Dans le cadre de ses missions de service public, La Poste doit répondre à un certain nombre d’exigences en termes de qualité du service universel postal et de présence postale territoriale. Ces critères, définis par la puissance publique, apparaissent toutefois insuffisants pour garantir la fourniture d’un service de qualité, alors que, dans le même temps, sur les segments de marché très concurrentiels où La Poste intervient (transport et distribution de colis hors service universel postal), ses produits doivent répondre à des standards de qualité de plus en plus élevés afin de résister aux offres concurrentes.
1 -Des faiblesses dans la distribution du courrier et des colis La Poste est soumise, pour la distribution de courrier et de colis entrant dans le cadre du service universel postal, à des objectifs de
« qualité de service » portant sur la rapidité et la fiabilité de ses principales prestations63. Ces objectifs sont fixés par arrêté du ministre chargé des postes et leur réalisation contrôlée par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)64.
63 Lettre prioritaire, Lettre recommandée, avis de réception, Lettre verte, réexpédition, courrier transfrontière communautaire, Colissimo guichet.
64 L'ARCEP émet un avis sur les objectifs arrêtés par le ministre, veille au respect de ces objectifs ainsi qu'à la publication et à la fiabilité des mesures correspondantes.
Elle peut prononcer une sanction en cas de méconnaissance par La Poste de ses obligations au titre du service universel.
a)Courrier : une qualité de la relation client à améliorer, au-delà des objectifs réglementaires
La fixation par voie réglementaire d’objectifs de qualité de service constitue un mode de régulation rigide en apparence. En réalité, la possibilité de modifier rétrospectivement les objectifs prévus, comme cela a été le cas pour la Lettre Verte en 201565, témoigne d’une relative souplesse dans son application.
Cette flexibilité renvoie à une difficulté inhérente à la régulation des activités postales. S’il est impératif de garantir un niveau satisfaisant de qualité de service pour les usagers, il est difficile en revanche d’exiger une progression continue de ce niveau de qualité dans un contexte de diminution croissante des volumes. Ainsi, s’agissant de la Lettre Prioritaire, un taux de distribution en J+1 à 85 % semble constituer un objectif raisonnable pour La Poste : la fixation d’objectifs plus ambitieux se traduiraient en effet par une augmentation des coûts pour l’entreprise sans rapport avec le prix acquitté par le consommateur pour un timbre rouge (recours au transport aérien, travail de nuit supplémentaire, etc.)66.
En revanche, le suivi de la qualité de certains produits et prestations pourrait être amélioré, par exemple en élargissant la gamme et le type d’indicateurs utilisés et en les renouvelant régulièrement, dès l’atteinte des objectifs (le maintien des résultats acquis ne constituant pas en soi une cible). Si l’ARCEP a fait évoluer en 2014 et 2015 le panel des indicateurs faisant l’objet d’un suivi afin d’y inclure un certain nombre de prestations dont les associations de consommateurs dénonçaient la moindre qualité67, le tableau de bord annuel du service universel postal peine à refléter la variété des préoccupations de la clientèle. L’opinion des clients de La Poste sur la qualité du service qui leur est rendu dépend en effet de multiples facteurs, parfois subjectifs et difficiles à quantifier.
La question des « tournées à découvert » (non distribution du courrier
65 Alors que l’arrêté du 22 octobre 2014 avait fixé, pour la Lettre Verte, un objectif correspondant à un taux de 94 % de distribution en « J+2 », les résultats 2014 publiés par La Poste en avril 2015 ont mis en évidence un taux de distribution de 93,2 % seulement. La Poste ayant en outre indiqué qu’elle ne serait pas en mesure de tenir les objectifs fixés à 95 % pour 2015, l’arrêté du 14 octobre 2015 a substitué à l’objectif initialement fixé une trajectoire plus conforme aux performances effectivement réalisées par La Poste soit 93,5 % pour 2015, 93,75 % pour 2016 et 94 % pour 2017.
