Limites de ces mesures

L’engagement des juges suppléants, qui peuvent être associés en fonction des besoins, apporte dans des temps de charge de travail très élevée une cer-taine aide. Dès le 1^er janvier 2009, il n’y aura toutefois plus que 19 juges sup-pléants au lieu de 41². Le choix de recourir à des juges suppléants efficaces s’en trouve ainsi limité.

Le nombre de greffiers et de collaborateurs personnels qui secondent directement les juges dans leur activité ne peut pas être augmenté indéfini-ment ; en effet, le travail fourni au profit du juge doit égaleindéfini-ment être dirigé et surtout toujours bien contrôlé par ce dernier. En outre, il faut qu’il reste suffisamment de temps pour les juges dans leur travail au profit de la juris-prudence de la Cour suprême, à côté de leur tâche de conduite des collabora-teurs scientifiques, afin qu’ils puissent eux-mêmes rédiger, dans des arrêts de principe, les considérants qui fondent une nouvelle jurisprudence – étendue ou modifiée – après une étude approfondie de la jurisprudence antérieure et de la littérature. Enfin, il doit également subsister suffisamment de temps aux juges pour qu’ils examinent eux-mêmes consciencieusement les affaires dans lesquelles le rapport a été préparé par un autre juge. La responsabilité de la décision ne peut en aucun cas être déléguée aux greffiers. Ceci serait contraire à la loi³ et le droit constitutionnel au juge naturel serait également violé. En comparaison internationale⁴, il ressort que la proportion de 1 à 3 entre les juges et les collaborateurs juridiques qui travaillent directement pour eux correspond à peu près à la moyenne européenne et ne peut pas être augmentée pour des raisons à la fois de principe et pratiques. Ceci dans tous les cas aussi longtemps que le juge porte la responsabilité du jugement. Et le législateur n’a rien modifié dans ce domaine.

L’informatisation est en principe terminée et les possibilités de rationali-sation sont pour l’essentiel épuisées.

51 Au lieu d’un tiers – ce qui constitue la règle et est défendable – c’est dans les deux tiers des affaires que la procédure sommaire a été appliquée.

52 Art. 1 let b de l’ordonnance (note 48) et art. 132 al. 4 LTF dans sa version révisée du 23 juin 2006.

53 Selon l’art. 24 LTF, les greffiers participent à l’instruction et au jugement des affaires. Ils ont voix consultative ; ils élaborent des rapports sous la responsabilité d’un juge et rédigent les arrêts du Tribunal fédéral. Il en résulte de manière très claire que le juge continue à assumer la pleine responsabilité des décisions prises.

54 Voir à ce sujet les dernières statistiques de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice publiées le 25 octobre 2006.

que cette pratique n’aurait pas été compatible à long terme avec le mandat de la Cour suprême¹.

7.4 Limites de ces mesures

L’engagement des juges suppléants, qui peuvent être associés en fonction des besoins, apporte dans des temps de charge de travail très élevée une cer-taine aide. Dès le 1^er janvier 2009, il n’y aura toutefois plus que 19 juges sup-pléants au lieu de 41². Le choix de recourir à des juges suppléants efficaces s’en trouve ainsi limité.

Le nombre de greffiers et de collaborateurs personnels qui secondent directement les juges dans leur activité ne peut pas être augmenté indéfini-ment ; en effet, le travail fourni au profit du juge doit égaleindéfini-ment être dirigé et surtout toujours bien contrôlé par ce dernier. En outre, il faut qu’il reste suffisamment de temps pour les juges dans leur travail au profit de la juris-prudence de la Cour suprême, à côté de leur tâche de conduite des collabora-teurs scientifiques, afin qu’ils puissent eux-mêmes rédiger, dans des arrêts de principe, les considérants qui fondent une nouvelle jurisprudence – étendue ou modifiée – après une étude approfondie de la jurisprudence antérieure et de la littérature. Enfin, il doit également subsister suffisamment de temps aux juges pour qu’ils examinent eux-mêmes consciencieusement les affaires dans lesquelles le rapport a été préparé par un autre juge. La responsabilité de la décision ne peut en aucun cas être déléguée aux greffiers. Ceci serait contraire à la loi³ et le droit constitutionnel au juge naturel serait également violé. En comparaison internationale⁴, il ressort que la proportion de 1 à 3 entre les juges et les collaborateurs juridiques qui travaillent directement pour eux correspond à peu près à la moyenne européenne et ne peut pas être augmentée pour des raisons à la fois de principe et pratiques. Ceci dans tous les cas aussi longtemps que le juge porte la responsabilité du jugement. Et le législateur n’a rien modifié dans ce domaine.

