Le Country Partnership Strategy (CPS) au Mexique, 2014-2019

Le gouvernement mexicain a signé un accord de dette CPS avec la Banque Mondiale en octobre 2013 pour la période 2014-2019, pour un montant de 16.5 milliards de dollars(World Bank, 2013). Par ailleurs, le Mexique est un pays très engagé dans les réformes structurelles néolibérales depuis la crise de la dette de 198247

.

En effet, en 1994, le pays a été le premier en Amérique latine à souscrire un Accord de Libre Échange avec les États-Unis et le Canada (ALENA). En parallèle, il met en place des réformes structurelles de première et seconde générations. Malgré ces réformes, la pauvreté augmentait et le pays souffrait d´épisodes récurrents de crise financière et économique (Manrique Campos, 2001). L’accord CPS pour les années 2014-2019 est la continuation d’un autre accord pour la période 2008-2013. Dans cet accord de prêt, le CPS 2008-2013 définissait les objectifs d’intervention suivants :

“It [CPS] was well aligned both with Mexico’s six-year political cycle and the country priorities of President Calderon’s administration as stated in the 2007-12 National Development Plan (NDP). Early in its implementation, the CPS provided a framework for a strong and flexible knowledge-focused partnership with a more limited financing relationship and focused knowledge and financial engagement in five key thematic areas: (a) accelerating growth; (b) improving competitiveness; (c)

47 En 1996, la Banque Mondiale a signé un accord CAS avec le gouvernement du Mexique. Cependant, cet accord a soulevé de nombreuses critiques : « The Mexique CAS illustrates the misguided priorities of the Banking in countries throughout the world – sacrificing wages, jobs, and social services in order to pay the foreign debt an secure fiscal surpluses. » (Purcel & Heredia, 1999, p.173)

promoting social inclusion and reducing poverty; (d) developing infrastructure and assuring energy security and environmental sustainability; and (e) strengthening institutions.” (World Bank, 2013, p. 48)

Dans le CPS 2008-2013, la Banque Mondiale a identifié les domaines thématiques suivants, considérés stratégiques :

Tableau 9: Domaines thématiques CPS 2008-2013, Mexique. Thematic Areas and Outcome Areas CPS Rating

I: Accelerating Growth

1. Countercyclical Fiscal Policies During 2009 While Adopting… (Partially Achieved) 2. Implementation of Regulatory Reforms to Foster Financial Sector... (Achieved) 3. Enhancement of Short Term Employment Support Programs… (Achieved) (Purcel & Heredia, 1999)

II: Improving Competitiveness

5. Strengthening and Expanding the Government’s Quality Schools… (Achieved) 6. Greater Support for Improved Coverage and Quality of Education... (Achieved) 7. Improved Relevance of Upper Secondary Education (Achieved)

8. Equitable Expansion of Tertiary Education Through Student… (Achieved)

9. Improved Human Skills, Infrastructure, Links Between Local… (Partially Achieved) III: Promoting Social Inclusion

10. Increase Capacities in Health, Nutrition and Education of Poor… (Achieved) 11. Preserve and Expand the Popular Health Insurance’s Coverage… (Achieved) 12. Improve Access to ECD Services and Learning Outcomes…( Achieved) 13. Strengthen the Capacity of the Mexican Health System…( Partially Achieved)

IV: Developing Infrastructure, Assuring Energy Security and Env. Sustainability 14. Development of Massive Urban Transport Evaluating Alternative.. (Achieved) 15. Catalytic Use of Clean Development Mechanism to Foster… (Achieved) 16. Improve Federal Housing System to Facilitate Access… (Partially Achieved) 17. Tools and Instruments to Induce Local Authorities to Improve… (Achieved) 18. Provision of Environmental Services of National and Global… Achieved

19. Increase Access to Efficient and Sustainable Integrated Energy… Partially Achieved 20. Regulatory Monitoring and Financial Framework for Low… Partially Achieved 21. Reduce GHG (CO2) Emission Through the Adoption… Achieved

V. Strengthening Institutions

23. Selected Federal Departments and Agencies Providing… Partially Achieved 24. Improved Administration in Selected Municipal Governments Achieved 25. Improved Efficiency of Customs Processes Not Achieved

26. Strengthened Fiscal Transparency, Governance & Accountability Partially Achieved 27. Support the Improvement of Institutional Performance of... Partially Achieved 28. Improved Capacity Building and Communication Practices Achieved

Source : World Bank (2013)

Pour chaque axe thématique correspond un ensemble de projets sectoriels spécifiques qui reprennent les objectifs des réformes structurelles de seconde génération. Ainsi, pour l’axe thématique 1. Accelerating Growth, et le domaine thématique: 1. Countercyclical Fiscal Policies During 2009, le groupe de la Banque Mondiale développait les projets de réforme sectorielle suivants :

Tableau 10 : Domaines thématiques CPS 2008-2013 : projets sectoriels de réforme structurelle (Mexique)

Thematic Areas and Outcome Areas CPS Rating

WBG Activities I: Accelerating Growth

1. Countercyclical Fiscal Policies During 2009 While Adopting… (Partially Achieved)

FY10: Economic Policies in Response to the Global Crisis Development Policy Loan (P118070) CD: 31-Dec-2010

FY12: PSIA - Poverty & Social Impact Analysis MDTF (TF097880) FY13: Fiscal Federalism Study (TF099048)

FY13: Fiscal Management -child PKS (P129942)

Source : World Bank (2013)

C’est cependant le domaine thématique (2) du même axe qui bénéficie de la plupart des projets sectoriels de réforme structurelle.

