À l’examen de certaines dispositions des Statuts et de la jurisprudence des TPI, il ressort que la mise en accusation du président Milosevic en ex-Yougoslavie et du premier ministre rwandais s’est faite selon certaines modalités.
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Statut du TPIY, article 7.
261 MARCHI-UHEL C., « La responsabilité pénale des décideurs politiques (dont les chefs d’État) en droit international humanitaire, perspective des tribunaux Adhoc »,Revue Pénitentiaire et de Droit Pénal, N°1, mars 2004, pp. 101-102.
1- Les modalités de mise en œuvre de la responsabilité
Les actes d’accusation émis contre le président Milosevic et le premier ministre intérimaire rwandais font ressortir une certaine caractéristique commune. Ces personnalités ont été mises en cause pour divers chefs d’accusation de crimes internationaux, en relevant soit leur responsabilité pénale individuelle ; soit leur responsabilité en tant que supérieur hiérarchique.
a- La responsabilité pénale individuelle
Pour rappel, les Statuts des TPI ne font pas de distinction entre la responsabilité des particuliers et celle des chefs d’Etats. Il en est ainsi parce que les Statuts ont vocation à s’appliquer à tous sans distinction. Il en est ainsi parce qu’avant d’être le chef d’un État, le « chef d’État » ou le président de la République est avant tout un particulier. Certains articles des Statuts des TPI établissent clairement le principe de la responsabilité pénale individuelle. Ainsi, l’article 7 al.1. du Statut du TPIY qui se présente en des termes presqu’identiques avec l’article 6 al.1 du Statut du TPIR dispose : « Quiconque a planifié, incité à commettre, ordonné, commis ou de toute autre manière aidé et encouragé à planifier, préparer ou exécuter un crime visé aux articles 2 à 5 du présent statut est individuellement responsable dudit crime ». On peut déduire de cette disposition du Statut que ; la catégorie d’individus qui ont l’autorité nécessaire pour jouer un rôle déterminant dans la planification, dans l’incitation à la commission du crime de génocide, de crimes contre l’humanité ou d’infractions graves aux Conventions de Genève de 1949, ne peut se retrouver que dans celle des « dirigeants » ou d’« organisateurs ». Cette terminologie doit être entendue au sens large, aussi bien des personnes privées que des personnes publiques (les membres du gouvernement, les hauts officiers militaires, les diplomates, le Président de la République). Toutefois, la seule participation à une entreprise de planification ou d’incitation à la perpétration d’un crime ne suffit pas à déterminer la culpabilité d’un accusé. Encore faut-il que cette participation ait été intentionnelle et faite en toute connaissance de cause. La manifestation de l’intention de poursuivre les « dirigeants » présumés responsables de certains crimes internationaux est perceptible dans les Statuts des tribunaux ad hoc qui consacrent le principe de l’inopposabilité de l’immunité ratione materiae des chefs d’État, qu’ils soient ou non en exercice, en des termes identiques : « la qualité officielle d’un accusé, soit comme chef de l’État ou de gouvernement, soit comme haut fonctionnaire, ne l’exonère pas de sa responsabilité pénale et n’est pas un motif de diminution de la peine »262
. Il s’agit là d’un principe qui n’est pas
nouveau puisqu’il avait été déjà affirmé dans le Statut du TMI de Nüremberg. La volonté des auteurs des Statuts de ne laisser aucun auteur présumé de crimes impuni, s’est perçue à travers la poursuite de l’ex-président serbe Slobodan Milosevic. S’agissant de la responsabilité pénale individuelle de Slobodan Milosevic, l’acte d’accusation mentionne que ce dernier « agissant seul ou de concert avec d’autres participants à l’entreprise criminelle commune, a planifié, ordonné, commis ou de toute autre manière, aidé et encouragé à planifier, préparer ou exécuter la destruction de tout ou partie des groupes nationaux, ethniques, raciaux ou religieux, musulmans et croates de Bosnie, comme tels dans les régions de Bosnie Herzégovine notamment (…) ». Comme auparavant avec Statut du TMI de Nüremberg, la volonté de prendre en compte le double degré de responsabilité est reprise. La responsabilité concerne aussi bien le « planificateur » que « l’exécutant ». De la combinaison de cette disposition du Statut du TPIY et de l’acte d’accusation, se dégage un principe général de droit pénal selon lequel « la responsabilité ne vise pas uniquement les individus qui ont effectivement commis un crime, mais peut également s’étendre à ceux qui, de diverses manières, ont participé et contribué à sa perpétration »263. C’est ainsi que le TPIY s’est attaqué spécifiquement à la « direction » des serbes de Pale, en mettant en cause Radovan Karadzic en tant que « président de l’administration des serbes de Bosnie à Pale »264. À cet effet, dans l’acte d’accusation du TPIY, il est reconnu responsable aussi bien à titre individuel265 de crimes contre l’humanité, de génocide, de crimes de guerre et de violations de lois et coutumes de la guerre, conformément à l’article.7.1 du Statut266
; qu’en qualité de supérieur hiérarchique267 pour les actes commis par les personnes sous son autorité.