66 Or, aux termes de l’article L. 1 du code des postes et communications électroniques, les prix des services proposés dans le cadre du service universel postal « sont orientés sur les coûts ».
67 Services de réexpédition du courrier, lettres recommandées et accusés de réception.
pour cause d’absence et de non remplacement du facteur titulaire) constitue à cet égard un motif récurrent de mécontentement : si elle est statistiquement très limitée (0,75 % en moyenne en 2015), elle demeure un point irritant pour les clients de La Poste. Il en va de même de la gestion des lettres recommandées : les plaintes d’usagers affirmant se trouver à leur domicile au moment où le facteur a déposé dans leur boîte aux lettres un avis de passage, et ayant dû, de ce fait, se rendre au bureau de poste et parfois y faire la queue, constituent un problème lancinant, que n’a pas véritablement résolu l’introduction d’une « seconde présentation ». Les tournées s’effectuant hors contrôle hiérarchique, le bon acheminement des objets suivis dépend en effet de la conscience professionnelle de chaque facteur68.
En 2015 et 2016, certaines de ces lacunes ont été en partie comblées avec, par exemple, l’introduction de la possibilité de choisir une nouvelle livraison de lettre recommandée par le biais d’un compte client, mais les volumes de réclamations portant sur les services courrier ne diminuent pas. En outre, ces réclamations donnent rarement lieu à indemnisation (16,9 %) en raison du faible nombre d’engagements contractuels pris par La Poste69.
b)Colis : des exigences accrues des e-commerçants et des consommateurs
Le suivi réglementaire de la qualité du colis couvre un champ très limité de l’activité postale, dans la mesure où les envois réalisés dans le cadre du service universel postal ne concernent que les échanges entre particuliers opérés depuis les guichets. Ce suivi repose sur un unique indicateur portant sur le respect du délai de livraison en J+2 des Colissimo Guichet, qui atteint aujourd’hui 91,6 % (réalisé 2015), au-delà
68 Ne pas sonner pour une lettre recommandée raccourcit la durée de la tournée, et donc, abrège la journée de travail, alors que, parallèlement, le taux d’instance n’est en général pas suivi individuellement et que chaque établissement du courrier ne se voit pas assigner d’objectifs propres de délais de distribution.
69 La Poste ne s’engage pas formellement sur le délai d’acheminement du courrier, le délai de livraison en « J+1 » d’une lettre prioritaire étant simplement indicatif, de même que le « J+2 » pour la lettre recommandée qui, contrairement à une idée répandue chez les consommateurs, ne comporte pas de garantie de rapidité. Par ailleurs, pour ouvrir droit à indemnisation en cas de perte, il faut évidemment prouver le dépôt à La Poste, ce qui est impossible dans le cas d’une lettre simple.
des objectifs fixés par le ministre (89,5 %), objectifs que l’ARCEP juge toutefois peu ambitieux70.
Ces chiffres contrastent avec les éléments avancés par les associations de défense des consommateurs, et notamment par l’association UFC-Que choisir qui a réalisé à l’automne 2015 une étude sur la base de tests d’envois croisés de colis entre bénévoles de l’association71. Cette étude a mis en évidence des taux de distribution très en-deçà des résultats nationaux affichés par La Poste, n’atteignant que 88,1 % en « J+2 » (97,8 % en « J+3 »). Ces mêmes associations considèrent également que le faible taux de colis perdus ou volés (5 pour 10 000 en 2015) ne reflète pas la réalité des dommages subis par les consommateurs, notamment les particuliers qui, à la différence des entreprises, ne déposent pas systématiquement de réclamations72.
Pour l’ensemble de l’activité de son pôle Colis (donc au-delà du seul segment du service universel postal), La Poste se fixe, en revanche, en interne, des objectifs de performance plus élevés (taux de distribution en « J+2 » attendu à 93,5 % en 2015 et réalisé à hauteur de 94,3 %). Ces statistiques nationales masquent néanmoins des niveaux de qualité hétérogènes selon les territoires73 et les périodes de l’année74.
