadeur X, 2018) :
25 Déjà cité, notre Ambassadeur X (2018) parle de « ’pions de négociation,’ jusqu’alors inexistants… »
26 Processus notamment alimenté par la perception partagée que « le ‘statu quo’ n’est pas une option viable pour l’avenir de l’Organisation » (Ambassadeur X, 2018)
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« Sur le plan positif, en lançant le programme de ‘réforme’, les États-Unis – avec le soutien d’autres membres développés, tels que le Japon et l’UE – contribuent dans une certaine mesure à réaffirmer la centralité de l’OMC et du SMC. Ils cherchent à faire évoluer leur intérêt pour les règles du commerce international, mais dans le cadre de l’OMC. »
Le soutien de la part des pays-Membres constituants du Quad traditionnel (États-Unis, UE, Japon et Canada) à la ‘réforme’ de l’Organisation est donc révélateur d’un investissement dans cette dernière. Dans une institution « dirigée par ses membres » telle que l’OMC, la survie du système est l’affaire des États. Mais bien-sûr, l’investissement des pays-Membres dans la maintenance de l’Organisation ne se fonde pas sur un principe de bienfaisance. Au contraire, nous indiquent les télégrammes : « la motivation immédiate des États-Unis et d’autres pays développés en général… répond à un besoin perçu comme inévitable de mettre à jour des règles qui ne seraient pas adéquates pour répondre aux réalités uniques du capitalisme d’État chinois » (Mission X, 2018). On fait également mention de « frustrations généralisées de longue date concernant la paralysie du pilier de négociation » (ibid.), ou bien de « critiques, sous différents angles, de règles négociées dans les années 1980-90, sous des circonstances souvent considérées comme surmontées » (ibid.).
Or, n’est-ce pas précisément sur un tel principe de bienfaisance que se fondent une majeure partie des revendications de pays-Membres en développement ? Il apparaît tout de suite évident que, tant que l’instance de négociation de l’OMC rend l’institution plus souple en diluant ses pressions internes dans le cadre d’une vaste économie organisationnelle, elle assujettit aussi assurément l’Organisation à la conjoncture plus large des mouvements tectoniques du global-politique. La confrontation sino-américaine a déjà été mentionnée, en guise d’exemple. Ainsi, l’instance de négociation de l’OMC consiste, somme toute, en ce que le philosophe Bernard Stiegler appelait un Pharmakon : terme désignant « à la fois le remède, le poison, et le bouc-émissaire » (Ars Industrialis, 2020). Quoi qu’il en soit, les notions que nous avons explorées expliquent en une certaine mesure pourquoi « certains spécialistes des études internationales » (Schemeil, 2014, p. 31) sont incapables de percevoir le « jeu » organisationnel de l’OMC. Précisément parce que celui-ci use habilement de l’invisibilité pour occulter ses mécanismes réels. « Chaque forme de pouvoir possède une esthétique propre » écrit Dematteo (2011). Et, en ce qui concerne l’OMC, sa transparence apparente « est un mensonge insidieux qui ramène la complexité du réel à la banalité et à la superficialité du spectacle » (pp.
73-74). Avec ceci, passons tout de suite à la conclusion.
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CONCLUSION
→ L’essor des négociations plurilatérales dans une OMC en crise : vers un nouveau système de coopération pour le développement économique mondial ?
En définitive, à la lumière de notre analyse, on ne peut qu’apporter une réponse nuancée à la problématique initiale.
Premièrement, oui : l’essor des négociations plurilatérales dans une OMC en crise constitue dans les faits l’émergence d’un nouveau système de coopération internationale.
L’organisation de celui-ci se fonderait sur une politique de la vitesse hiérarchisant les pays-Membres à travers des cercles concentriques aux degrés de coopération variables. En outre, à partir d’un noyau multilatéral, l’OMC s’étendrait plurilatéralement à de nouvelles frontières du système commercial international. En intégrant de nouvelles thématiques au sein d’un système ainsi élargi, l’Organisation diversifierait donc son éventail de pratiques tout en délégant à ses pays-Membres la tâche de corriger ses contradictions internes dans le cadre d’une économie des intérêts elle aussi élargie. Néanmoins, il n’est pas encore certain si cette nouvelle configuration sera à même de modifier le point d’équilibre actuel de son instance de négociation multilatérale, qui est largement perçue comme étant paralysée.
Deuxièmement, non : l’essor des négociations plurilatérales au sein de l’OMC ne semble pas encore avoir fourni assez d’éléments permettant d’affirmer qu’il s’agit-là d’un système de coopération pour le développement économique mondial. En réalité, nous avons bien établi que la notion de « développement » promue par l’Organisation souffre d’une crise identitaire opposant d’une part pays-Membres « en développement » et « pragmatiques » et d’autre part pays-Membres « en développement » et « récalcitrants. » En d’autres termes, on postulera ici que seul un avancement tangible dans l’agenda négociateur de Doha permettrait aujourd’hui de dire que le tournant plurilatéral de l’OMC favorise réellement le développement : dans la mesure où le PDD concentre la majorité des intérêts économiques des pays les plus démunis de la planète ; et où le plurilatéralisme fonde une part de sa légitimité sur la promesse maintes fois répétée de contribuer aux négociations multilatérales.
Enfin, en vertu de nos résultats, la potentielle élection d’une nigérienne à la tête de l’Organisation, toutefois incertaine à l’heure actuelle, apparaît comme cruciale. À l’évidence, dans le scénario actuel, l’Afrique émerge comme un bloc pivot dans une OMC hantée par le spectre d’un choix cornélien entre ses promesses du passé et celles de l’avenir.
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