La mise en accusation du président Milosevic a définitivement mis fin aux incertitudes nées des débats houleux et des questions laissées sans réponse soulevées à l’occasion des conférences de paix antérieures et qui visait à trancher sur l’étendue de l’immunité à accorder à un chef d’État. De ce constat, Alvaro BORGHI conclut que : « L’inculpation du Président yougoslave Slobodan Milosevic, émise alors que celui-ci était en fonction, apporte une réponse à une question qui avait été laissée ouverte lors des procès de Nüremberg et de Tokyo : celle de savoir si le principe de l’absence d’immunité s’étend également à l’immunité
263 MARCHI-UHEL C., « La responsabilité pénale des décideurs politiques (dont les chefs d’État) en droit international humanitaire, perspective des tribunaux Adhoc »,op.cit., p.103.
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TPIY, Affaire n°IT-95-18-I, 14 novembre 1995, para.35.
265 Affaire n°IT-95-18-I, 14 novembre 1995, para.44.
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Article 7.1 du Statut du TPIY : « Quiconque a planifié, incité à commettre, ordonné, commis ou de toute autre manière aidé et encouragé à planifier, préparer ou exécuter un crime visé aux articles 2 à 5 du présent statut est individuellement responsable dudit crime ».
ratione personae dont bénéficient les chefs d’État en fonction, ou s’il ne vise en réalité que l’immunité ratione materiae dont jouissent les anciens chefs d’État. En effet, l’affaire Milosevic a clairement établi que même l’immunité ratione personae d’un chef d’État ne peut être invoquée pour le soustraire aux poursuites, et le fait que le Président yougoslave n’ait été effectivement arrêté et transféré à La Haye qu’après sa destitution ne change à ce principe »268. Plus tard, le TPIR confirmera ce principe dans un jugement en date du septembre 1998 en retenant la responsabilité personnelle de Jean Kambanda269 qui sera condamné pour crimes contre l’humanité et génocide. Si la responsabilité de Jean Kambanda a été retenue par les juges d’Arusha, c’est bien parce que, « en tant que Premier Ministre du Gouvernement intérimaire, (il) exerçait une autorité et un contrôle de jure sur les membres de son gouvernement, (qui) déterminait et contrôlait la politique de la nation et disposait de l’administration et de la force armée. En sa qualité de premier ministre, il exerçait également une autorité de jure et de facto sur les hauts fonctionnaires et les officiers supérieurs de l’armée […] »270
. Autrement dit, les juges du TPIR considèrent que l’ancien premier ministre est bien le supérieur hiérarchique des exécutants du génocide.