L’informatisation est en principe terminée et les possibilités de rationali-sation sont pour l’essentiel épuisées.

51 Au lieu d’un tiers – ce qui constitue la règle et est défendable – c’est dans les deux tiers des affaires que la procédure sommaire a été appliquée.

52 Art. 1 let b de l’ordonnance (note 48) et art. 132 al. 4 LTF dans sa version révisée du 23 juin 2006.

53 Selon l’art. 24 LTF, les greffiers participent à l’instruction et au jugement des affaires. Ils ont voix consultative ; ils élaborent des rapports sous la responsabilité d’un juge et rédigent les arrêts du Tribunal fédéral. Il en résulte de manière très claire que le juge continue à assumer la pleine responsabilité des décisions prises.

54 Voir à ce sujet les dernières statistiques de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice publiées le 25 octobre 2006.

De nouvelles règles de procédure entrent en vigueur avec la mise en œuvre au 1^er janvier 2007 de la loi sur le Tribunal fédéral ; toutefois, les me- sures visant à décharger le Tribunal seront compensées par les nouvelles tâches et par la charge de travail considérable qui interviendra au début afin de développer une jurisprudence solide relative aux nombreuses nouvelles questions de procédure soulevées par la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral.

Des procédures simplifiées, comprenant seulement des motivations som- maires des décisions, ne peuvent pas être étendues sans limites au sein de la Cour suprême d’un pays qui est chargée de veiller à une application uniforme des lois fédérales, des droits fondamentaux de la Constitution fédérale et des conventions internationales, notamment de la Convention européenne des droits de l’Homme, à l’aide de jugements motivés de façon circonstanciée.

7.5 Perspectives et limites d’un controlling

La charge future du Tribunal fédéral ne peut guère être prévue aujourd’hui.

Le Parlement et le Tribunal fédéral sont unanimes pour affirmer qu’il règne une très grande incertitude sur la réduction effective de la charge de travail du Tribunal à la suite de l’entrée en vigueur de la loi sur le Tribunal fédéral.

Malgré cela, l’Assemblée fédérale a choisi la voie de réduire déjà maintenant le nombre de postes de juges et a laissé entrevoir que celui-ci pouvait, en cas de nécessité, être à nouveau augmenté. Le Tribunal fédéral ne pouvait ni ne voulait assumer la responsabilité de cette expérience qui met en péril sa ca-pacité de fonctionner. Il reste à espérer que ce ne sont pas ses prévisions qui se réaliseront mais plutôt celles de la majorité du Parlement fédéral (qui a été très étroite au Conseil National). Si cela n’est pas le cas, ce sera la tâche du Tribunal fédéral de demander l’augmentation nécessaire de ses ressources et celle de l’Assemblée fédérale de les lui accorder afin que l’organe judiciaire su-prême puisse assumer sa tâche constitutionnelle de manière irréprochable.

Il est également regrettable que la loi sur le Tribunal fédéral fixe à son ar-ticle premier, relatif au nombre des juges, uniquement un ordre de grandeur situé entre 3 et 4 et qu’elle laisse le soin à l’Assemblée fédérale de déterminer le nombre exact de juges nécessaires à la Cour suprême dans une ordonnance non soumise au référendum. Le danger existe que le Parlement se saisisse de cette possibilité afin de prendre influence sur la marche des affaires du Tri-bunal fédéral d’une manière telle que cela mette en péril son indépendance.