Tableau 11 : Domaines thématiques CPS 2008-2013 : Projets sectoriels de réforme structurelle pour la mise en place des réformes du secteur financier (Mexique)

Thematic Areas and Outcome

Areas CPS Rating _{WBG Activities}

I: Accelerating Growth

2. Implementation of Regulatory Reforms to Foster Financial Sector... (Achieved)

Financial:

FY03-FY11: Savings and Credit Sector Strengthening and Rural Microfinance Capacity Building (P070108) + AF; CD: 28-Feb-2011+ Grant: Strategy for Access to Financial Services in Mx Rural Areas (TF098983)

FY04: Mexico Savings & Rural Finance (BANSEFI) Project - Phase II (P087152) AD:29-June-2004; CD:31-Jul-2012

FY08-FY12: Alta Growth Fund – Private Equity Fund (IFC) FY08-FY13: Agrofinanzas – Farmers lending (IFC 26206) FY09: Mexico Global Cat Mutual Bond Risk Mod (P111257) FY09-FY13: Progresemos-Microfinance (IFC 26338) - FY10: Banorte-Commercial banking (IFC 28213)

FY10: Finterra - SME Banking, Agribusiness Finance (IFC 575848) FY10: Microcred -Microfinance (IFC

FY11: Compartamos- Micro credits to women (IFC 29634) FY11: Alta Ventures - Private Equity Fund

FY11: Strengthening the Business Environment for Enhanced Economic Growth DPL (P112264)

FY12: Savings and Credit Sector Consolidation and Financial Inclusion Project (P123367) CD: 31-Jul 2015

FY12: Mifel - SME Banking (IFC 29030)

FY13: CHG El Camino – Leasing Services (IFC 30731) Knowledge: FY08: Financial Sector Competitiveness (P106025)

FY08: Anti-Money Laundering /CFT Assessment of Mexico (P110383) FY09: Global Cat Mutual Bond Risk Mod (P111257)

FY09: IFC-Access to capital for mortgage Sofoles (IFC 548185) FY09: HF Cajas Mexico – Housing Finance (IFC 567848) FY10: MX Capital Markets (P114097)

FY11: Financial Literacy in Mexico (P121967+ TF096913) FY11: Mexico Insolvency and Creditor Rights (ROSC) (P119779) FY11: PPIAF Pooled Bond Issue Quintana Roo (TF094649)

FY12: Financial Sector Assessment Program (FSAP) - Mexico (P127554) FY12: Mexico: Financial Crisis Preparedness TA (P120524 + TF095837 - FIRST 9051)

FY12: Assessing Poverty and Distributional Impacts of the Financial Crisis (TF094729)

FY13: Developing Markets for Risk Mgmt. (P130076) – also in Thematic Area IV

Source : World Bank (2013)

Nous pouvons donc apprécier un des éléments du modus operandi de la réforme structurelle. Le discours sur la pauvreté, la croissance, la stabilité, la lutte contre la corruption, la participation citoyenne, et la soutenabilité environnementale sont d'abord utilisés pour légitimer ex ante toute la stratégie d’intervention sur le pays. Ensuite, les domaines plus généraux en rapport avec les conditions concrètes du pays sont définis. Chaque domaine se structure en fonction d'aspects spécifiques qui consolident la réforme structurelle et qui prennent le relais des réformes plus anciennes. Par la suite, les détails des projets d’intervention sont élaborés pour chacun des domaines établis. Cependant, la réforme structurelle de seconde génération ne s’arrête pas là ; ce sera le

tour, ensuite, des projets sectoriels qui auront pour tâche de gérer les ressources des dettes CAS ou CPS.

Dans le tableau 5, nous pouvons observer que concernant  l´Implementation of

Regulatory Reforms to Foster Financial Sector, le concept qui sert de pivot pour la plupart

des projets sectoriels est celui de micro-finances. Les micro-finances ont servi à monétiser les réseaux sociaux qui, jusqu'à l'arrivée de la réforme structurelle, avaient été écartés des institutions financières formelles. Il ne s’agit pas d’exprimer un jugement de valeur sur leur pertinence, mais plutôt de comprendre les tenants et aboutissants d’une stratégie déterminée, sa mise en place et son impact sur la société.