b- La responsabilité en tant que supérieur hiérarchique
Le concept de responsabilité du supérieur hiérarchique a été utilisé comme fondement des poursuites opérées par les tribunaux à l’encontre des « décideurs » et des « organisateurs ». Cette notion renferme deux concepts de la responsabilité. Le premier voudrait que le supérieur puisse être tenu responsable d’avoir ordonné à des personnes sous son autorité de commettre des actes illicites. Le second concerne le supérieur hiérarchique qui manque à ses devoirs en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour empêcher ses subordonnés de commettre des infractions. Dans ce cas, il pourrait être tenu responsable pour avoir omis d’agir ou d’être abstenu alors qu’il avait un devoir légal. Le concept a été utilisé dans le cadre de la criminalité des gouvernants et des chefs militaires. L’usage de ce mode de responsabilité contribua à empêcher que des individus en position d’autorité puissent échapper à des poursuites judiciaires du fait qu’il n’aurait pas commis matériellement un acte répréhensible, alors même qu’ils en ont facilité sa réalisation. Cette idée qu’un individu puisse
268 BORGHI A., op.cit., pp. 258-259.
269
Jean Kambanda est devenu Premier ministre du Gouvernement intérimaire du Rwanda du 8 avril au 17 juillet 1994, soit deux jours après l’attentat contre l’avion du Président rwandais Juvénal Habyarimana. Arrêté à Nairobi le 18 juillet 1997, il fut transféré à Arusha le même jour.
270Procureur c Kambanda, ICTR-97-23-S, Jugement et sentence, Chambre de première instance I du TPIR., 4 septembre 1998, para.39 ii.
être tenu pénalement responsable pour avoir contribué d’une manière ou d’une autre à la réalisation d’infractions n’est pas un principe nouveau et semble même conforme aux principes généraux de droit pénal. L’on peut remonter au Règlement des lois et coutumes de guerre271 annexé à la convention (IV) de La Haye du 18 octobre 1907 pour trouver le fondement juridique de ce principe qui ne figurait pas dans les Statuts des TMI de Nüremberg et Tokyo. Cependant, la jurisprudence du TMI de Tokyo s’est basée sur le principe du supérieur hiérarchique pour condamner un certain nombre de responsables politiques et de civils accusés d’avoir délibérément et imprudemment failli à leur obligation légale de garantir l’application des lois et coutumes de guerre et prévenir leur manquement272
. Le principe sera finalement consacré par le Statut du TPIY et plus tard par le Statut du TPIR. Il s’agira donc de la première consécration du principe de la responsabilité du supérieur hiérarchique par le Statut d’une juridiction internationale. L’article.7.3 du Statut du TPIY, repris en terme identique par l’article 6.3 du Statut du TPIR stipule : « le fait que l’un quelconque des actes visés aux articles 2 à 5 du présent statut a été commis par un subordonné ne dégage pas son supérieur de sa responsabilité pénale s’il savait ou avait des raisons de savoir que le subordonné s’apprêtait à commettre cet acte ou l’avait fait et que le supérieur n’a pas pris les mesures nécessaires et raisonnables pour empêcher que ledit acte ne soit commis ou en punir les auteurs ».
Cet article.7.1 du Statut laissait déjà présumer l’idée selon laquelle, la responsabilité individuelle pour les infractions relevant de la compétence du TPI pouvait aller au-delà de la responsabilité directe de l’auteur matériel pour affecter celle du supérieur hiérarchique en cas de manquement délibéré ou par imprudence à son obligation légale. Ainsi, si l’on savait déjà que la responsabilité découlait en particulier d’un acte positif de l’individu, les Statuts des TPI et leurs jurisprudences établiront qu’elle pourrait aussi découler d’une omission à une obligation légale. Les jugements de ces juridictions retiennent donc des circonstances où, une personne peut être aussi amenée à répondre des actes d’individus sous son autorité ou contrôle. Déjà dans son Rapport établi conformément au paragraphe 2 de la Résolution 808 (1993) du Conseil de sécurité, le SG de l’ONU faisait déjà observer que : « toutes les personnes qui participent à la planification, à la préparation ou à l'exécution de violations
271
Article premier, ch.1, « les lois, les droits et les devoirs de la guerre ne s’appliquent pas seulement à l’armée, mais encore aux milices et aux corps de volontaires réunissant les conditions suivantes ; 1° d’avoir à leur tête une personne responsable pour ses subordonnés ».
