Les limites de la compétence territoriale de la CPI

Si la vocation universelle de la Cour pénale internationale est contrariée, cela est en partie liée d’une part à l’absence significative de certains Etats qui comptent au sein de la communauté internationale (1) du Statut de la Cour ; d’autre part, à cause de la compétence matérielle limitée de la cour (2).

1- L’absence significative de certains Etats

L’adhésion massive des Etats au Statut, qui peut sembler satisfaisante à première vue ne doit pourtant pas masquer l’absence significative de certains Etats. En effet, ceux qui manquent à l’appel ne sont pas négligeables du fait non seulement de leur position géographique mais aussi par le « poids » qu’ils représentent dans les relations internationales. Moins de 4 ans après la signature du Statut de Rome, le seuil de 60 ratifications nécessaires à son entrée en vigueur fut atteint le 11 avril 2002, à la suite de la ratification de la RDC. Les négociateurs ne s’attendaient certainement pas à une telle rapidité, au regard de la forte opposition de certains Etats puissants de la scène internationale. En effet, le texte définitif du traité n’a pas été

obtenu sans difficulté. L’adoption du texte s’est faite par 120 voix contre 7398

et vingt Etats abstentionnistes. Parmi ces Etats non signataires et abstentionnistes, certains forment de grandes puissances régionales³⁹⁹ et la quasi-totalité des pays arabes sont absent à l’exception de la Jordanie et la Tunisie. À côté des Etats abstentionnistes qui étaient issus pour la plupart de la ligue arabe, figurent douze (12) Etats qui n’ont pas pris part au vote.

L’ensemble de ces pays forme tout de même le tiers des Etats membres des Nations Unies ; c’est pourquoi, le Pr Serge SUR, parlant des opposants et les abstentionnistes dira que ces derniers « représentent la moitié de l’humanité de sorte que le soutien étatique massif ne doit pas faire illusion »⁴⁰⁰ en parlant du Statut de Rome. Et, même si ce nombre est inférieur par rapport à l’ensemble des Etats parties, ce retrait par rapport à la Cour revêt une portée politique et symbolique significative, à raison du poids de ces Etats dans les relations internationales, quand on sait que la volonté de certains est plus déterminante que celle d’autres. En effet, au nombre des Etats non signataires du Statut, trois sont des membres permanents du CSNU. Il s’agit de la Chine, les Etats-Unis et l’URSS qui à ce titre disposent du droit de véto. Or, le Statut de Rome reconnait des prérogatives exorbitantes au CS dans la politique judiciaire de la Cour en lui accordant non seulement le pouvoir de la saisir et par là déclencher sa compétence, mais aussi de suspendre ses activités. Alors qu’ils n’ont pas ratifié le Statut, ces Etats ne sont pas pour autant en dehors des activités de la Cour qu’il institue.

En effet, la Chine, la Russie, les Etats-Unis, peuvent la saisir et paralyser ses activités (Article 16). Cette prérogative qui est reconnue aux membres permanents du CSNU, est le résultat de la lecture combinée de l’article 39 de la Charte et de l’article 13.b du Statut de la CPI, a été déjà utilisée à deux reprises par le CSNU. Les Etats membres du CS peuvent saisir la Cour en dehors des conditions classiques imposées aux Etats parties et au Procureur. En effet, des trois modes de saisine consacrées par le Statut, celle par le CSNU est la seule voie qui permet à la Cour d’intervenir sur le territoire de tout État, y compris sur celui des Etats qui n’ont pas ratifié le Statut. En outre, le CS peut suspendre sous certaines conditions, les activités de la Cour pénale internationale. Cette modalité de saisine comporte un avantage indéniable dans la mesure où, nul n’est besoin pour la Cour lorsqu’elle est saisie par le Conseil de sécurité de vérifier si l’affaire est recevable ; sinon le constat de l’existence d’une menace contre la paix et sécurité internationale. Autrement dit, un État dont la situation est

398 Parmi ces Etats figurent le Bahreïn, la Chine, les Etats-Unis, l’Inde, Israël, le Qatar et le Vietnam.

399 Israël, Inde, Indonésie, Turquie.

400 SUR S., « Vers une Cour pénale internationale : la Convention de Rome entre les ONG et le Conseil de sécurité », RGDIP, n°1, A. Pedone, Tome 103, 1999., p. 39.

déférée à la Cour par le CSNU ne pourrait se prévaloir de sa qualité de tiers au Statut pour espérer échapper aux enquêtes du Procureur, si existent des soupçons de crimes commis sur son territoire ou par son ressortissant. Mais, il est à relever que le Procureur saisi doit toujours demander l’autorisation de la Chambre préliminaire qui dispose du pouvoir de refuser ou autoriser l’enquête si le ou les juges décident qu’il existe une base raisonnable de croire que les crimes dont il est question ont été commis ou susceptibles d’être commis.

