Les Cours des comptes, institutions d’audit externe d’organisations internationales

Les OI n’ayant pas mis sur pied en leur sein d’organes du type du Comité des commissaires aux comptes, du contrôleur ou vérificateur unique des comptes ont mis en place sur la base de leurs traités fondateurs des cours de comptes qui ont pour mission de contrôler l’utilisation et la gestion de leurs ressources financières. C’est le cas de la Cour des comptes l’UE (a) et celle de l’UEMOA qui effectuent des activités d’audit externe (b).

a. L’activité d’audit externe de la Cour des comptes européenne

La Cour des comptes européenne500 exerce des compétences en matière d’audit externe. En vertu du Traité sur le fonctionnement de l’UE, elle est le principal auditeur externe des finances de l’Union. Héritière501

de l’ancien Commissaire aux comptes de la Communauté économique du Charbon et de l’acier (CECA), de la Commission de contrôle de la Communauté économique européenne (CEE) et de la Communauté économique de l’énergie atomique (CEEA), elle a été créée par le Traité de Bruxelles du 22 juillet 1975502

. Dans ce Traité, même s’il était possible de soutenir ou de trouver des fondements juridiques permettant de reconnaître cette qualité à la Cour des comptes européenne, elle n’était pas

499 _{Corps commun d’inspection, La fonction d’audit externe dans le système des Nations Unies, op. cit.}

JIU/REP/2010/5, p. 71.

500

A. PARISIS, « La Cour des comptes européenne et le contrôle budgétaire et financier », Mélange F.

DEHOUSE, La construction européenne, op. cit. pp. 147-154 ; Cour des comptes européenne, Politiques et normes d’audit de la Cour, op. cit., p. 3.

501 _{M. EKELMANS, « Cour des Comptes », Rep. Communautaire Dalloz, 2008.} 502 _{J. L. SAURON, Le Parlement européen, op. cit. 175 p.}

158

encore reconnue expressément au titre de ses dispositions comme une institution européenne503. C’est-à-dire qu’elle ne remplissait pas les critères qui permettaient de la qualifier d’institution européenne. Ces critères portent sur la compétence d’attribution, l’autonomie budgétaire et administrative, la nomination de ses membres par les gouvernements des États membres. Si la Cour des comptes remplissait les deux premiers critères, ses membres étaient nommés par le Conseil. Il a fallu attendre les traités successifs504 pour que son statut évolue et que lui soit par la suite reconnue cette qualité. C’est en ce sens que le Traité de Maastrischt505 a fait évoluer le statut de la Cour des comptes en la faisant figurer au nombre des institutions communautaires. L’article 7 du Traité sur l’Union européenne dispose : « la réalisation des tâches confiées à la Communauté est assurée par: un Parlement européen, un Conseil, une Commission, une Cour de justice, une Cour des comptes. Chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées par le présent traité ».

Si ce traité lui a reconnu la qualité d’institution communautaire, il ne précisait pas les conséquences qui pouvaient découler de cette nature en termes de voies de recours qui lui seraient ouvertes devant la Cour de justice et de sa position institutionnelle. Cela constituait l’intérêt de lui reconnaître cette qualité. La possibilité d’exercer ces types de recours a été affirmée par le Traité d’Amsterdam506

à l’article 271 du Traité CE qui dispose : « (…) la Cour de justice est compétente,…, pour se prononcer sur les recours formés par la Cour des comptes et la BCE507, qui tendent à la sauvegarde des prérogatives de celles-ci ». Ce statut est une condition essentielle à l’exercice des activités de la Cour des comptes. Il peut être considéré avec les dispositions de l’article 286 TFUE sur l’indépendance et l’impartialité des membres de la Cour des comptes comme une des conditions indispensables au bon fonctionnement de ses activités de contrôle. Aux termes des dispositions de cet article, « les membres de la Cour des comptes ne peuvent, pendant la durée de leurs fonctions, exercer

503 _{V. A. SACHETTINI, « Dispositions financières », J. MEGRET et autres, Le droit de la Communauté} économique européenne, vol. 11, n° 6, Ed. ULB, 1982, pp. 84-161.

504

M. EKELMANS, « Cour des Comptes », Rep. communautaire Dalloz, op. cit.

505 _{V. aussi la version consolidée du Traité sur l’UE, 9 fév. 1992 et entré en vigueur le 1}er _{novembre 1993,} Journal officiel des Communautés européennes, 29 juillet 1992, (n° C 191) ; Traité d’Amsterdam signé le 2

octobre 1997 et entré en vigueur le 1er mai 1999, modifiant le Traité sur l’UE, les traités instituant les Communautés européennes et certains actes connexes, (97/340/01).

506 _{http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/pdf/treaty_of_amsterdam/treaty_of_amsterdam_fr.pdf (lien}

consulté le 19 juin 2014).

