Il est prévu dans les statuts du personnel de nombreuses OI onusiennes que le poste d’auditeur interne est pourvu, après consultation de leurs conseils d’administration, par leurs directeurs généraux. C’est ainsi qu’est nommé le vérificateur intérieur de l’OIT564
. Ils ont obligation de consulter les mêmes conseils d’administration avant de mettre fin aux fonctions des auditeurs ou vérificateurs internes.
Paragraphe II : Les services d’audit interne des organisations internationales
Plusieurs services d’audit interne peuvent être établis en vue d’exercer les missions d’audit interne ou de les encadrer par la production de normes juridiques, l’harmonisation de celles-ci et de mettre en place une pratique professionnelle cohérente d’audit interne. Certaines institutions sont constituées au sein des OI et d’autres sont des organisations professionnelles du secteur privé ou public dont l’activité normative intéresse les OI. Les institutions d’audit interne des OI prennent l’appellation de services d’audit interne ou de Bureau de services de contrôle interne. La différence s’en tient toutefois au nom. La différence d’appellation peut dépendre de la dimension de l’OI et de l’importance des structures qui reçoivent ses ressources financières. Ainsi, cette différence se remarque au sein de l’ONU, des bureaux régionaux, agences et institutions internationales spécialisées de l’ONU (A) mais aussi d’autres OI régionales notamment l’UE, l’UA ou sous-régionales comme l’UEMOA. L’appellation diffère également entre les OI régionales (UE, UA) et les regroupements sous-régionaux d’Etats (UEMOA) ou encore entre les organisations et institutions financières internationales (FMI, BM) et celles africaines (BCEAO) ou européennes (Banque centrale européenne). Ces différences tiennent compte de l’importance des ressources mises à la disposition des unes et des autres dans l’accomplissement des objectifs pour lesquelles elles sont mises en place (B).
564 V : http://www.ilo.org/public/french/standards/relm/gb/docs/gb276/pfa-7.htm (consulté le 22 juin 2014) ;
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A. Les services d’audit interne de l’ONU
La pratique au sein des OI consiste à instaurer deux organes dont l’un est chargé des activités d’audit interne et l’autre de donner des avis sur les activités de son service d’audit interne. Deux organes principaux sont chargés des activités d’audit interne de l’ONU et de l’ensemble du système des NU. Ce sont le BSCI de l’ONU (1), qui a pour fonctions essentielles d’aider et de conseiller, par l’intermédiaire de son Secrétaire général adjoint, le Secrétaire général de l’ONU sur les contrôles internes du siège de l’ONU et de contrôler les comptes financiers, les opérations financières et l’application des règlements et des règles en matière d’emploi des programmes, agences, fonds et institutions spécialisées qui relèvent de ses compétences. Et le Comité consultatif indépendant pour les questions d’audit de l’ONU est l’organe consultatif de l’Assemblée générale des NU en matière d’audit et de contrôle interne. Ces attributions s’exercent à l’égard du BSCI (2).