La stratégie CPS de la période 2008-2013 pour le Mexique a développé un peu plus de 200 projets sectoriels de réforme structurelle. Chaque projet relevait des techniques de la corporate governance. L´objectif global de tous les projets sectoriels reposait sur la réduction de la pauvreté, bien que les résultats aient été extrêmement décevants en la matière. Au contraire, dans les projets sectoriels de la Banque Mondiale présentés ci-dessus, l’enjeu réel est la privatisation et l'adéquation aux exigences de l’ALENA, dans des domaines très stratégiques comme la privatisation des réseaux routiers, la sécurité, l’agriculture, les infrastructures, l’accès à l’eau et la santé :

FY08: Agricultural Trade (P101273)

FY11: Customs Assessment Tool for Trade (CATT) (TF095406) FY13: MX- (JIT) Citizen Security NLTA (P143218)

FY12: Health System Modernization (P106709)

FY11: Roads Concessions improvement- PPP (IFC 26232)

FY04-FY09: Lending Decentralized Infrastructure Reform and Development Loan (P080149)

FY10-FY12: Gran FY00-FY09: GEF Grant Mexico Mesoamerican Biological Corridor Project (TF24371, P060908)

PPIAF: Market Based Infrastructure Financing for Campeche (P122401) (World Bank, 2013)

Ces projets sectoriels coïncident parfaitement avec les exigences des accords ALENA.

Pour la CPS 2014-2019, la Banque Mondiale identifiait les objectifs stratégiques d’intervention suivants :

“Based on the above process of selectivity assessment, the Bank strategy: (i) exited several areas of previous CPS engagement (e.g., trade competitiveness, customs, judicial, and influenza support programs); (ii) centered its ongoing and new knowledge and convening program, including the growing reimbursable advisory program, around seven selective multi-year/multi-sector Programmatic Approaches for increased effectiveness and reduced transactions costs (e.g., in innovation strategies for poor states; in integrating social protection systems; in managing fiscal challenges; and in disaster risk management and urbanization); and (iii) limited its new financial services to the green and inclusive growth and the social prosperity themes (e.g., Oaxaca water,

community education, and second generation Oportunidades48). Compared to the

previous CPS, the selectivity process resulted in a compression from 5 to 4 themes and in a reduction from 28 to 12 outcomes.” (World Bank, 2013: ii)

La particularité de l’accord CPS 2014-2019 pour le Mexique est qu’il est tellement intégré au Plan National de Développement (PND) du pays, que celui-ci semble être le relais national du CPS. En effet, toute la structure du Plan National de Développement du Mexique s´inscrit dans une stratégie plus vaste d’assistance pays (Country Assistance) de la Banque Mondiale. Par exemple, le premier objectif national pour le développement,

appelé « México en paz », se réfère à tous les enjeux de la réforme structurelle : “1. Democratic Governance 2. Articulating Federalism 3. National Security 4. Defense 5. Citizen Security 6. Judicial System 7. Human Rights

8. Safeguard Against Disaster

9. Accountability & Anticorruption” (World Bank 2013: Table 3)

C’est cependant le quatrième objectif du PND, appelé « México Próspero », qui illustre le mieux la continuité avec les réformes structurelles. Cet objectif établit les composantes suivantes :

“(a) Maintain macroeconomic stability, including managing external risks; (b) promote access to finance; (c) promote quality employment; (d) promote inclusive green growth that generates income, competition, and employment; (e) promote affordable access to energy and telecommunication services; (f) provide incentives for the development of a competitive internal market; (g) promote and strengthen entrepreneurship and small and medium-size businesses; and (h) promote investments and competitiveness of the mining, infrastructure, transport, agriculture and tourism sectors.” (World Bank 2013: 12).

La CPS 2014-2019 cherche à s´établir comme la structure de coordination et d'encadrement du Plan National du Développement du pays. Les axes d’intervention ont été créés pour compléter ou consolider ces objectifs qui, d’après la Banque Mondiale, devaient être mieux encadrés. Les domaines thématiques qui ont été convenus avec la Banque Mondiale et ses alliés pour la CPS-Mexique 2014-2019 sont :

1. “Promoting an integral social protection system

2. Implementing an integrated sovereign risk management framework

3. Promoting labor markets for inclusive growth

4. Reducing the footprint of growth

5. Using natural resources in an optimal way

6. Enhancing service delivery

7. Managing medium-term fiscal challenges at national and sub-national levels

8. Upgrading infrastructure

9. Fostering sound financial and private sector development

10. Toward a more competitive business Environment

11. Fostering innovation for productivity and competitiveness” (World Bank 2013, Table 3)

Or, pour chacun de ces axes thématiques, il est prévu de développer plusieurs projets sectoriels de la réforme structurelle. On peut ainsi observer l’ampleur et l’intensité de cette dernière au Mexique. Pas un seul secteur de l’État, de la société ou des territoires n´a été épargné par la réforme structurelle. On peut aussi souligner le rapport entre la planification de l’État et le CPS. D’après la description du CPS au Mexique, on peut affirmer que la planification de l’État mexicain a été conçue pour prendre le relais des prescriptions de la Banque Mondiale.