Le Comité des commissaires aux comptes et le Groupe d’auditeurs externe de l’ONU

La fonction d’audit externe au sein de l’ONU est assurée par le Comité des commissaires aux comptes composé de trois personnes qui sont toutes désignées en fonction de leurs qualités de chef d’institutions supérieures de contrôle nationales de leurs Etats. Cette condition est prévue par la résolution de l’Assemblée générale des NU qui l’a créé489

. Pour être membre du Comité des commissaires aux comptes490, le candidat doit obtenir le soutien de son pays d’origine qui présente sa candidature à la Cinquième Commission de l’Assemblée générale. Celle-ci la soumet par la suite à l’Assemblée générale de l’ONU, qui l’élit.

Le Comité des commissaires aux comptes est responsable de la vérification des comptes des organes principaux de l’ONU (siège, secrétariat, l’Assemblée générale, le Conseil de sécurité, les opérations de maintien de la paix), des fonds et programmes de l’ONU ainsi que de ses institutions spécialisées comme le Fonds des Nations Unies pour l’enfance, le Programme des Nations Unies pour le Développement. Il est aussi compétent à l’égard

489 _{Résolution 74 (1) de l’Assemblée générale des NU du 7 décembre 1946.}

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d’organes subsidiaires tels que les deux tribunaux pénaux internationaux de l’Ex-Yougoslavie et pour le Rwanda. Il s’agit en effet de toute institution, organisation ou de tout fond ou programme qui est sous la dépendance de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité des NU. Le site du Commissariat aux comptes de l’ONU fournit la liste d’OI autres que l’ONU à l’égard desquelles il a reçu compétence de vérifier leurs comptes491

. Le Comité des commissaires aux comptes de l’ONU comprend deux niveaux d’organisation. Le premier niveau est composé des présidents des cours des comptes retenus par l’Assemblée générale pour exercer cette fonction. Le second niveau est constitué des représentants du Comité des commissaires aux comptes au siège de l’ONU. Ces représentants constituent le Comité des opérations d’audit. Ceux-ci assurent une fonction de représentation au siège de l’ONU. Ses membres doivent avoir une expérience en matière d’audit dans les institutions nationales supérieures de contrôle des finances publiques et posséder selon les normes en la matière dans leurs Etats respectifs les compétences, les titres et les qualifications nécessaires à l’exercice de l’audit public. Ils se réunissent deux fois par an, une fois au siège de l’ONU et une seconde fois dans l’un des bureaux régionaux de l’ONU. Ce peut être le Bureau de Genève ou celui de Nairobi. Le volume des travaux d’audit est réparti équitablement entre les membres qui le composent.

Le contrôle de la légalité et de la régularité correspond à l’audit financier par lequel il vérifie si les opérations financières ont été exécutées conformément au règlement financier et aux règles de gestion financière de l’ONU, tandis que le contrôle de performance correspond à l’examen de l’efficacité, de l’efficience et de l’économie de la gestion financière. Cette méthode est appelée la certification, qui consiste à formuler des opinions après chaque audit. Ces opinions peuvent varier en fonction des audits effectués ou d’une OI à l’autre. Les membres du Comité des commissaires aux comptes peuvent émettre plusieurs types d’opinions. Il peut s’agir selon les cas d’une opinion avec réserves, d’une opinion avec ou sans observations. Les normes qui y sont utilisées sont celles édictées par l’Organisation des institutions supérieures de contrôles des finances publiques, notamment les normes de l’IFAC. Les membres du Comité des commissaires aux comptes de l’ONU dans leurs missions doivent bénéficier de suffisamment de pouvoirs pour exercer en toute indépendance l’audit qui leur est confié. Leur indépendance est assurée par la liberté qu’ils ont de conduire leurs