L’art. 2 du projet d’ordonnance sur le nombre de juges au Tribunal fédéral et le rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats le démontrent. Il en résultait la volonté d’introduire un controlling qui aurait renseigné sur le nombre de dossiers auxquels chacun des juges avait participé

55 FF 2006 3367.

De nouvelles règles de procédure entrent en vigueur avec la mise en œuvre au 1^er janvier 2007 de la loi sur le Tribunal fédéral ; toutefois, les me- sures visant à décharger le Tribunal seront compensées par les nouvelles tâches et par la charge de travail considérable qui interviendra au début afin de développer une jurisprudence solide relative aux nombreuses nouvelles questions de procédure soulevées par la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral.

Des procédures simplifiées, comprenant seulement des motivations som- maires des décisions, ne peuvent pas être étendues sans limites au sein de la Cour suprême d’un pays qui est chargée de veiller à une application uniforme des lois fédérales, des droits fondamentaux de la Constitution fédérale et des conventions internationales, notamment de la Convention européenne des droits de l’Homme, à l’aide de jugements motivés de façon circonstanciée.

7.5 Perspectives et limites d’un controlling

La charge future du Tribunal fédéral ne peut guère être prévue aujourd’hui.

Le Parlement et le Tribunal fédéral sont unanimes pour affirmer qu’il règne une très grande incertitude sur la réduction effective de la charge de travail du Tribunal à la suite de l’entrée en vigueur de la loi sur le Tribunal fédéral.

Malgré cela, l’Assemblée fédérale a choisi la voie de réduire déjà maintenant le nombre de postes de juges et a laissé entrevoir que celui-ci pouvait, en cas de nécessité, être à nouveau augmenté. Le Tribunal fédéral ne pouvait ni ne voulait assumer la responsabilité de cette expérience qui met en péril sa ca-pacité de fonctionner. Il reste à espérer que ce ne sont pas ses prévisions qui se réaliseront mais plutôt celles de la majorité du Parlement fédéral (qui a été très étroite au Conseil National). Si cela n’est pas le cas, ce sera la tâche du Tribunal fédéral de demander l’augmentation nécessaire de ses ressources et celle de l’Assemblée fédérale de les lui accorder afin que l’organe judiciaire su-prême puisse assumer sa tâche constitutionnelle de manière irréprochable.

Il est également regrettable que la loi sur le Tribunal fédéral fixe à son ar-ticle premier, relatif au nombre des juges, uniquement un ordre de grandeur situé entre 3 et 4 et qu’elle laisse le soin à l’Assemblée fédérale de déterminer le nombre exact de juges nécessaires à la Cour suprême dans une ordonnance non soumise au référendum. Le danger existe que le Parlement se saisisse de cette possibilité afin de prendre influence sur la marche des affaires du Tri-bunal fédéral d’une manière telle que cela mette en péril son indépendance.

L’art. 2 du projet d’ordonnance sur le nombre de juges au Tribunal fédéral et le rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats le démontrent. Il en résultait la volonté d’introduire un controlling qui aurait renseigné sur le nombre de dossiers auxquels chacun des juges avait participé

55 FF 2006 3367.

et il aurait dû être différencié selon la fonction exercée par le juge dans le traitement de l’affaire en question (rapporteur, corapporteur, deuxième, resp.

troisième juge, etc.). Lorsqu’un juge était mentionné comme rapporteur, il aurait dû être indiqué s’il avait rédigé lui-même le rapport ou si sa rédaction en avait été confiée à un greffier. En outre, il aurait dû ressortir du controlling combien de temps le juge aurait consacré au traitement de chaque affaire.