272 Comptes rendus des procès de Tokyo, réédités in John Prichard et Sonia MAGBANUA Zade (éd.), The Tokyo War Crimes Trial, Vol. 20, New York et Londres 1981, Éditions Garland, ("Comptes rendus des procès de Tokyo"), p. 49 816.
graves du droit international humanitaire dans l'ex-Yougoslavie contribuent à commettre la violation et sont donc individuellement responsables »273. Mais pour atteindre réellement les décideurs, il était impératif de s’attaquer au préalable au moyen de protection le plus communément brandi aussi bien devant les juridictions internes qu’internationales, c’est-à-dire à l’immunité. C’est pourquoi les Statuts et la jurisprudence des TPI vont confirmer le rejet de l’immunité des dirigeants à l’instar des statuts des TMI. Ainsi, aucune immunité ne sera reconnue à ces personnalités ou officiels convaincus de crimes réprimés par leurs statuts. Dans le même Rapport relatif aux modalités de mise en œuvre d’un tribunal pénal international précité (à la suite de la Résolution 808) ; le principe d’absence d’immunité sera de nouveau suggéré par le Secrétaire général de l’ONU. Pour ce dernier, « le Statut du Tribunal international doit contenir des dispositions concernant la responsabilité pénale individuelle des chefs d’État, hauts fonctionnaires et personnes agissant dans l’exercice de fonctions officielles (..) stipulant que le fait d’invoquer l’immunité en raison de la qualité de chef d’État ou au motif que l’acte a été commis dans l’exercice des fonctions officielles de l’accusé ne sera considéré ni comme une justification ni comme un motif de diminution de la peine »274. Concernant le principe de responsabilité pénale du supérieur hiérarchique, le Secrétaire général fera observer que : « Toute personne en position d’autorité devrait (donc) être tenue individuellement responsable d’avoir donné l’ordre illégal de commettre un crime au sens du présent statut. Mais elle devrait aussi être tenue responsable de ne pas avoir empêché qu’un crime soit commis ou de ne pas s’être opposée au comportement illégal de ses subordonnés. Cette responsabilité implicite ou négligence criminelle existe dès lors que la personne en position d’autorité savait ou avait des raisons de savoir que ses subordonnés s’apprêtaient à commettre ou avaient commis des crimes et n’a pas pris les mesures nécessaires et raisonnables pour empêcher que ces crimes soient commis ou punir ceux qui les avaient commis »275.
En vue de déterminer la responsabilité du supérieur hiérarchique, le TPIY va se référer au droit international coutumier pour tirer le critère « savait ou avait des raisons de savoir »276. En outre, les tribunaux ad’hoc n’établissent aucune différence entre les supérieurs hiérarchiques, qu’ils soient civils ou militaires. En outre, le critère déterminant pour ces
273
S/RES/25 704 (1993), Rapport du Secrétaire général, para.54.
274 Rapport du Secrétaire général, para.55.
275 Arrêt “camp celebici” TPIY, Le Procureur c/ Zejnil Delalic, Zdradvko Mucic, Hazim Delic, Esad Landzo, chambre de première instance du 16 novembre 1998.
juridictions est celui de l’effectivité du pouvoir. En effet, pour ces juridictions, le supérieur hiérarchique est celui qui dispose de l’effectivité du pouvoir, de jure ou de facto. C’est ainsi que les juges du TPIY, procédant par une interprétation extensive de l’article 7.3, étendront le principe aux supérieurs non militaires, tout en établissant (indirectement) un lien entre ledit principe et celui de l’absence d’immunité des « dirigeants politiques ». Ils aboutiront à la conclusion selon laquelle : « rien dans cet article ne vient expressément limiter la portée de ce type de responsabilité aux chefs militaires ou aux situations apparues sous un commandement militaire. En revanche, l’emploi dans cet article, du terme générique de "supérieur" indique clairement, tout comme sa juxtaposition avec l’affirmation, dans l’article.7.2), de la responsabilité pénale individuelle des "chefs d'État ou de gouvernement" ou des "haut(s) fonctionnaire(s) que, par-delà les chefs militaires, ce sont les hauts responsables politiques et autres supérieurs civils investis d’une autorité qui sont visés. (…) un supérieur, politique ou militaire, pourrait être tenu pénalement responsable pour ne pas avoir pris les mesures raisonnables propres à prévenir ou à sanctionner les agissements criminels des personnes qui se trouvaient sous ses ordres »277.
