La coopération entre les cours des comptes, les commissariats aux comptes d’organisations

internationales et les institutions supérieures de contrôle nationales

La protection des intérêts financiers des OI est rendue possible par la coopération521 qu’elles entretiennent avec les autorités nationales de contrôle des Etats membres. Il en est ainsi des institutions de contrôle nationales dont la compétence est établie dans l’audit financier des OI et qui ont une longue pratique du contrôle des finances publiques grâce aux multiples contacts et missions qu’elles ont effectuées au sein de plusieurs OI. C’est le cas de la Cour des comptes française522 qui a une pratique bicentenaire523 du contrôle des comptes publics nationaux et des états financiers de plusieurs États africains et OI, notamment celles du système des NU ainsi que d’autres OI africaines. Les services qu’elle apporte à ceux-ci se font parfois dans le cadre de l’OIF, souvent ce sont les États qui prennent eux-mêmes l’initiative de solliciter ses compétences et son expertise dans le domaine du contrôle des finances publiques. Cette coopération est fondée sur les dispositions des traités constitutifs des OI (a) ou devient possible par la conclusion d’accords internationaux (b).

521

« L’expérience mutuelle profite à tous », Rev. internationale de vérification des comptes publics, op. cit., pp. 1-7

522 _{D. MORIN, « Bienvenue à la Cour ? », RISA, vol. 76, n° 1, 2000, pp. 27-50 ; C. DESCHEEMAEKER, La} Cour des comptes, 3è éd. Paris, La documentation française, 2005, 205 p.

523

V. « Allocution de M. Abdou Diouf, Secrétaire général de la Francophonie », Bicentenaire de la Cour des

comptes, Colloque sur le thème : « Les cours des comptes en action », Marseille, OIF, 26 juin 2007, p. 6,

disponible sur : http://mediatheque.francophonie.org/IMG/pdf/Dicours_sg_2007_06_26.pdf (consulté le 20 juin 2014). Sur le rôle de la Cour des comptes française, v : P. MICHEL-PIERRE, J. CYRIL, « La Cour des comptes, auxiliaire de la démocratie », Rev. pouvoirs, n° 134, 2010, pp. 97-107 ; P. SEGUIN, « Allocution d’ouverture », RFFP, n° 101, 2008, pp. 9-14 ; F. KEFI, « La coopération entre les ISC : les attentes réciproques », op. cit,. pp. 157-168; A. DIOUF, « Allocution », RFFP, op. cit., 169-175; A. EL MIDAOUI, « Les Cours des comptes au XXè siècle », op. cit., pp. 133-142.

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a. Une coopération fondée sur les dispositions des traités constitutifs d’organisations internationales

Si la coopération entre les cours des comptes des OI et les autorités nationales de contrôle des finances publiques524 implique un rapprochement des conceptions de contrôle dans les Etats membres, il faut souligner qu’elle se fait dans le respect de l’autonomie de ces dernières525. La prise en compte de cette indépendance est organisée de plusieurs manières. Au sein de l’UE526, la coopération entre les cours des comptes nationales et la Cour des comptes européenne est régie par le principe de liaison contenu au paragraphe 3, alinéa premier de l’article 287 TFUE qui dispose que « le contrôle de la Cour des comptes européenne dans les Etats membres s’effectue en liaison avec les institutions de contrôle nationales ou, si celles-ci ne disposent pas des compétences nécessaires, avec les services nationaux compétents. La Cour des comptes et les institutions de contrôle nationales des Etats membres pratiquent une coopération empreinte de confiance et respectueuse de leur indépendance. Ces institutions ou services font connaître à la Cour des comptes s’ils entendent participer au contrôle ». La coopération entre les institutions nationales de contrôle des Etats membres de l’Union et la Cour des comptes européenne n’implique pas de hiérarchie dans le sens de la subordination. Les éléments de cette disposition traduisent la volonté des rédacteurs du traité de laisser une autonomie aux institutions nationales de contrôle des finances publiques. Plusieurs dispositions du TFUE, notamment le paragraphe 3 de son article 287, permettent aux institutions nationales de contrôle d’informer la Cour des comptes européenne. C’est ainsi que ce paragraphe dispose : « tout document ou toute information nécessaire à l'accomplissement de la mission de la Cour des comptes est communiqué à celle-ci, sur sa demande, par les autres institutions de l’Union européenne, par les organismes gérant des recettes ou des dépenses au nom de l’Union, par les personnes physiques ou morales bénéficiaires de versements provenant du budget et par les institutions