Cet essai, visant à introduire par le biais d’un tel controlling non seulement une prise d’influence sur l’efficacité du travail du Tribunal fédéral dans le cadre et dans les limites de la haute surveillance mais également – de l’avis du Parlement – sur la manière adéquate d’exercer son activité, n’a heureusement pas trouvé grâce auprès du Conseil National⁶. La disposition est aujourd’hui la suivante : « Le Tribunal fédéral établit une procédure de contrôle de gestion qui sert de base au Parlement pour exercer la haute surveillance et déterminer le nombre de juges »⁷. Les exigences doivent se fonder sur ces deux objectifs et être proportionnées. Les motifs invoqués par certains conseillers aux Etats à l’appui du deuxième membre de la phrase montrent que ceux-ci n’ont pas encore abandonné totalement leurs projets initiaux⁸. Ce qu’il importe de re-tenir est cependant le rejet clair de dispositions détaillées sur la façon de tra-vailler et son contrôle par le Conseil national en se référant expressément à la séparation des pouvoirs et à l’indépendance à respecter du Tribunal fédéral⁹. La manière de travailler adéquate doit être définie en fonction des besoins de la jurisprudence d’une cour suprême et en fonction de la protection juri-dictionnelle qui doit être garantie selon la constitution et la loi ; la justice doit pouvoir la déterminer elle-même afin que son indépendance soit garantie.

Le Tribunal fédéral, en sa qualité d’organe du troisième pouvoir situé par principe au même niveau que les autres, à qui la Constitution fédérale re-connaît de façon expresse une autonomie administrative⁶⁰, devra continuer à développer lui-même les instruments de conduite nécessaires, en particulier en la forme de statistiques des affaires introduites et liquidées ; ceci doit en particulier être initié déjà en raison de l’intégration du Tribunal fédéral des assurances au sein d’un nouveau Tribunal fédéral unique. Ces statistiques seront à concevoir d’une manière telle que l’Assemblée fédérale, dans le cadre de ce qui est nécessaire, puisse déterminer le nombre de postes de juges sur une base fiable et exercer sa haute surveillance.

56 BO CN 2006 778.

57 RO 2006 p. 2739.

58 BO CE 2006 393 s.

59 Le conseiller national Hämmerle (note 56) considérait qu’une obligation pour le Tribunal fédéral de rendre rapport sur sa manière de travailler à une commission parlementaire d’une façon aussi détaillée était disproportionnée et non compatible avec le principe de séparation des pouvoirs ; le Conseil national l’a suivi dans ce sens sans discussion.

60 Art. 188 al. 3 Cst.

et il aurait dû être différencié selon la fonction exercée par le juge dans le traitement de l’affaire en question (rapporteur, corapporteur, deuxième, resp.

troisième juge, etc.). Lorsqu’un juge était mentionné comme rapporteur, il aurait dû être indiqué s’il avait rédigé lui-même le rapport ou si sa rédaction en avait été confiée à un greffier. En outre, il aurait dû ressortir du controlling combien de temps le juge aurait consacré au traitement de chaque affaire.

Cet essai, visant à introduire par le biais d’un tel controlling non seulement une prise d’influence sur l’efficacité du travail du Tribunal fédéral dans le cadre et dans les limites de la haute surveillance mais également – de l’avis du Parlement – sur la manière adéquate d’exercer son activité, n’a heureusement pas trouvé grâce auprès du Conseil National⁶. La disposition est aujourd’hui la suivante : « Le Tribunal fédéral établit une procédure de contrôle de gestion qui sert de base au Parlement pour exercer la haute surveillance et déterminer le nombre de juges »⁷. Les exigences doivent se fonder sur ces deux objectifs et être proportionnées. Les motifs invoqués par certains conseillers aux Etats à l’appui du deuxième membre de la phrase montrent que ceux-ci n’ont pas encore abandonné totalement leurs projets initiaux⁸. Ce qu’il importe de re-tenir est cependant le rejet clair de dispositions détaillées sur la façon de tra-vailler et son contrôle par le Conseil national en se référant expressément à la séparation des pouvoirs et à l’indépendance à respecter du Tribunal fédéral⁹. La manière de travailler adéquate doit être définie en fonction des besoins de la jurisprudence d’une cour suprême et en fonction de la protection juri-dictionnelle qui doit être garantie selon la constitution et la loi ; la justice doit pouvoir la déterminer elle-même afin que son indépendance soit garantie.