159

aucune activité professionnelle, rémunérée ou non. Ils prennent, lors de leur installation, l’engagement solennel de respecter, pendant la durée de leurs fonctions et après la cessation de celles-ci, les obligations de leurs charges, notamment les devoirs d’honnêteté et de délicatesse quant à l’acceptation, après cette cessation, de certaines fonctions ou de certains avantages ».

Outre les conditions (déjà évoquées) indispensables à toute activité d’audit externe dans les OI, les membres de la Cour des comptes européenne bénéficient d’une protection renforcée découlant de l’application du Protocole sur les privilèges et immunités de l’UE, notamment dans la constitution et la répartition des groupes d’audit.

La protection des intérêts financiers de l’Union est la fonction principale de la Cour des comptes (article 287 TFUE). Elle exécute cette mission par des contrôles qu’elle opère parfois en collaboration avec d’autres organes, organismes ou institutions de l’UE. Les conditions de cette forme de collaboration sont déterminées par la décision n° 99-2004 portant règles relatives aux modalités de la collaboration des membres de la Cour avec les enquêtes internes en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute activité illégale préjudiciable aux intérêts financiers de l’UE du 16 décembre 2004. Cette décision concerne tout particulièrement la question de la communication des informations de la Cour des comptes avec le Bureau et l’Office dans la mesure où dans ses activités d’audit la Cour est parfois amenée à déceler des actes de fraude et de corruption508. L’article premier précise que cette décision s’applique à la « lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union,- y rechercher à ces choses sérieuses finales liées à l'exercice d'activités professionnelles, de constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires et autres agents de l’Union, susceptible de poursuites disciplinaires et, le cas échéant, pénales, ou un manquement aux obligations de la part des membres des institutions et organes, des dirigeants des organismes ou des membres du personnel des institutions, organes ou organismes non soumis au statut des fonctionnaires ». L’article 2 de la même décision, relative au devoir de communication des membres de la Cour des comptes européenne prévoit que lorsqu’un membre de la Cour est au centre des présomptions de fraude, de corruption ou de toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE, le membre qui en aurait les informations et les éléments de preuve

508 _{Notamment les activités illégales (fraude, corruption) qui entrent dans les compétences de l’OLAF constitué à}

160

doit les porter à la connaissance du président de la Cour ou du doyen des membres si c’est le président qui est concerné. Aussi, les conditions dans lesquelles l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) peut effectuer des enquêtes au sein de la Cour sont posées par la décision. Ces conditions permettent, en effet, tout en facilitant la protection des finances de l’Union, de préserver l’indépendance de la Cour afin qu’elle ne soit pas entamée par des enquêtes intempestives dont le but serait d’empêcher ses membres de faire correctement leur travail. L’article 3 dispose que « chaque fois que le directeur de l'office a l'intention de mener une enquête au sein de la Cour des comptes, il en informe le secrétaire général de la Cour de l'objet de l'enquête, les conditions dans lesquelles elle doit être menée et l'identité des agents responsables de sa réalisation ». Dans le cadre de leurs enquêtes les membres de la Cour coopèrent pleinement avec l'OLAF509. Du reste faut-il souligner les relations que la Cour des comptes entretient avec d’autres institutions de l’UE qu’elle aide à accomplir leur mission. Parmi celles-ci, on peut citer la Commission européenne et la Commission de contrôle budgétaire du Parlement européen (COCOBU).

L’article 85 du règlement intérieur510, qui est le fondement de l’audit dans les institutions de l’UE, précise que « chaque institution crée une fonction d'audit (…) qui doit être exercée dans le respect des normes internationales pertinentes. L'auditeur (…), désigné par l'institution, est responsable envers celle-ci de la vérification du bon fonctionnement des systèmes et des procédures d'exécution du budget (…) ». Il est complété dans le cadre des relations avec la Cour des comptes par l’article 142 du même règlement selon les dispositions duquel « les divers services et corps de contrôle internes des administrations nationales concernées apportent à la Cour des comptes toutes les facilités dont celle-ci estime avoir besoin dans l'accomplissement de sa mission ». Ses relations avec le Parlement européen en matière de contrôle concernent principalement les rapports qu’elle établit et les déclarations d’assurance et de décharge que lui fournit le Parlement européen, dont l’article 37 du règlement intérieur dispose que : « (…) le Président de la Cour des comptes peut être invité, dans le cadre de la procédure de décharge ou des activités du Parlement ayant trait au domaine du contrôle budgétaire, à prendre la parole pour présenter les observations

509 _{V. « Décision de la Commission du 28 avril 1999 institutant l’OLAF notifiée sous le numéro SEC(1999) 802-}

(1999/352/CE, CECA, Euratom) », RTD. Eur., 1999, p. 575 ; « Règl. CE n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF », RTD Eur., 1999, p. 550.