1. Le Bureau des services de contrôle interne de l’ONU
Créé en 1994, le Bureau des services du contrôle interne de l’ONU est la structure indépendante et objective des Nations Unies chargée, notamment, d’auditer l’ensemble des activités de l’ONU. Il est placé sous l’autorité de son Secrétaire général adjoint aux services de contrôle interne. Celui-ci aide le Secrétaire général de l’organisation à effectuer ses missions de contrôle interne565
des ressources et du personnel des NU aux moyens de l’audit, de l’inspection, de l’investigation et de la vérification interne. Le Secrétaire général adjoint du BSCI « est responsable de toutes les activités du Bureau des services de contrôle interne, ainsi que de son administration; conseille le Secrétaire général et les hauts fonctionnaires de l’organisation sur les questions de contrôle; représente le Bureau aux réunions des organes délibérants et de leurs organes subsidiaires; supervise la réalisation des plans et objectifs stratégiques internes de l’organisation; il veille à la coordination et à la synergie des différentes fonctions de contrôle interne, y compris, le cas échéant, en prévoyant des études entreprises en commun; supervise l’élaboration du plan à moyen terme et du budget du Bureau pour l’exercice biennal; et veille à ce que le Bureau coordonne son programme de
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travail avec les activités du Comité des commissaires aux comptes et celles du Corps commun d’inspection »566
. Il exerce également les fonctions de contrôle interne des bureaux régionaux des NU à Genève et à Nairobi, du Bureau des NU pour le contrôle des drogues et de la prévention du crime (BCDPC), des programmes, services et fonctions de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) à Genève, dans les bureaux régionaux de celle-ci, notamment celui des Amériques ou encore de ses bureaux de représentants et de liaison, des bureaux et secrétariats assimilés à l’OMS qui sont au nombre de six (6): le Secrétariat de l’ONUSIDA, du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (FMLSTP), du Centre international de Calcul (CIC), du Dispositif international pour l’achat des médicaments (UNITAID), du Programme africain de lutte contre l’onchocercose (APOC) et du Comité international de la Croix Rouge (CICR). En vertu d’un mémorandum d’accord567
, les missions du BSCI de l’ONU s’étendent également à l’Organisation panaméricaine de la Santé (OPS). Il a un droit d’accès illimité à tous les dossiers, à tous les agents et fonctionnaires de l’ONU et de ses institutions dont il assure le contrôle financier interne en appliquant les normes internationales de la pratique professionnelle d’audit interne568
de l’Institut des auditeurs internes (IAI).
Il est actuellement composé de 165 fonctionnaires (dont 125 administrateurs et agents de secrétariats généraux). Il est aussi appuyé d’enquêteurs résidents et d’auditeurs résidents dans les missions de maintien de la paix dont les plus importantes en matière de fraude, de corruption et de détournements de fonds sont la Mission d’administration intérimaire des NU au Kosovo (MINUK), la Mission d’appui des NU au Timor Oriental (MANUTO)569. Son organigramme est conçu de manière à tenir compte du système d’organisations des structures de contrôle interne des services publics et des OI. Il est composé d’un secrétariat général adjoint aux services de contrôle interne, de trois divisions spécialisées chacune dans un
566
V : http://www.un.org/fr/mainbodies/secretariat/oios.shtml (consulté le 24 juin 2014).
567 Voir l’Accord approuvé par la Deuxième Assemblée mondiale de la Santé dans la résolution WHA2.91 du 30
juin 1949 et le mémorandum d’accord (CSP28/INF/5) signé entre l’OMS et l’OPS à Genève le 16 décembre 2004. Il est mentionné au chapitre XI de la Constitution de l’OMS que l’Organisation sanitaire américaine (OSA) devenue Organisation panaméricaine de la Santé (OPS) sera intégrée à l’OMS sur le consentement des autorités des deux organisations concernées ; Art. 8 du mémorandum d’accord du 16 déc. 2004 entre l’OMS et l’OPS: « Les fonds alloués, sur le budget de l’Organisation mondiale de la Santé, au Bureau sanitaire
panaméricain, en sa qualité de Bureau régional de l’Organisation mondiale de la Santé, seront gérés conformément aux pratiques et aux règles financières de l’Organisation mondiale de la Santé. »
568 V. Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne et Normes IPSAS, supra. 569 V. : Rapport sur les activités du BSCI concernant les opérations de maintien de la paix pour la période allant
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domaine particulier du contrôle interne (la Division de l’audit interne, la Division du contrôle, de l’évaluation et du conseil de gestion et la Division des investigations), d’une antenne du BSCI basée à Genève et d’un service administratif.