524 _{I-B. AHLENIUS, « Les contrôles de gestion, les évaluations et les institutions supérieures de contrôle des}

finances publiques», Rev. internationale de vérification des comptes publics, vol. 26, n° 3, 1999, pp. 1-2.

525 _{L. LEVOYER, « De la nécessité d’une coopération renforcée entre la Cour des comptes européenne et les}

institutions de contrôle nationale », op. cit., p. 9.

526

S. FLIZOT « Les rapports entre la Cour des comptes européenne et les institutions supérieures de contrôle des Etats membres : quelle applicabilité du principe de subsidiarité ? », op. cit, pp. 112-121 ; P. SEGUIN, « Allocution d’ouverture », RFFP, op. cit., pp. 9-14; F. KEFI, « La coopération entre les ISC : les attentes réciproques », RFFP, op. cit., pp. 157-168 ; A. DIOUF, « Allocution », RFFP, op. cit, pp. 169-175 ; A. EL MIDAOUI, « Les Cours des comptes au XXè Siècle », RFFP, op. cit. pp. 133-142.

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de contrôle nationales ou, si celles-ci ne disposent pas des compétences nécessaires, par les services nationaux compétents. En ce qui concerne l'activité de gestion de recettes et de dépenses de l'Union exercée par la Banque européenne d'investissement, le droit d'accès de la Cour aux informations détenues par la Banque est régi par un accord conclu entre la Cour, la Banque et la Commission. En l'absence d'accord, la Cour a néanmoins accès aux informations nécessaires pour effectuer le contrôle des recettes et des dépenses de l'Union gérées par la Banque »527. La coopération entre les institutions nationales de contrôle des comptes publics des États membres et la Cour des comptes européenne s’effectue à sens unique. Autrement dit, si en vertu du TFUE il incombe aux institutions nationales de contrôle des finances publiques de communiquer ou de fournir des informations nécessaires à la Cour des comptes dans l’accomplissement de ses missions, il ne met en revanche aucune obligation à la charge de celle-ci à l’égard des Etats membres. La mise en œuvre de ce principe de liaison entre la Cour des comptes européenne et les institutions nationales des Etats membres varie selon les législations et pratiques nationales. Dans certains États membres de l’Union, sa mise en application a entraîné la modification de la législation nationale. Notons, parmi les exemples qui peuvent être cités, les modifications des législations nationales de la République fédérale allemande528 ou du Luxembourg529. Dans tous les cas, la collaboration entre les institutions nationales de contrôle de ces Etats et la Cour des comptes européenne est respectueuse de l’indépendance des institutions nationales de contrôle financier. Dans d’autres Etats, il n’a pas été question de modifier le droit national pour tenir compte du principe de liaison posé par le TFUE entre la Cour des comptes européenne et les cours des comptes nationales. Pour eux, l’inscription du principe de liaison dans le traité, à son article 287, est suffisante pour que celui-ci soit obligatoire sans autre modification de la législation nationale des Etats membres530. C’est de cette manière qu’ont procédé l’Autriche et l’Italie.

527 _{Art. 287, al. 3, TFUE, Version consolidée entrée en vigueur le 1}er _{décembre 2009 (Traité de Lisbonne),}

modifiée par la décision 2011/199/ UE du Conseil européen du 25 mars 2011, JOUE, n° C-115 du 9 mai 2008, p. 1 à 388).