510 _{Règlement n° 1605/ 2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget}

général des Communautés européennes, JOCE, n° L. 248 du 16 septembre 2002), cf. Chapitre I de la présente étude.

161

contenues dans le rapport annuel ou dans les rapports spéciaux ou avis de la Cour ainsi que pour illustrer le programme de travail de la Cour. » Ses compétences en matière d’audit et de contrôle sont déterminées par le TFUE en ses articles 285 sur sa qualité d’auditeur externe indépendant de l’Union disposant que «la Cour des comptes assure le contrôle des comptes de l'Union»,317, 318 et 319 sur l'exécution du budget et la décharge, 322 sur les dispositions communes et 325 sur la lutte contre la fraude aux ressources financières de l’UE. L’article 287 TFUE dispose que « la Cour des comptes examine les comptes de la totalité des recettes et dépenses de l’Union. Elle examine également les comptes de la totalité des recettes et dépenses de tout organisme créé par l’Union dans la mesure où l’acte de fondation n’exclut pas cet examen ». Le contrôle de la Cour des comptes s’étend au budget général de l’Union, aux organismes de l’UE, notamment le Fonds européen de développement, le Centre européen pour le développement de la formation professionnelle, la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, l’Agence d’approvisionnement d’Euratom et aux organismes qui sont extérieurs aux institutions des fonds de l’Union. Ces modalités de contrôle sont celles généralement appliquées par les OI. Ce sont le contrôle de la légalité et de la régularité des recettes et des dépenses et le contrôle de la bonne gestion financière. Lors du contrôle de la légalité et de la régularité des opérations de dépenses et de recettes, la Cour des comptes examine la conformité des dépenses et des recettes aux normes juridiques de l’Union et celles du droit dérivé. L’appréciation de la bonne gestion financière consiste à examiner l’efficacité, l’efficience et l’économie de la gestion des organes et organismes de l’UE.

Comme tout autre organe d’audit ou de contrôle au sens large, le travail de la Cour des comptes européenne se termine par la production de rapports qui sont de deux catégories différentes : les rapports annuels et les rapports spéciaux. Les rapports annuels sont composés d’un rapport annuel sur le budget général de l’UE, d’un rapport « relatif aux activités des fonds européens en cours d’exécution »511

et d’un rapport sur chaque organisme contrôlé. Le délai de publication et la structure de ces différents rapports sont encadrés par le règlement financier de l’UE qui prévoit leur publication avant le 15 juin de chaque année. La structure des rapports annuels tient compte des différents secteurs d’activités de l’Union. C’est à cet effet que des colonnes sont réservées à tous les secteurs dans lesquels l’Union a reçu

511 _{M. EKELMANS, « Cour des comptes, » op. cit., 2008 ; A. PARISIS, « La Cour des comptes européenne et le}

162

compétence en vertu du traité constitutif. Ainsi, le rapport annuel de la Cour des comptes doit contenir des observations relatives à tous les secteurs d’intervention de l’Union. Des extraits d’observations sont transmis aux institutions de l’Union et publiés au Journal officiel de l’Union avec à l’appui les réponses des institutions contrôlées. Elles doivent être adressées en bloc à la Direction générale du budget de l’Union. C’est à ce titre que le TFUE dispose que

« la Cour des comptes établit un rapport annuel après la clôture de chaque exercice. Ce rapport est transmis aux autres institutions de l'Union et publié au Journal officiel de l'Union européenne, accompagné des réponses desdites institutions aux observations de la Cour des comptes»512. Le droit de formuler des réponses est, en application du principe du contradictoire513, garanti aux institutions qui sont contrôlées par la Cour des comptes.

Outre les observations de la Cour des comptes européenne, ses rapports contiennent aussi la déclaration d’assurance. La déclaration d’assurance514 permet à la Cour des comptes de certifier la fiabilité des comptes de l’UE, la légalité et la régularité des opérations financières. Elle contient les observations de la Cour. C’est l’article 287, alinéa 2, du TFUE qui lui fait obligation de produire une telle déclaration d’assurance au Parlement européen et à la Commission. Celui-ci dispose que : « La Cour des comptes fournit au Parlement européen et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, qui est publiée au Journal officiel de l'Union européenne. Cette déclaration peut être complétée par des appréciations spécifiques pour chaque domaine majeur de l'activité de l'Union ». Suivant une pratique constante, la Cour publie trois séries de déclarations d’assurance qui obéissent elles aussi, tout comme les rapports annuels, à la procédure du contradictoire. Ces déclarations d’assurance sont : la déclaration d’assurance sur le budget général de l’Union, la déclaration d’assurance sur les comptes du Fonds européen de développement (FED) et la déclaration d’assurance sur les comptes de la CECA. Quant aux rapports spéciaux qu’elle peut être amenée à produire, ils portent sur des questions particulières. Ils obéissent également à la procédure contradictoire et font l’objet de publication au Journal officiel de l’UE. Ils sont encadrés juridiquement par l’article 287 du TFUE.