Le Secrétariat général adjoint aux contrôles internes est l’organe central du BSCI. A ce titre, il dirige ses activités qui consistent essentiellement à aider le Secrétaire général de l’ONU à accomplir ses missions de contrôle interne et à conseiller, à leur demande, les hauts fonctionnaires des NU. Il remplit également les fonctions de représentation du BSCI hors de l’organisation et en son sein, supervise ses plans et objectifs dans le domaine du contrôle interne. Il est aussi l’autorité chargée d’élaborer le budget du BSCI et de coordonner ses activités avec d’autres structures de contrôle externe de l’ONU comme le Comité des commissaires aux comptes, le Commissaire aux comptes de l’OMS et le corps commun d’inspection, aux fins d’éviter des chevauchements fâcheux entre leurs différents travaux. Avec ses faibles ressources humaines, ayant la charge d’un travail gigantesque, le BSCI accomplit ses activités de contrôle interne en matière d’audit interne en privilégiant certains domaines d’interventions ou programmes de l’ONU par rapport à d’autres. Ainsi, les opérations de maintien de la paix (OMP), les activités humanitaires ou celles s’y référant, la gestion des ressources humaines, les achats570
et programmes relatifs à la création de nouveaux postes ou organes, qui sont l’un des domaines de prédilection à haut risque d’activités frauduleuses et corruptrices, occupent la plus grande proportion et de loin la première place dans ses contrôles. D’après le Secrétaire général de l’ONU, les rapports d’audit571
réalisés ces dernières années ont permis de mettre à jour l’inefficacité de la gestion, l’insuffisance du personnel déployé et la mauvaise utilisation des ressources allouées aux OMP. Son rapport d’audit des opérations du Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) en Albanie572 révèle des achats effectués en violation des normes du HCR ne tenant pas ainsi compte de la qualité des équipements, des matériels et des fournitures, l’insuffisance de l’effectif du HCR en Albanie.
570 V. : Nations Unies, Manuel des achats des Nations Unies, PM Rev, 2010, p. 202. 571
V. : Rapport sur les activités du BSCI pour la période allant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2007, A/62/281 ; Rapport sur les activités de contrôle relatives aux opérations de maintien de la paix, A/62/281 (Part II).
572 V. : Note A/56/128 du 3 juillet 2001 du Secrétaire général de l’ONU sur l’audit des opérations du Haut-
commissariat des Nations Unies pour les réfugiés en Albanie transmis à l’Assemblée générale des Nations Unies.
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Les enquêtes qu’il réalise portent sur les allégations de corruption, comme celles liées aux réfugiés à Nairobi573 qui auraient versé des pots de vin afin d’obtenir des documents administratifs de l’ONU, et aux études de taux d’indemnités versées aux fonctionnaires et au personnel des différentes missions de maintien de la paix des NU. Quelques enquêtes574 menées en collaboration avec les autorités nationales des Etats où des actes de corruption sont commis se sont soldées par des arrestations, jugements et condamnations des coupables. La procédure d’enquête externe conduite par une ou des personnalités du système des NU membres, notamment, de ses institutions judiciaires, entre autres le Tribunal administratif des Nations Unies (TANU), permet de traiter les allégations de fraude, de corruption, de détournement de fonds ou de violation de règlements impliquant les membres du personnel du BSCI. Cette procédure avait été choisie par le Secrétaire général de l’ONU Kofi ANNAN en l’affaire Dileep NAIR575
. Ex-Secrétaire général adjoint aux contrôles internes du BSCI, Dileep NAIR fut, au début de 2005, soupçonné par le Conseil du personnel d’avoir violé les règlements administratifs dans des nominations et promotions qu’il effectua au BSCI pendant son mandat. Le rapport d’enquête qui fut rédigé n’a pas confirmé avec preuves à l’appui les allégations qui portaient sur sa personne.
