L’audit externe exercé par les institutions de contrôle d’autres organisations internationales

Une autre méthode de protection des intérêts financiers des OI consiste à avoir recours aux services des institutions de contrôle des finances d’autres OI pour que celles-ci assurent le contrôle de leurs fonds et de leurs ressources financières. Cela devient parfois une obligation contenue dans des instruments juridiques (accords entre OI) lorsqu’une OI participe au financement des activités d’une autre OI. L’UE, par exemple, exige de pouvoir être associée aux activités d’audit ou qu’elle procède à un contrôle financier de l’ONU lorsque celle-ci reçoit d’elle des contributions, des ressources financières427. C’est ainsi qu’a été conclu un accord-cadre financier et administratif entre l’ONU et l’UE afin que la Commission puisse contrôler l’utilisation des ressources que l’UE apporte à l’ONU. Plusieurs raisons justifient la conclusion d’accords entre les OI afin d’assurer l’audit externe des finances des unes par les institutions de contrôle financier des autres. Les principales raisons tiennent au rôle, au poids politique que jouent certaines OI dans d’autres, mais aussi à l’importance de la contribution financière de certaines en faveur des politiques de développement des autres. Les contributions financières de l’UE aux activités de l’ONU atteignent plus de « la moitié (50%) des crédits de fonctionnement et des forces de maintien de la paix des Nations Unies et plus

426 _{Sur les limites de l’audit effectué par les institutions nationales de contrôle financier, v. Titre II, Chapitre II de}

la présente partie sur l’audit et l’investigation.

427 _{Union européenne, « Accord-cadre financier entre l’UE, représentée par la Commission de l’UE et les}

Nations Unies du 29 avril 2003 », Office des publications officielles des Communautés européennes, 2004, p. 65; disponible sur : http://www.eeas.europa.eu/library/publications/2004_un_fr.pdf (consulté le 6 mai 2014).

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de 60% de l’aide au développement internationale »428. L’UE apporte également un soutien financier important aux questions humanitaires, aux activités de prévention des conflits, de gestion des crises, des opérations de reconstruction d’après-conflit et de rétablissement des institutions démocratiques effectués par l’ONU. En outre, l’UE représente « 8% environ des États membres de l’ONU »429

. Ces interventions de l’UE en faveur des actions et aides humanitaires, de la politique de développement, de prévention des conflits des Nations Unies et d’autres domaines de celles-ci ou de ses agences, institutions, programmes et fonds en matière de développement comme ceux de la santé publique, la lutte contre le terrorisme international et la criminalité organisée nécessitent ainsi la contribution du budget de l’UE qui se fait sur la base d’une « coopération de qualité »430

entre ces deux organisations fondée sur le respect de leurs principes fondamentaux, notamment les principes de démocratie, de transparence, de bonne gestion financière et l’obligation de rendre compte de la gestion et de l’utilisation des deniers publics. Cette coopération431

s’appuie, notamment dans le domaine financier, sur la conclusion d’accords financiers entre l’UE et l’ONU. Ainsi, pour permettre la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement432, l’ONU a conclu avec l’UE un accord dont le but est de permettre à la Cour des comptes européenne de procéder à l’audit

428 _{Proposition de résolution du Parlement européen sur les relations entre l’UE et l’ONU, (2003/2049(INI)) 16}

décembre 2003, p. 4, disponible sur http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=- //EP//TEXT+REPORT+A5-2003-0480+0+DOC+XML+V0//FR. (Consulté le 6 mai 2014).

429

Proposition de résolution du Parlement européen sur les relations entre l’UE et l’ONU, op. cit. p. 16.

430 _{Ibid, p. 6.}

431 _{Sur la coopération notamment financière entre l’UE et l’ONU : V. Communication de la Commission au}

Conseil et au Parlement européen "Union européenne et Nations Unies : le choix du multilatéralisme" (COM (2003) 526) ; Recommandation 1411(1999) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe sur les relations avec les Nations Unies, 21 et 26 juin 2000 (CM/Del/Dec(2000)705/2.5, 713/2.4, CM(2000)38 ; Rap- UN(2000)1), Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen " Union européenne et les Nations Unies : le choix du multilatéralisme" (COM(2003)526) ; Conseil "affaires générales "de l’UE des 18-19 février 2002 ; Résolution du Parlement européen sur le partenariat UE/Nations Unies (développement/interventions humanitaires), J.O 180 E du 31 juillet 2003, p. 538 ; Recommandation 1476 de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (2000) sur les Nations Unies au tournant du 21ème _{siècle ;}

Rapport du Secrétaire général de l’ONU à la 57ème _{session de l’Assemblée générale des Nations Unies,}