Ainsi, depuis quelques années, le niveau de qualité des prestations colis de La Poste semble avoir atteint un palier alors que, dans le même temps, l’exigence des clients et des consommateurs finaux augmente. Les e-commerçants ne se contentent plus d’un suivi global calculé en moyenne sur l’ensemble du territoire mais souhaitent connaître les zones où la qualité de service n’est pas suffisante et les plans d’action mis en œuvre pour y remédier. Ils veulent également plus de proactivité en cas
70 Avis du 29 septembre 2015.
71 245 bénévoles présents dans 78 départements de France métropolitaine ont échangé des courriers (équivalant à 303 flux) entre le 28 septembre et le 26 octobre 2015 (« Service universel postal : hausse massive des tarifs aux fondements opaques et critères de qualité en berne », UFC-Que choisir, service des études, novembre 2015).
72 Le nombre de réclamations déposé par des particuliers est en constante diminution : il est passé d’un peu plus de 400 000 en 2010 à environ 150 000 en 2015. La tendance est inverse pour les entreprises, dont le nombre de réclamations a presque doublé en 5 ans, passant de 1 million à 1,8 million.
73 Par exemple, alors que les taux d’instance de l’ensemble des zones géographiques ont convergé depuis 2013, le taux du Sud-Est reste nettement plus élevé et ne converge pas.
74 Ainsi, au mois de décembre, les volumes font plus que doubler certains jour (jusqu’à 2,3 millions de colis contre 1 million en moyenne).
d’échec de la livraison (retards, incidents, etc.) afin de réassurer leurs clients destinataires.
Or, le suivi informatique des colis, qui repose sur un enregistrement informatique assurant sa traçabilité (flashage), apparaît encore insuffisant. En effet, si le taux de flashage des colis en plateforme de préparation et de distribution du courrier augmente sensiblement en 201575, le nombre de colis non flashés au stade de la distribution dépasse le million de colis annuel, soit 4 000 colis par jour.
Alors que la livraison de colis en « J+1 » tend à se généraliser et que des concurrents de La Poste lancent désormais des offres de livraison
« ultra-rapides », dans la journée, voire dans l’heure dans les grandes villes76, l’opérateur public va devoir renforcer ses objectifs de qualité de service afin de mieux répondre aux attentes des consommateurs. Une enquête diligentée par la Direction générale des entreprises (DGE) en 201477 a ainsi mis en évidence l’intérêt pour les clients de La Poste de se voir proposer des créneaux élargis de livraison, une livraison sur rendez-vous ou encore une possibilité de seconde présentation du colis au domicile. Si certains de ces services sont déjà proposés, leur diffusion et leur promotion commerciale doivent rapidement progresser.
2 -Un accès aux services en bureau de poste pas toujours adapté aux modes de vie des Français
La France dispose du réseau le plus important d’Europe aussi bien en nombre de points de contact qu’en densité de population desservie, avec 3,7 points de contact pour 10 000 habitants (contre 3,5 en Allemagne, 2,2 en Italie, 1,8 au Royaume-Uni et 1,6 aux Pays-Bas).
Au 1er janvier 2016, la règle d’accessibilité territoriale du service universel postal78 est ainsi respectée dans la quasi-totalité des
75 Il atteint 99,26 % contre 98,81 % en 2014. Ce taux est de de 99,78 % en ACP.
76 Voir notamment l’offre d’Amazon intitulée « Prime Now » qui propose un service de livraison de « produits du quotidien » réservé à ses abonnés Premium gratuit pour une livraison dans un créneau de 2 heures et facturé 5,90 euros pour une livraison dans l’heure.
77 Étude sur les besoins et attentes de consommateurs sur les prestations offertes dans le cadre du service universel postal, réalisée par les cabinets TERA Consultants et CODA Stratégies pour le compte de la Direction Générale des Entreprises, novembre 2014.