Le Tribunal fédéral, en sa qualité d’organe du troisième pouvoir situé par principe au même niveau que les autres, à qui la Constitution fédérale re-connaît de façon expresse une autonomie administrative⁶⁰, devra continuer à développer lui-même les instruments de conduite nécessaires, en particulier en la forme de statistiques des affaires introduites et liquidées ; ceci doit en particulier être initié déjà en raison de l’intégration du Tribunal fédéral des assurances au sein d’un nouveau Tribunal fédéral unique. Ces statistiques seront à concevoir d’une manière telle que l’Assemblée fédérale, dans le cadre de ce qui est nécessaire, puisse déterminer le nombre de postes de juges sur une base fiable et exercer sa haute surveillance.

56 BO CN 2006 778.

57 RO 2006 p. 2739.

58 BO CE 2006 393 s.

59 Le conseiller national Hämmerle (note 56) considérait qu’une obligation pour le Tribunal fédéral de rendre rapport sur sa manière de travailler à une commission parlementaire d’une façon aussi détaillée était disproportionnée et non compatible avec le principe de séparation des pouvoirs ; le Conseil national l’a suivi dans ce sens sans discussion.

60 Art. 188 al. 3 Cst.

La collaboration avec les Commissions de gestion du Parlement s’est dé-roulée durant les dernières années dans un bon climat de confiance et a donné lieu à des échanges ouverts. Le reproche occasionnel selon lequel le Tribunal fédéral se « barricaderait », qui a été formulé par un membre du Conseil des Etats⁶¹ se référait à des événements antérieurs, tandis qu’aujourd’hui les re-présentants compétents du Parlement attestent expressément du contraire⁶². Un rapport exhaustif de la Commission de gestion, qui a été rédigé en 2002 en étroite collaboration avec le Tribunal fédéral, a fixé les limites de la haute surveillance et a contribué, grâce également aux séances annuelles avec les commissions de gestion, à préciser et à rendre plus transparente l’image de la charge de travail du Tribunal fédéral au cours des dernières années. Ces efforts devront être poursuivis.

La haute surveillance de l’Assemblée fédérale ne doit pas être exercée comme une surveillance non conforme à la Constitution fédérale, voire même comme une conduite du Tribunal fédéral par la politique. La séparation des pouvoirs qui garantit aux citoyens justiciables dans l’état de droit l’indépen-dance indispensable de la justice constitue, lors des échanges nécessaires et auxquels nous sommes favorables entre les pouvoirs de l’Etat, les limites claires qui doivent être toujours respectées. Même lorsque le Parlement élit les juges fédéraux, détermine le nombre de postes de juges et exerce la haute surveillance, il convient que l’indépendance, qui ne saurait être restreinte, de la jurisprudence reste garantie en permanence.

61 Intervention du conseiller aux Etats Schiesser – BO CE 2006 274 ss.

62 Intervention du conseiller aux Etats Franz Wicki, président de la sous-commission Tribunaux de la Commission de gestion du Conseil des Etats du 22 juin 2006 lors du traitement du rapport de gestion du Tribunal fédéral dans ce conseil – BO CE 2006 587 s.

La collaboration avec les Commissions de gestion du Parlement s’est dé-roulée durant les dernières années dans un bon climat de confiance et a donné lieu à des échanges ouverts. Le reproche occasionnel selon lequel le Tribunal

La collaboration avec les Commissions de gestion du Parlement s’est dé-roulée durant les dernières années dans un bon climat de confiance et a donné lieu à des échanges ouverts. Le reproche occasionnel selon lequel le Tribunal