528

Voir article 63 § 1 de la Prufungsordnung modifié de la Cour des comptes fédérale allemande dispose que celle-ci et « la Cour des comptes européenne collaborent de manière confiante dans le respect de leur indépendance. « L’indépendance de la cour fédérale s’entend au sens du droit national », disponible sur : http :bundesrechungshof.de (consulté le 20 juin 2014).

529

Pour le Luxembourg, cette collaboration est prévue à l’article 3 § 6 de la loi du 8 juin 1999 portant organisation de la Cour des comptes européenne.

530 _{G. BURDEAU, « Les engagements internationaux de la France et les exigences de l’État de droit », AFDI,}

169

Il ressort donc de ces exemples que la mise en application du principe de liaison entre la Cour des comptes européenne et les cours des comptes d’Etats membres de l’Union n’entraîne pas dans tous les cas la modification des dispositions nationales. Si certains le font, d’autres s’en tiennent à l’effet direct531

des traités dans l’ordre juridique interne des Etats membres. Notons aussi que la coopération de la Cour des comptes européenne avec d’autres institutions de contrôle des comptes publics contribue au développement de l’activité d’audit notamment dans les organisations et institutions internationales532. C’est à ce titre qu’elle participe à l’activité de plusieurs OI en matière d’audit professionnel qui fixent les règles professionnelles de référence pour les institutions nationales de contrôle et d’audit des ressources financières.

La coopération entre la Cour des comptes de l’UEMOA et celles des États membres s’inscrit à peu de choses près dans la même logique. Second organe de contrôle juridictionnel de l’UEMOA, l’existence de la Cour des comptes de l’UEMOA est déterminée par l’article 38 du Traité UEMOA533 du 14 janvier 1994. Cependant, c’est l’article 23 du Protocole additionnel n° 1 au Traité UEMOA qui organise la coopération entre les institutions de contrôle nationales des États membres et la Cour des comptes de l’UEMOA. La coopération prend parfois la forme de réunion entre les cours des comptes nationales d’États membres et celle de l’UEMOA en vue de l’évaluation et de l’amélioration des systèmes de contrôle financier des États membres. Aussi, ces réunions ont pour but de faciliter l’harmonisation des procédures et la détermination des normes de contrôle communes aux États membres. C’est à ce propos que l’article 69 modifié du Traité UEMOA dispose que : « les Présidents des Cours des comptes des États membres et les Conseillers à la Cour des comptes de l’Union se

531

C. SOULARD, « Le droit communautaire et les situations purement internes : effet direct du droit communautaire, primauté du droit communautaire sur le droit interne », RSC, 1995, p. 647 ; M. BALANQUET, « Effet direct du droit communautaire », RTD eur.,2008 (actualisation : avril 2015) ; L. COUTRON, « La lente conversion du Conseil d'État à l'effet direct des directives », AJDA, 2010, p. 1412 ; M. THILL, « La primauté et l'effet direct du droit communautaire dans la jurisprudence luxembourgeoise », RFDA, 1990, p. 978 ; J. RIDEAU, « Droit communautaire et droit administratif : la hiérarchie des normes », AJDA, 1996, p. 6 ; D. RITLENG, « Effet direct des traités internationaux », RTD eur., 2012, p. 928 ; H. TIGROUDJA, « Le juge administratif français et l'effet direct des engagements internationaux », RFDA, 2003, p. 154 ; R. ABRAHAM, « La notion d'effet direct des traités internationaux devant le Conseil d'Etat (A propos de la convention de New York sur les droits de l’enfant », D., 1998, p.15.

532 _{La Cour des comptes européenne participe à l’activité d’organisations comme l’INTOSAI et l’EUROSAI qui}

sont des institutions supérieures de contrôle des finances publiques au niveau mondial et européen.