Avec la jurisprudence Kambanda278, le TPIR confirmera ce principe en septembre 1998, à l’examen de la condamnation de l’ancien premier ministre pour crimes contre l’humanité et génocide. Selon les juges d’Arusha, lorsqu’il occupait les fonctions de premier ministre du Gouvernement intérimaire, il exerçait une autorité et un contrôle de jure et de facto sur les hauts fonctionnaires et les officiers supérieurs de l’armée. Plus récemment, les juges de la Cour pénale international, dans l’affaire qui opposait le Procureur à Jean-Pierre Bemba auront à appliquer les critères tirés du principe du supérieur hiérarchique à cet homme politique congolais, et ancien vice-président de son pays. À l’examen de toute la jurisprudence des TPI et de la CPI, il apparaît que la responsabilité des chefs d’État comporte des caractéristiques particulières.
2- Les caractéristiques de la responsabilité devant les TPI
En examinant de plus près les actes d’accusation à l’encontre des dirigeants politiques, les hauts fonctionnaires ou les officiers militaires de haut rang, devant les juridictions ad’hoc créées depuis la seconde guerre mondiale et la CPI, il ressort que la mise en œuvre de leur
277Le Procureur c. Delalic et al., Affaire IT-96-21, Jugement, 16 novembre 1998, para.356.
278Procureur c Kambanda, ICTR-97-23-S, Jugement et sentence, Chambre de première instance I du TPIR., 4 septembre 1998, para.39 ii., op.cit.
responsabilité revêt un certain nombre de caractéristiques. D’une part, les actes d’accusation se caractérisent par la non-exécution de l’élément matériel de l’infraction (a) ; d’autre part, les fonctions exercées peuvent même constituer une circonstance aggravante dans une certaine mesure (b).
a- La non-exécution de l’élément matériel
La notion de responsabilité est intimement liée à celle de la faute (infraction), qui est le fait illicite qui trouble l’ordre social défini par la loi. Mais, afin que ce trouble à l’ordre social soit constitué et imputable à l’individu, la réalisation de ses éléments constitutifs (élément légal, élément matériel et l’élément moral) est indispensable. Parler d’absence d’élément matériel signifie simplement que l’élément matériel dont il est question et qui constitue une composante indispensable de l’infraction n’est jamais sinon rarement réalisé par les mis en cause. On parlera généralement d’auteurs moraux pour les dirigeants dans la mesure où, ces derniers n’auront pas été ceux qui portent le coup fatal, même si leur apport aura été déterminant. Depuis le traité de Versailles qui a vu la mise en accusation de l’Empereur Guillaume II jusqu’aux jurisprudences des TPI ad’hoc et désormais la CPI, des dirigeants politiques et officiers militaires jugés par les TPI et des chefs d’État mis en cause devant la CPI, un constat se dégage des caractéristiques de la responsabilité des dirigeants politiques et officiers supérieurs des armées devant la justice pénale internationale. De façon générale, les dirigeants politiques ne sont pas les exécutants de l’élément matériel des infractions pour lesquelles ils sont accusés. Cependant, le fait de ne pas exécuter par eux-mêmes cet élément ne signifie pas pour autant que cette dernière ne peut leur être imputable. S’agissant des dirigeants politiques, les caractéristiques de leur système de responsabilité fait apparaître plusieurs responsables à côté de l’exécutant matériel du fait criminel. Les TPI créés sous l’égide des Nations Unies furent les premières juridictions qui ont permis à la communauté internationale de jauger de la détermination de la justice pénale à lutter contre l’impunité des chefs militaires de haut rang, des dirigeants politiques, notamment celle des chefs d’État et de gouvernement. Ces juridictions ont pu déterminer que, lorsque la responsabilité des crimes de masse pouvait être imputée à ces derniers, les sanctions en résultant pouvaient s’avérer davantage sévères. Ainsi, devant le TPIR, l’ancien premier ministre rwandais du Gouvernement intérimaire a pu être jugé et condamné à une peine de prison à vie au Mali, de même que d’anciens membres de son gouvernement et des hauts
officiers de l’armée279
. Quant aux juges du TPIY, ils ont pu mettre en accusation pour la