A/57/270, du 31 juillet 2002 et rapport du Secrétaire général de l’ONU à la 58ème

session de l’Assemblée générale des Nations Unies, A/58/323, du 2 septembre 2003 sur la mise en œuvre de la Déclaration du Millénaire ; Rapport du Secrétaire général de l’ONU devant la 58ème Assemblée générale "le renforcement du système des Nations Unies : les problèmes d’informations" (rapport A/58/323 du 2 septembre 2003 sur la mise en œuvre de la Déclaration du Millénaire) ; Allocution du Secrétaire général de l’ONU devant l’Assemblée générale de l’ONU (SG/SM/8891) du 23 septembre 2003 et Décision du Secrétaire général sur la désignation des membres du Groupe pour l’examination des défis de la paix, 4 novembre 2003.

432

Sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement, consulter :

http://www.un.org/fr/millenniumgoals/bkgd.shtml (lien consulté en 2015), Résumé du rapport 2015 du Groupe de réflexion sur le retard pris dans la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement, disponible sur http://www.un.org/fr/millenniumgoals/pdf/15-06927_French_MDG_Task_Force_2015_WEB.pdf (lien consulté le 6 mai 2014).

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de l’ONU lorsqu’elle est bénéficiaire de ses ressources en vue de s’assurer de la bonne utilisation de celles-ci.

L’audit financier externe des OI par les cours des comptes d’autres OI prend naissance souvent dans des accords-cadres financiers et administratifs conclus entre OI. C’est le cas par exemple de l’accord-cadre financier et administratif conclu en 2003 entre l’ONU et l’UE433

. Il prévoit la participation des représentants de la Commission aux conseils et commissions des Nations Unies (NU)434. Lorsque la Commission européenne contribue financièrement aux activités de l’ONU, la gestion de ses fonds est effectuée conformément aux règles et règlements financiers de l’ONU qui sont édictés en vertu des normes internationales sur la pratique professionnelle de l’audit externe, de la vérification des comptes, de contrôle financier, de procédure de passation des marchés publics et aux règles de la comptabilité internationale.

Pour sa mise en œuvre, l’accord prévoit la participation des représentants de la Commission aux missions de suivi et d’évaluation sur l’exécution d’actions qui bénéficient d’un financement de la Commission. La Commission, en sa qualité de donateur de ressources financières à l’ONU et ses institutions, agences, fonds et programmes, peut prendre l’initiative de l’évaluation des structures qui bénéficient de tels dons. Dans ce cas, l’accord prévoit entre les Nations Unies et la Commission de l’UE un plan d’évaluation qui facilite leur coopération par l’échange d’informations et l’accès aux structures à évaluer. Les questions de procédure liées aux contrôles et aux audits effectués par la Commission sont réglées par les dispositions de l’accord-cadre financier et administratif et portent généralement sur le calendrier de l’évaluation, la portée de la mission d’évaluation de la Commission et les questions que les représentants de la Commission voudraient poser. Les Nations Unies et les agences, fonds, programmes et institutions des Nations Unies qui bénéficient de contributions financières de l’UE sont tenus d’adresser à la Commission un rapport détaillé sur l’engagement de toutes les dépenses effectuées, ainsi que les états financiers qu’ils établissent suivant leurs propres règles et règlements financiers.

433 _{Accord-cadre financier et administratif entre l’UE, représentée par la Commission de l’UE et les Nations}

Unies du 29 avril 2003, op. cit.

434

Cette participation de la Commission européenne aux travaux des différents conseils et commissions des NU ne confère toutefois pas de pouvoir de décision à la Commission. L’accord conclu vise également au renforcement de la coopération entre elles en accomplissant des actions qui consistent à mettre en commun des ressources des différents donateurs de l’ONU en vue de la réalisation des objectifs pour lesquels ils ont été consentis.

133

Un point des plus importants des accords-cadres financiers et administratifs entre OI relatifs au contrôle financier de leurs ressources financières concerne la clause de contrôle financier des OI bénéficiant de dons, de subventions et d’aides financières. La pratique consiste à inclure cette clause dans un accord relatif à l’application de la clause de vérification ou à l’annexe de l’accord-cadre financier conclu entre OI. Pour ce qui est des accords conclus entre les NU et l’UE, la question de la clause de contrôle financier est réglée dans deux instruments juridiques établis entre l’ONU et l’UE. Le premier a été conclu en décembre 1994. Il s’agit de l’accord sur la clause de contrôle financier conclu entre les NU et la Commission européenne435 et entré en vigueur en janvier 1995. Il reste applicable à tous les accords, contrats et accords de financements conclus entre l’ONU et l’UE. Le second instrument juridique sur la clause de contrôle financier entre ces deux organisations est l’annexe à l’accord relatif à l’application de la clause de vérification aux opérations administrées par les NU et financées ou cofinancées par l’UE436.