Comme autre fonction entrant dans ses compétences, le BSCI est chargé de l’inspection du Bureau pour le contrôle des drogues et de la prévention du crime (BCDPC), de ses programmes et pratiques administratives. En dénonçant dans ses rapports la conduite abusive de la direction de ce Bureau, le pouvoir personnel, le déficit démocratique, le manque de transparence dans la gestion de ses structures administratives, l’absence de contre-pouvoirs, de mécanisme institutionnel de prise et de suivi des décisions et de délégation de pouvoir, il permet d’accroître la performance du BCDPC lorsque ses recommandations sont suivies d’effets. L’impact de ses activités dans le domaine de l’enquête est bien tangible. Il a par exemple dénoncé deux cas de détournement de fonds dans la gestion des 56 millions de dollars consacrés aux opérations du Haut-commissariat des NU pour les réfugiés kosovars en Albanie par des fonctionnaires qui furent licenciés sans préavis et poursuivis devant les
573
V. : http://www.un.org/press/fr/2002/AGAB690.doc.htm (consulté le 24 juin 2014).
574 V. Rapport A/56/733 du 25 janvier 2002 du BSCI.
575 V : La déclaration SG/SM/10491/ORG/1466 du 31 mai 2006 du Secrétaire génral de l’ONU sur « les
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autorités judiciaires pénales albanaises576. Aussi, il exerce des missions de vérification notamment des politiques et procédures de recrutement du personnel civil international pour les missions de maintien de la paix et les missions spécialisées de l’ONU. Ces vérifications en matière de recrutement ont pour but d’accroître la transparence sur les activités des NU et de s’assurer qu’elles disposent du personnel qualifié qui correspond à ses besoins.
Outre ses fonctions de contrôle interne (audit, enquête, investigation, vérification), le BSCI mène une importante activité normative au sein du système des NU, notamment au sein de l’OMS, où il élabore et publie des directives d’évaluation et d’orientation sur l’exécution des missions d’audit, participe au renforcement de son intégrité institutionnelle, à la mise en place d’une politique de protection des personnes qui dénoncent des abus, la corruption, la fraude, la mauvaise gestion et des irrégularités administratives et celles entraînant des pertes financières pour les organisations du système des NU577
. Son activité normative porte aussi sur la gestion des risques et consiste à produire des réflexions sur les modalités de mise en place d’un secrétariat chargé du contrôle interne des finances de l’OMS.
D’après les normes juridiques régissant son fonctionnement, il a l’obligation de produire son rapport578 sur le contrôle interne des activités de l’ONU579. En première page de celui-ci, est mentionnée la nature de son rapport suivi d’un résumé des faits à l’origine du rapport, les solutions retenues et les recommandations effectuées à l’attention du Secrétaire général de l’ONU. Le rapport du BSCI comporte généralement six parties580
: l’introduction, la portée et la méthodologie de l’évaluation, de l’enquête, de l’audit et de l’investigation réalisés, les résultats des services audités, la conclusion et les recommandations. Celles-ci peuvent être divisées parfois en plusieurs points (recommandations essentielles, recommandations importantes). En bas de la conclusion, le rapport porte la date, le(s) prénom(s), nom et fonctions de la personne qui engage le BSCI, en l’occurrence son Secrétaire général adjoint aux contrôles internes (SGA du BSCI). Peuvent aussi y être jointes
576 Rapport (A/60/720) du BSCI sur les enquêtes de l’équipe spéciale d’investigation concernant des allégations
de fraude et de corruption à l’aéroport de Pristina du 14 mars 2006.
577 V. BSCI de l’ONU, Guidelines : conducting investigations and preparing investigation reports, 2006. 578 Cf, chapitre II du Titre I de la Premièer partie de cette étude.
579
V. Résolution A/RES/48/218 B de l’Assemblée générale des NU adoptée sur le rapport de la Cinquième Commission 12 août 1994, p. 6.
580 Rapport A/68/787 du BSCI de l’ONU « Les Opérations de maintien de la paix investies d’un mandat de protection des civils ont principalement des activités de prévention et d’atténuation. Elles n’ont presque jamais recours à la force pour protéger des civils attaqués » du 7 mars 2014.