Comme on peut le constater, ce petit nombre d’Etats membres du CS dont certains ne sont pourtant pas parties au Statut de Rome, disposent de pouvoirs suffisants pour imposer leurs points de vue à la majorité. Cette configuration des relations internationales amène le Pr Serge SUR à affirmer que : « dans la société internationale, il est aussi important de peser les voix que de les compter »⁴⁰¹. C’est pourquoi, se limiter à un décompte du nombre des Etats parties au traité de Rome serait une erreur. Au premier rang des pays manifestant une opposition à la Cour, figurent les Etats-Unis d’Amérique. L’attitude des États-Unis contraste avec le rôle qu’ils ont joué dans l’émergence, le développement et l’institutionnalisation de la justice pénale internationale d’une part (TMI et TPIY et TPIR,) ; et d’autre part avec leur contribution lors de la conférence diplomatique de Rome sur la Cour pénale internationale de 1998. À défaut d’avoir pu imposer certains de leurs points de vue, les Etats-Unis ne ratifieront pas le traité qui selon eux, est totalement déséquilibré. Selon les américains, certaines dispositions du traité de Rome feraient peser plus de responsabilité sur les Etats parties, comparativement aux États tiers. Tel que représenté, le traité selon les américains favoriserait plus grandement l’impunité des hauts responsables d’Etats non parties tout en mettant une pression plus forte sur les responsables d’Etats parties.

Ainsi, même si au 31 décembre 2000, les Etats-Unis, sous la présidence de Bill CLINTON apposèrent leur signature sur le traité, cet acte ne sera jamais suivi de ratification. Son successeur, le Président Georges W. BUSH ira jusqu’à retirer la signature de son prédécesseur, un acte qui se voulait non équivoque quant au positionnement nouveau de son Gouvernement par rapport à la Cour. Cependant, ce nouveau virage que la nouvelle administration voulait adopter par rapport à la Cour ne la détournera pourtant pas de ses activités. Il en sera de même pour les autres membres permanents tiers au Statut. Cette clause du Statut qui donne au CS un rôle prépondérant dans l’exercice par la Cour de ses compétences aura des incidences sur sa perception par les autres nations qui verront en elle une juridiction illégitime. Son pouvoir de saisine de la CPI, le Conseil de sécurité l’a utilisé la

première fois pour renvoyer au Procureur, la situation du Darfour en 2005 et la seconde fois pour la situation dont la Libye était l’objet en 2011 ; procédures qui ont toutes deux abouti aux inculpations de leurs chefs d’État respectifs⁴⁰². Non seulement, les Etats-Unis se sont abstenus de voter en faveur de la résolution, quand on sait que cette abstention a permis l’adoption de la résolution qui permit de déférer la situation du Darfour à la Cour, et plus tard la première inculpation d’un chef d’État en exercice. Mais encore, les américains ont été à l’initiative le 26 février 2011 de la résolution 1970 du Conseil de sécurité par laquelle la situation de la Libye a été renvoyée à la Cour et qui s’est soldée par l’inculpation de plusieurs officiels libyens dont le chef d’État libyen le colonel Mouammar Kadhafi, second chef d’État en exercice inculpé par la CPI. Si l’inculpation de ces personnalités a été saluée par les organisations de défense des droits de l’homme et par les victimes de ces régimes qui sont très loin d’être exemptes de reproches ; et au vu les rapports alarmants des commissions d’enquête mises en place pour la situation des Etats, elle ne manque tout de même pas de poser des problèmes liés à la légitimité du CS, qui à terme entameront la crédibilité de cette institution judiciaire et ses décisions. Le CS, en ayant eu recours à une interprétation combinée des articles 39 de la Charte, qui lui donne autorisation d’intervenir en cas de menace à la paix et à la sécurité internationales et, l’article 13.b du Statut, a pu saisir la CPI pour connaitre des situations du Soudan et de la Libye qui ne sont pas parties au Statut de Rome.

Comme on le voit, ces Etats peuvent à travers le CS, déférer la situation d’un État tiers comme eux. Mais, par le pouvoir de suspension des activités dont ils disposent, il est quasi impossible qu’aboutissent une procédure qui pourrait être entamée contre eux. La fédération de Russie, la Chine, les Etats-Unis ne sont exempts de reproches. Sur certaines autorités pèsent des soupçons de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité⁴⁰³ : Georges W. Bush et Donald Rumsfeld notamment. On imagine difficilement les Etats-Unis, saisir la CPI d’une situation potentiellement incriminante pour un haut responsable, quand ils ne l’ont jamais envisagé au niveau interne. Si les Etats-Unis sont si protecteurs envers leurs soldats et leurs anciens dirigeants, qu’en sera-t-il pour leur Président en exercice, si ce dernier devait être mis en cause pour des crimes relevant de la compétence de la Cour ? La détermination des Etats-Unis à soustraire ses ressortissants est d’autant plus incompréhensible que le Statut de Rome institue le principe de complémentarité qui permet aux juridictions nationales de juger en

402

La Libye et le Soudan n’ont pas ratifié le Statut de Rome tout comme les Etats-Unis, la Russie et la Chine.