78 Voir fiche en annexe n° 3.
départements métropolitains79 et, dans les zones urbaines, la présence postale (6 842 points de contact) dépasse largement cette exigence.
Le respect de la contrainte réglementaire ne suffit pas toutefois à garantir l’accessibilité effective des services postaux. Les besoins peuvent varier selon les territoires et les catégories de population. Dans certaines zones, la présence physique de guichets postaux est un critère incontestable de réponse aux besoins des utilisateurs, adaptée, notamment, aux diverses formes d’exclusion sociale et de difficultés d’accès aux services publics qui peuvent s’y faire jour. C’est en revanche moins le cas dans d’autres parties du territoire où une majorité des clients de La Poste peuvent accéder au service public postal par d’autres moyens que le guichet, en particulier via l’internet.
Le seul critère du nombre de points de contact physiques est donc insuffisant pour mesurer l’accessibilité effective des services postaux : celle-ci résulte en effet tout autant de l’amplitude des horaires d’ouverture, du temps d’attente, de la palette de services offerts et de la capacité à les présenter sous une forme adaptée à chaque type de public.
Par exemple, alors que La Poste dispose du réseau des boîtes aux lettres (boîtes jaunes) le plus important et le plus dense en Europe80, plus de 83 % de ces boîtes sont relevées avant 13 heures, limite peu compatible avec les horaires de travail de beaucoup de clients de La Poste.
S’agissant des bureaux de poste, l’amplitude des horaires d’ouverture et l’accès effectif aux services à certains moments de la semaine ou de la journée (matin, heure du déjeuner, sortie des bureaux, samedi) constituent également des facteurs déterminants pour la perception par la clientèle de l’accessibilité effective des services postaux. Or, une diminution globale de l’amplitude horaire des bureaux de poste peut être observée ces dernières années : en semaine dans l’ensemble des zones de chalandise81, à l’exception des hypercentres urbains, et le samedi matin, toutes zones de chalandise confondues. Ainsi, dans les zones de « villages », en tenant compte de la transformation des bureaux de poste en points de contact en partenariat, le nombre de points
79 À l’exception de quatre d’entre eux, soit en raison d’une situation locale exceptionnelle, soit du fait de la difficulté de créer des points de contact en partenariat.
80 Bien qu’en diminution de 3,3 % depuis 2012, ce réseau compte encore 136 930 boîtes en 2015 ; chaque boîte, en zone rurale, dessert 200 habitants.
81 Cf. Glossaire.
de contact postaux ouverts le samedi matin de 8h à 13h a diminué de 7,5 % entre 2008 et 2016. Au total, en 2016, La Poste ne propose d’ouverture le samedi que dans 4 005 points de contact (23 % du réseau).
Le développement de points de contact en partenariat permet néanmoins d’apporter une réponse à la diminution de l’activité des bureaux de poste à l’origine de ces restrictions d’horaires, tout en maintenant, voire en améliorant, le service rendu aux usagers.
Le mouvement de transformation du réseau entrepris par La Poste doit donc être poursuivi, en zone rurale, mais surtout amplifié en zone urbaine où le potentiel d’évolution est encore très important et où le développement de relais poste commerçant permet d’offrir des plages horaires élargies. Une enquête de février 2016 diligentée La Poste et menée par l’institut BVA dans neuf « La Poste Relais » où sont implantés des services postaux de proximité à titre d’expérimentation82 a mis en évidence que les horaires d’ouverture et la rapidité d’accès aux services constituaient des éléments décisifs du recours par les clients de La Poste à ce type de points de contact. 95 % des utilisateurs se disent ainsi satisfaits des horaires adaptés en soirée et le week-end et considèrent que le Relais leur fait gagner du temps.
Enfin, le critère d’accessibilité devrait également s’apprécier en prenant en compte tous les modes de contact : les points de contact physiques, mais aussi les services en ligne et par téléphone et ceux apportés par le facteur. Seule une approche « multicanal » est désormais pertinente pour concevoir et pour gérer l’accès du public aux services postaux.