L’accord sur la clause de contrôle finanicer prévoit que « a) les transactions financières et états financiers seront soumis aux procédures de vérification interne et externe figurant dans les règlements, règles et directives financières des Nations Unies. Une copie des états financiers vérifiés sera soumise à la Commission européenne par les Nations Unies, b) les Nations Unies : i) tiendront les documents financiers et comptables concernant les activités financées par les Communautés européennes et, ii) mettront à la disposition des organes compétents des Communautés européennes, à leur demande, tous les renseignements financiers pertinents, y compris les relevés de comptes concernant les programmes/projets, lorsqu'ils sont exécutés par les Nations Unies ou par voie de sous-traitance. c) les Communautés européennes peuvent procéder à des vérifications, notamment par sondage, des opérations financées par elles, conformément à leur règlement financier »437.

C’est donc en vertu de ces accords financiers et administratifs et des clauses de vérification et de contrôle financier que la Cour des comptes européenne peut procéder, pour les activités financées par l’UE, à l’audit externe de l’ONU et de ses institutions, agences, programmes et fonds. Ainsi, les audits de la Cour des comptes européenne s’effectuent à tous les niveaux. En ce qui concerne les missions, les agences et programmes de l’ONU, il est

435

http://ec.europa.eu/echo/files/partners/humanitarian_aid/fafa/agreement_fr.pdf (lien consulté le 15 juin 2014).

436 _{http://ec.europa.eu/echo/files/partners/humanitarian_aid/fafa/agreement_fr.pdf. (Lien consulté le 15 juin}

2014).

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prévu dans l’accord qu’ils doivent faciliter ce contrôle. Le calendrier d’audit externe438

est fixé d’un commun accord entre la Cour et les institutions onusiennes qui doivent être auditées. Sur la base de cet accord financier et administratif, la Cour des comptes européenne a effectué des missions de vérifications dans plusieurs institutions et agences de l’ONU, notamment entre 2008 et 2009 où elle a contrôlé les bureaux régionaux du Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP). En vertu de ces différents accords entre l’UE et l’ONU, la Cour des comptes européenne réalise des contrôles financiers sous la forme de l’inspection, des demandes de renseignements ou de la vérification externe des comptes439 de l’ONU, de ses institutions, agences, programmes et fonds qui bénéficient des subventions et aides financières de l’UE. Pour effectuer ses contrôles financiers, elle a accès aux sites, au siège de l’ONU ou à ceux des programmes concernés. Il est à rappeler que l’un des principes fondamentaux de ces accords financiers et administratifs conclus entre l’ONU et l’UE prévoit que « la Commission reconnaît que l'application de la clause relève obligatoirement au premier chef des systèmes de supervision et de coordination du Bureau des services du contrôle des Nations Unies, (…). Conformément à la pratique internationalement admise en matière de supervision et de contrôle financier, elle s'efforcera de s'en remettre à ces systèmes. Les Nations Unies reconnaissent que la Commission a besoin de s'assurer qu'un système adéquat de comptabilité est en place (systèmes et procédures comptables, établissement de rapports et mécanismes de supervision), de comprendre le fonctionnement de ce système et de rendre compte à ses institutions du bon usage des fonds de la Communauté européenne. Dans le cadre de ce processus, il est loisible à la Commission de procéder périodiquement à des inspections sur place des systèmes, accompagnées d'exemples concrets. La Commission peut également demander tous renseignements financiers pertinents (tirés des comptes et dossiers) et demander des éclaircissements à leur sujet, en vérifiant notamment les documents qui ont servi à les établir»440.

438 _Ibid. 439

Ibid.

440

Cf, Annexe à l’accord relatif à l’application de la clause de vérification aux opérations administrées par les NU et financées ou cofinancées par la Communauté européenne, disponible sur : https://info.undp.org/docs/pdc/Documents/MDG/PACEM_Convention%20UE%20n%C2%B02_sign%C3%A9e %2015janv2013.pdf (Lien consulté le 15 juin2014).

135

Il existe donc plusieurs types d’audits externes au sein des OI. Les premiers correspondent à ceux menés par des institutions supérieures de contrôle nationales, choisies par les OI contrôlées, les audits réalisés par des OI en vertu d’accords. Dans ce cadre, ce sont les cours des comptes de celles-ci qui effectuent l’audit externe. Cependant, on peut constater que ces types d’audits se révèlent insuffisants dans certains cas, amenant ainsi les OI à préférer d’autres types de contrôle441

qui s’apparentent ou sont assimilés à l’audit externe. Cela nous amène à examiner les conditions d’audit externe en leur sein.

B. Les conditions d’exercice de l’audit externe dans les organisations