403Human Right Watch, 12 /07/2011. Le rapport 2011 de l’ONG met en cause quatre autorités américaines à titre principal, dans des actes de torture. Il s’agit de l’ancien Président Georges. W. BUSH, Donald Rumsfeld l’ancien Secrétaire à la défense, Georges TENET l’ex-directeur de la CIA et Dick CHENEY l’ancien vice-président.

priorité les auteurs de crimes relevant de la compétence de la Cour. Ainsi, les Etats-Unis, même en ratifiant le traité de Rome, seraient toujours compétents pour examiner en premier ressort le sort de leurs ressortissants, si tant est leur préoccupation principale. Et, même si l’on ne peut nier que la justice est souvent l’otage du politique ; force est de reconnaître en la justice américaine, l’une des plus crédibles des démocraties occidentales et même dans le monde. Et, même si les poursuites contre Kadhafi et Omar El-Béchir ont été initiées par les grandes puissances membres du CS, elles ne sont pas dénuées de fondement. Cependant, le fait qu’elles aient été initiées par un membre du Conseil de sécurité qui ne reconnaît pas la compétence de la Cour, entache la crédibilité de cette action ; et ce d’autant plus que ces derniers peuvent se mettre ; non seulement à l’abri de toute poursuite, mais encore utiliser les prérogatives du CS à des fins de protection de certains alliés dits stratégiques. C’est à cette manœuvre que les Etats-Unis ont procédé, en étant à l’initiative de la résolution 1422/2000. En effet, le 12 juillet 2002, quelques jours après l’entrée en vigueur du Statut de Rome ; sous la pression des Etats-Unis, sera adoptée la résolution 1422 par laquelle cet État réclamait et obtenait l’immunité des soldats et personnels civils impliqués qui seraient impliqués dans la commission des crimes de guerre sur les théâtres d’opération en Bosnie et ce, malgré l’opposition de la quasi-totalité de l’AGNU.

La volonté de la majorité n’a pas résisté au droit de veto et à la seule volonté de ce pays. L’attitude de cet État qui se trouve être la première puissance économique et militaire confirme les propos du Pr Serge SUR, concernant « le poids » des Etats dans la société internationale. Alors que certains Etats ne reconnaissent pas l’autorité de cette juridiction, ils ne se privent pourtant pas de l’imposer à d’autres qui comme eux n’ont pas ratifié le Statut. Ils y parviennent en recourant à une interprétation partisane (article16), et aux lacunes des dispositions (article 13.b), du Statut tant que celle-ci concourt à la défense de leurs intérêts. N’est-il dès lors pas légitime pour les Etats dont les dirigeants font l’objet d’inculpation par le biais de ces procédures de douter de l’impartialité de cette juridiction ? Sinon, comment justifier l’exemption de certaines personnes de la juridiction d’une Cour compétente à l’égard de crimes dont les conséquences sont censées toucher l’ensemble de la communauté internationale ; c’est-à-dire au-delà des frontières terrestres de l’État où ils ont été commis ? Quelle interprétation peut-on faire de l’incapacité du Conseil de sécurité à décider d’une même voix, dans la lecture de la tragédie syrienne qui perdure et dont les conséquences se perçoivent même sur le continent européen ? L’incapacité du CSNU dans la crise syrienne, qui contraste avec la rapidité de la résolution 1970 sur la situation en Libye, est interprétée par

certains pourfendeurs du CS et partant la CPI, comme la preuve ultime que le CSNU se présente davantage comme le lieu de lutte pour des intérêts stratégiques, qu’un instrument qui a pour but la recherche d’une paix et d’une justice mondiale. Pour les opposants au pouvoir du CSNU, cet organe est bien un instrument aux mains des Etats puissants pour mener la bataille politique par la voie détournée du judiciaire. Et, le droit de veto leur offre un moyen de se mettre à l’abri de toute poursuite. Il n’est donc pas surprenant que des suspicions subsistent au sein de ces Etats supposés moins puissants, surtout quand elles sont étayées par des exemples. D’ailleurs, pour apporter de l’eau au moulin des opposant, l’on peut relever qu’à ce jour, la totalité des procédures entamées devant la CPI, concernent des pays et des ressortissants d’Etats d’Afrique soupçonnés d’être impliqués dans la commission de crimes graves énumérés par le Statut de Rome.