533

Art. 38 Traité UEMOA du 14 janvier 1994 : « Il est créé au niveau de l'Union deux organes de contrôle juridictionnel dénommés Cour de Justice et Cour des comptes. Le statut, la composition, les compétences ainsi que les règles de procédures et de fonctionnement de la Cour de Justice et de la Cour des comptes sont énoncés dans le protocole additionnel n° I. »

170

réunissent au moins une fois par an, sur convocation du Président de la Cour des comptes de l’État assurant la présidence de la conférence des chefs d’État et de gouvernement, pour procéder à une évaluation des systèmes de contrôle des comptes et des résultats des contrôles effectués durant l’exercice écoulé. Ils établissent un rapport assorti, le cas échéant de suggestions d’amélioration des systèmes de contrôle visant notamment l’harmonisation des procédures et la fixation de normes communes de contrôle. Ce rapport se prononce sur la conformité des comptes transmis par les États membres de l’Union aux règles comptables et budgétaires de cette dernière, ainsi que leur fiabilité comptable. Ils sont transmis au Conseil, à la Commission et au "Parlement"»534. Ces différentes réunions entre la Cour des comptes de l’UEMOA et celles des États membres sont un outil essentiel dans l’échange d’expériences pratiques entre elles et accroît la transparence dans la gestion des finances publiques des États membres et celles de l’Union.

b. Une coopération fondée sur la conclusion d’accords internationaux

Dans d’autres OI, la coopération entre les commissariats ou cours des comptes et les institutions nationales de contrôle se fait par le biais d’accords de coopération conclus par elles et les institutions supérieures de contrôle que cette collaboration est prévue. C’est cette formule qui a cours dans plusieurs OI, notamment dans les organisations du système des NU ou l’OIF. C’est en vue de la coopération que des institutions supérieures nationales de contrôle des comptes publics mettent en place des services chargés des relations internationales. Ce service leur permet d’être en coopération avec les services d’audit des OI. La direction des relations internationales, de l'audit externe et de la francophonie de la Cour des comptes française est le meilleur exemple de cette collaboration entre les commissariats aux comptes et cours des comptes des OI et des Etats membres535. Cependant, sa coopération avec les OI et les États membres se décline en plusieurs modalités réparties en coopération bilatérale, multilatérale et sa participation à des organisations ou institutions internationales de

534

V. J. ALOTOUNO, « Présentation de la Cour des comptes de l’UEMOA », Seminaire régional sur les

contrôles et les audits des finances publiques, de Cotonou, 29 mars-1er avril 2004, disponible sur http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/alotounou.pdf (consulté le 20 juin 2014) ; A. BASSE, « Le contrôle des comptes des pays de l’UEMOA : les Cours des comptes veulent améliorer les systèmes », Le

quotidien Sénégal, 2014.

535 _{L. LEVOYER, « De la nécessité d’une coopération renforcée entre la Cour des comptes européenne et les}

institutions de contrôle nationales », op. cit., p. 9 ; F. KEFI, « La coopération entre les ISC : les attentes réciproques », op. cit., pp.157-168 ; A. DIOUF, « Allocution », RFFP, op. cit. pp. 169-175.

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contrôle des finances publiques. Au titre de sa participation aux instances internationales, on peut mentionner que la Cour des comptes française est membre de l’INTOSAI qui a pour rôle d’effectuer des contrôles externes des finances publiques.

Elle entretient une coopération536 à la fois multilatérale et bilatérale avec les institutions de contrôle de plusieurs OI et participe à l’amélioration des méthodes d’audit financier dans des États membres qui sollicitent son expertise dans ce domaine. Ainsi, au titre de la coopération multilatérale, elle collabore avec plusieurs organisations professionnelles d’audit et participe à l’activité de contrôle des finances publiques de l’UE. Dans ce même registre, elle exerce des mandats d’auditeurs externes de plusieurs OI du système des NU, notamment l’ONU, le Programme alimentaire mondiale (PAM), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Ces activités multilatérales lui permettent de participer à la gouvernance globale grâce à ses travaux considérables au sein de l’EUROSAI (European organization of supreme audit institutions), de l’AFROSAI (Organisation internationale africaine des institutions supérieures de contrôle des finances publiques), du Centre régional de formation des institutions supérieures de contrôle d’Afrique francophone subsaharienne (CREFIAF) ou de l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des Caraïbes (CAROSAI), de l’OLACEFS pour les États d’Amérique latine.