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missions sans recevoir d’ordres du Secrétaire général de l’ONU, sauf celui de se conformer aux normes pour la pratique professionnelle de l’audit externe. L’appartenance des membres à des systèmes culturels différents et le caractère non renouvelable du mandat des membres (qui changent tous les deux ans) sont des garanties de leur indépendance. Leur mandat est de six ans, non renouvelable. Cependant, la procédure de désignation du Secrétaire du Comité des commissaires aux comptes pourrait influencer l’indépendance de celui-ci à l’égard du Secrétaire général de l’ONU qui le nomme. Ce dernier a aussi un droit de regard sur les rapports rédigés par le Comité des commissaires aux comptes. En outre, le Comité des commissaires aux comptes doit disposer de ressources suffisantes pour l’exercice de sa mission d’audit. Ses ressources sont d’abord des ressources humaines. Sans ressources humaines suffisantes il ne saurait contrôler efficacement les organisations, les fonds et programmes des NU qu’il a la charge de contrôler, ceci à raison du nombre important voire très élevé de documents et de pièces comptables et financiers qu’il doit examiner avec minutie pour émettre ses rapports et ses observations. Pour chaque organisation contrôlée, il a l’obligation de rendre un rapport dont la publication met fin492

à tout audit dans les OI. Ensuite, les ressources financières suffisantes devant être réparties entre les trois institutions supérieures de contrôle des finances publiques des Etats qui assurent le Comité des commissaires aux comptes facilitent leurs missions. La spécificité des OI contrôlées s’avère parfois être un obstacle dans la disposition des ressources humaines et financières nécessaires. Le rapport doit être rédigé dans une des langues de l’ONU. Il est préparé par le Comité des opérations d’audit et soumis à l’approbation du Comité des commissaires aux comptes de l’ONU. Les principales langues dans lesquelles les rapports sont le plus souvent publiés aux NU sont l’anglais et le français. A cet effet, l’article 40 du règlement intérieur du Comité des commissaires aux comptes dispose que : « les rapports du Comité sont préparés en anglais. Ils sont traduits dans l’autre langue de travail de l’Organisation des Nations Unies (le français) conformément à la résolution 2 (I) du 1er février 1946, et peuvent être traduits dans les autres langues officielles des Nations Unies, selon les procédures des Nations Unies ». Mais, plus fréquemment, ils sont traduits dans les six langues de l’ONU en vue de la facilitation du principe du contradictoire permettant aux organes contrôlés d’être entendus

492 _{V. Déclaration liminaire de M. I. VANCKER, Directeur du Bureau d’audit externe de l’Afrique du Sud et}

Président du Comité des opérations d’audit du Comité des Commissaires aux comptes, faite le 20 septembre 2010 devant le CCQA, disponible sur : http://www.un.org/fr/auditors/board/ (lien consulté le 17 juin 2014).

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après publication du rapport. Ceci n’est possible que lorsqu’ils peuvent s’imprégner du contenu du rapport dans la langue qu’ils maîtrisent le mieux. D’où l’utilité de la traduction dans les OI qui sont des espaces multiculturels.

Le Groupe d’auditeurs externes des NU est une structure d’audit qui a une composition bipartite493. Elle regroupe les membres du Comité des commissaires aux comptes et des vérificateurs externes des comptes d’institutions spécialisées et de l’AIEA. Chargée d’assurer la coordination de l’ensemble des activités de vérification au sein des NU, elle a reçu compétence de vérifier les comptes de plusieurs organisations, institutions, programmes, fonds et du Secrétariat général des NU. A ce propos, son règlement intérieur souligne que « les membres du Groupe ont pour objectif de renforcer la coordination des activités de vérification dont ils ont la charge et d’échanger des informations sur leurs méthodes de travail et les conclusions de leurs travaux. Le Groupe peut également soumettre un avis, une observation ou une recommandation aux chefs de secrétariat des organisations participantes sur les questions de sa compétence, afin de les conseiller et d’assurer un plus haut degré d’uniformité des normes d’audit et d’utilisation des principes comptables au sein des organisations de la famille des Nations Unies. En outre, les chefs de secrétariat des organisations participantes peuvent, par l’entremise du/des vérificateur/s des comptes de leur organisation, soumettre des demandes de conseils ou d’avis au Groupe »494.

Quel que soit le type d’audit qu’il effectue, les normes d’audit qu’il applique sont celles de l’INTOSAI ou les normes internationales de vérification des comptes495

des OI. Ces normes sont complétées par les règlements financiers des fonds, programmes, agences et institutions spécialisées dont les comptes sont audités. Tout en tenant compte de ces différentes normes d’audit, les membres du Groupe des auditeurs externes de l’ONU sont soumis au respect du règlement intérieur496 qui détermine le fonctionnement du Groupe des auditeurs externes.