2- Les crimes graves selon le Statut

En dépit du fait que les crimes internationaux revêtent tous une certaine gravité, et demeurent des normes de jus cogens, seul un nombre limité est justiciable de la Cour pénale internationale. Autrement dit, la politique de poursuite du Procureur est limitée aux individus soupçonnés des crimes internationaux que le Statut qualifie de graves. L’article 1^er du Statut établit même un lien entre les objectifs de la Cour pénale et la nature des crimes de sa compétence. En effet, l’article 1^er du Statut dispose : « Il est créé une Cour pénale internationale (« la Cour », qui peut exercer sa compétence à l'égard des personnes pour les crimes les plus graves ayant une portée internationale, au sens du présent Statut ».

Ainsi, la compétence matérielle de la Cour est limitée à une catégorie de crimes qui sont qualifiées de graves. Mais quels sont ces crimes que le Statut qualifie de graves ? Il faut remonter un peu plus avant dans le Statut, notamment à l’article 5 pour avoir un aperçu des crimes de la compétence de la CPI. Au regard du Statut, la compétence de la Cour est limitée à quatre catégories de crimes internationaux. Il s’agit du crime de génocide ; des crimes contre l'humanité ; des crimes de guerre et du crime d'agression qui sont également qualifiés des crimes qui touchent l’ensemble de la communauté internationale. Si le Statut énumère quatre crimes, dans la pratique, seuls trois sont susceptibles d’être soulevés comme chef d’inculpation devant la Cour. L’on peut relever à cet effet, le crime de génocide ; le crime contre l’humanité ; les crimes de guerre. Quant au crime d’agression, il ne peut pour l’heure être soulevé comme chef d’inculpation devant la Cour, faute de consensus sur les modalités de son application, lors de la conférence de révision du Statut en 2010 à Kampala. Cependant,

malgré la gravité de ces crimes, la compétence de la Cour n’est pas automatique, mais subsidiaire ; c’est-à-dire que la Cour n’intervient pour connaître de ces crimes que lorsque les juridictions nationales sont défaillantes. Il faudrait pour cela que les tribunaux soient dans l’incapacité ou l’impossibilité de juger les auteurs des crimes qui sont énumérés à l’article 5 du Statut. La Cour ne possède pas une primauté de compétence comme les juridictions pénales ad’hoc de l’ex-Yougoslavie et du Rwanda. Au titre de l’article 6 du Statut, le génocide est constitué des actes et faits « commis dans l’intention de détruire, en tout ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux ». Apparu dans la doctrine, le concept de génocide a été inventé par le juriste polonais Raphaël LEMKIN⁴⁰⁴, pour qualifier les crimes de masse dont ont été victimes les arméniens par l’empire Ottoman et les juifs par le régime nazi. Ce crime doit ses origines à ses racines grecque (genos, race, espèce.) et latine (occidere, anéantir, tuer). Qualifié de « crime sans nom » par Winston CHURCHILL, ce mot apparaîtra pour la première fois dans les jugements des TMI de Nüremberg et dans les conventions internationales⁴⁰⁵ adoptées après la seconde guerre mondiale. Dans sa résolution 96 (I), l’AGNU fait une distinction entre le crime de génocide et l’homicide. Le génocide y est décrit comme le « refus du droit à l'existence à des groupes humains entiers » et l'homicide comme le « refus du droit à l'existence à un individu ».

La définition de l’article 6 du Statut reprend en des termes identiques celle qui figurait à l’article 17 du Projet de Code des crimes contre la paix et la sécurité de l’humanité de 1996 qui définit ce crime. La définition du Projet était alors l’une des deux catégories distinctes de crimes contre l’humanité retenue à l’alinéa c de l’article 6 du Statut du TMI de Nüremberg. La première catégorie, relative aux actes inhumains, est traitée à l'article 18 du Projet de Code (Crimes contre l'humanité). Quant à la deuxième catégorie qui porte sur la persécution⁴⁰⁶, elle définit les éléments du génocide désormais à l’article 17. Il n’est pas inutile de rappeler que la définition de la persécution figurant dans le statut du TMI de Nüremberg incluait les groupes politiques, alors que ces groupes seront omis dans la définition de la Convention sur le génocide. La Convention n’ayant pas jugé les groupes politiques suffisamment stables aux fins de ce dernier crime. La responsabilité pénale individuelle pour crimes contre l’humanité à

404 LEMKIN R., Axis Rule in Occupied Europe, Washington, Carnegie Endowment for International Peace, 1944, pp. 79 - 95.

405 AGNU, RES/260 A(II), 9 décembre 1948 ; AGNU, RES 96(I), 11 décembre 1946.

406 Le statut du Tribunal de Nüremberg définit cette seconde catégorie de crimes contre l'humanité comme des « persécutions pour des motifs politiques, raciaux ou religieux... commis[es] à la suite de tout crime rentrant dans la compétence du Tribunal, ou en liaison avec ce crime ».