Au plan de la coopération bilatérale, elle noue des relations avec notamment la Cour des comptes de l’UEMOA, la Banque africaine de développement (BAD) et la Banque centrale des États d’Afrique de l’Ouest (BCEAO). Cette coopération se matérialise par l’envoi d’experts, par l’organisation d’ateliers et séminaires de renforcement des capacités de magistrats et par l’appui logistique qu’elle leur apporte. Cette forme de coopération a aussi l’avantage de faciliter des contacts, la collaboration entre la Cour des comptes française et ces institutions supérieures de contrôle des finances publiques d’Etats membres d’OI comme l’UEMOA. Notons à titre d’exemple qu’elle collabore avec la Cour des comptes de la Côte d’Ivoire, un des États membres de l’UEMOA. La Cour des comptes française peut donc être perçue comme un excellent instrument de la politique étrangère de la France en ce sens

536 _{F. KEFI, « La coopération entre les ISC : les attentes réciproques », op. cit., pp. 157-168 ; A. DIOUF,}

« Allocution », op. cit., pp. 169-175; A. EL MIDAOUI, « Les Cours des comptes au XXè siècle », RFFP, op.

cit., pp. 133-142 ; L. SAIDJI, « Le modèle des cours des comtpes : traits communs et diversité », op.cit, pp. 45-

59 ; S. YONABA, « L’expérience africaine du modèle français de contrôle juridicitionnel des finances publiques : traits communs et diversité », op. cit, pp. 61-77 ; H. WEDEL, « Les autres modèles d’institutions supérieures de contrôle, le modèle de l’Allemagne », RFFP, n° 101, 2008, p. 89 ; J.F. BERNICOT, « Les Bureaux de vérifications et les auditeurs généraux », RFFP, n° 101, 2008, p. 91.

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qu’elle permet, entre autres activités, de contrôler l’utilisation des ressources financières allouées par la France aux OI des pays en développement. La coopération bilatérale qu’elle entretient avec ces OI ou avec les États membres peut être pilotée par l’UE ou d’autres OI comme l’OIF. C’est par le truchement de celle-ci qu’elle coopère avec l’Association des Institutions Supérieures de Contrôle ayant en Commun l’Usage du Français (AISCCUF)537

. Elle y assure le suivi des travaux de cette organisation non gouvernementale qui bénéficie d’un statut spécial auprès du Comité économique et social des NU (ECOSOC) et participe également à d’autres instances informelles de contrôle des finances publiques notamment le Global Working Group. Elle joue également un rôle très important au niveau européen en participant aux travaux de l’Organisation des institutions supérieures des finances publiques d’Europe (EUROSAI)538_{. Elle a pour mission, au sein de l’EUROSAI, de « développer la}

coopération professionnelle entre les ISC, de promouvoir les échanges d'informations et de documentation, d'avancer dans l'étude du contrôle du secteur public, de stimuler la création de chaires universitaires dans ce domaine et d'œuvrer en vue de l'harmonisation de la terminologie relative au domaine de l’audit public »539. Elle joue les mêmes rôles au sein de l’EUROSAI que ceux qu’elle accomplit dans le cadre de l’AFROSAI540

. Parmi ces activités internationales, la Cour des comptes française prend part aux travaux des institutions supérieures de contrôle nationales et de la Cour des comptes européenne au sein du comité des contacts. Ses activités internationales sont également plus marquées dans d’autres OI, notamment l’OIF. Toutefois, dans l’activité d’audit des ressources financières, les relations de coopération ou de coordination qui existent entre les commissariats, les cours des comptes des OI et les institutions supérieures de contrôle des finances publiques sont accomplies en tenant compte de règles qui puissent garantir la continuité des échanges au travers de structures interinstitutionnelles. 537 www.aisccuf.org 538 www.eurosai.org. 539 _{http://www.ccomptes.fr/fr/layout/set/print/Nos-activites/A-l-international/Relations-internationales (consulté} le 22 juin 2014).

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2. Le mécanisme de coopération entre les cours des comptes