512 _{Art. 287, al. 4 TFUE, op. cit.}

513 _{M. EKELMANS, « Cour des Comptes », op. cit., 2008.} 514 _{Op. cit., 2008.}

163

b. L’activité d’audit externe de la Cour des comptes de l’Union économique et monétaire ouest africaine

Mise en place en 1998, la Cour des comptes de l’UEMOA515 est un organe de contrôle des comptes relativement récent qui jouit d’une indépendance dans l’exercice de sa mission. Son existence est prévue par l’article 38 du Traité UEMOA, qui dispose : « il est créé au niveau de l’Union deux organes de contrôle juridictionnel dénommés Cour de justice et Cour des comptes. Le statut, la composition, les compétences ainsi que les règles de procédure et de fonctionnement de la Cour de justice et de la Cour des comptes sont énoncés dans le protocole additionnel numéro 1».

La Cour des comptes de l’UEMOA516 est composée de trois membres nommés selon les dispositions de l’article 24 du Protocole additionnel numéro 1, pour « un mandat de six ans renouvelable une seule fois par la conférence des chefs d’Etat et de gouvernement parmi des personnalités proposées par le conseil et offrant toutes les garanties de compétence et d’indépendance requises ». L’indépendance et les statuts sont des conditions d’objectivité et d’impartialité des organes d’audit et de contrôle des OI.

Les compétences des organes de contrôle de l’UEMOA sont déterminées par les traités constitutifs de l’UEMOA, notamment par le Protocole additionnel n° 1 relatif aux organes de contrôle de l’UEMOA qui donne également leur composition, leur fonctionnement et la procédure à suivre devant elles. L’article 23 du protocole cité dispose que la Cour des comptes de l’UEMOA assure le contrôle de l’ensemble des comptes des organes de l’Union. Ce contrôle porte, notamment, sur la régularité et l’efficacité de l’utilisation de leurs ressources.

En effet, le contrôle sur l’efficacité de l’utilisation des ressources de l’UEMOA revient à examiner la bonne gestion des ressources financières de celles-ci. Les organes de l’Union dont elle contrôle les comptes sont ceux déterminés à l’article 16 du traité modifié de l’UEMOA. Ce sont donc, outre la Cour des comptes qui est aussi un organe de l’UEMOA, la

515

N. MEDE, « L’UEMOA et le développement des Cours des comptes en Afrique de l’Ouest », RFFP, no 90, 2005, p. 263 ; D. OUEDRAOGO, L’autonomisation des juridictions financières dans l’espace UEMOA : étude

sur l’évolution des cours des comptes, Thèse, Université Bordeaux IV, 2013, pp. 46-63.

516 _{S. YONABA, « L’expérience africaine du modèle français du contrôle juridictionnel des finances publiques :}

164

Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement, le Conseil des ministres, la Commission, le Parlement, la Cour de justice. En ce qui concerne ces organes de l’UEMOA, elle effectue un contrôle annuel de leurs comptes, ainsi que de ceux des partenaires extérieurs dont l’UEMOA bénéficie des fonds et subventions. Il s’agit par exemple de l’Agence française de développement, de la Banque Mondiale, du Fonds monétaire international. Ils constituent la première catégorie d’organisations dont la Cour des comptes de l’UEMOA est amenée à contrôler les comptes en vertu du traité qui l’institue. Outre ces organisations dont le contrôle des comptes est prévu par les premiers traités UEMOA, la Cour des comptes de l’UEMOA contrôle également les comptes des Etats membres à la demande de ceux-ci en effectuant un contrôle juridictionnel ou dans le cadre de la surveillance multilatérale des politiques budgétaires517. Le troisième volet du contrôle de la Cour des comptes de l’UEMOA porte sur les comptes du Conseil régional de l’épargne publique et des marchés financiers. Elle a aussi pour mission de procéder à l’évaluation des systèmes de contrôle des comptes et des résultats des contrôles des comptes des États membres. C’est à cet effet que l’article 69 modifié du Traité UEMOA dispose : « les présidents des Cours des comptes des Etats membres et les Conseillers de la Cour des comptes de l’Union se réunissent au moins une fois par an, sur convocation du président de la Cour des comptes de l’Etat assurant la conférence des chefs d’Etat et de gouvernement, pour procéder à une évaluation des systèmes de contrôle des comptes et des résultats des contrôles effectués durant l’exercice écoulé. Ils établissent un rapport assorti, le cas échéant, de suggestions d’amélioration des systèmes de contrôle, visant notamment l’harmonisation des procédures et la fixation des normes communes de contrôle. Ce rapport se prononce sur la conformité des comptes transmis par les Etats