La mise en commun des ressources en vue de la coordination de vérification externe peut être considérée comme un aspect des plus importants de l’activité d’audit externe au sein des NU. Elle présente plusieurs avantages. Elle contribue, entre autres, à la promotion de la

493 _{V. Annexe de la Résolution 1438 (XIV) de l ’Assemblée générale des NU, 5 déc. 1959.} 494

Règl. int., 27 nov. 1967 adopté à la Dixième session ordinaire du Groupe des auditeurs externes de l’ONU.

495

V. Corps commun d’inspection, État de préparation des organismes des Nations Unies en vue de

l’application des normes comptables internationales pour le secteur public (IPSAS), Genève, Nations Unies,

2010, p. 76.

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transparence des NU ainsi que de ses fonds, programmes et agences spécialisées, à l’identification des problèmes d’audit persistants qui nécessitent une action coordonnée de l’ensemble des structures de vérification externe. L’exercice en commun de ces activités de vérification externe au sein des NU est fondé sur la décision497 du Groupe des auditeurs externes prise lors de sa 46è session ordinaire qui permet au Comité des commissaires aux comptes de l’ONU et aux vérificateurs externes des différents programmes, fonds de s’associer et de consigner leurs observations dans un document unique. Ils peuvent, à ce titre, avoir recours aux services d’une institution supérieure de contrôle nationale des finances publiques. Ce fut le cas dans son rapport sur l’intervention des NU lors du Tsunami en Inde en 2004 où ils ont bénéficié des compétences de la Cour des comptes française qui fut chargée de la coordination du rapport. Le travail du Comité des commissaires aux comptes a porté sur le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des NU (BCAH), le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), le Programme alimentaire mondial (PAM) et le Bureau du Haut-commissariat des NU pour les réfugiés (HCR). Quant aux auditeurs externes d’institutions nationales de contrôles des finances publiques d’États qui collaborent aux activités du Groupe, ils furent chargés de l’ensemble du Secrétariat général, des programmes, fonds et agences spécialisées des NU. Cependant, depuis sa création, ce rapport reste pour l’instant le seul cas qui a connu la commune participation des structures de vérifications externes des NU.

La mise en commun des services d’audit externe permet de souligner une autre fonction très importante de l’activité du Groupe des auditeurs externes : celle de la coordination des activités des auditeurs externes. L’exercice de cette fonction lui permet d’accueillir et d’organiser la participation d’institutions supérieures de contrôle nationales auxquelles il attribue des rôles précis498. Lorsqu’elles interviennent, les institutions supérieures de contrôle nationales accomplissent des audits financiers et de performance. Les observations et recommandations qu’elles formulent en ce sens sont prises en considération par le Groupe des auditeurs externes des NU. En outre, leur participation aux travaux du Groupe des auditeurs

497 _{V. Observations et recommandations du Groupe des vérificateurs externes des Nations Unies, des agences}

spécialisées et de l’Agence internationale de l’énergie atomique sur l’intervention des fonds, programmes et agences spécialisées des Nations Unies à la suite du Tsunami de l’océan indien du 26 décembre 2004, P/47/06/1.

498 _{C’est le cas de la participation de la Cour des comptes française aux observations et recommandations du}

Groupe des auditeurs externes sur l’intervention des NU dans l’Océan indien après le Tsunami de 2004. V. Observations et recommandations du Groupe, op. cit. P/47/06/1.

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externes apporte à celui-ci des pratiques nationales d’audit enrichissantes. C’est donc à juste titre que le Corps commun d’inspection note dans son rapport sur la fonction d’audit externe qu’« un brassage fécond d’idées est donc déterminant pour renforcer leur efficacité dans l’environnement d’audit des Nations Unies »499

. Il est fort souhaitable qu’à l’avenir le Groupe des auditeurs externes privilégie de telles activités qui mettent en commun l’ensemble des ressources en matière d’audit en vue d’accroître la transparence financière au sein des NU et par ce fait de contribuer efficacement à la protection de ses intérêts financiers.

2. Les Cours des comptes, institutions d’audit externe