La participation, une notion abondamment utilisée

Des pratiques sociales à la participation territoriale

I- La participation, une notion abondamment utilisée

La notion de participation a pris son essor dans différents domaines à la fin des années soixante. Deux directions complémentaires sont intéressantes à présenter pour notre démonstration : la participation dans le cadre des politiques de développement des pays appartenant alors à ce que l’on a qualifié de Tiers-Monde⁵¹³ et la participation valorisée dans le cadre des politiques publiques cherchant à associer plus étroitement les citoyens aux processus décisionnels⁵¹⁴. Avec l’apparition du « développement durable » se met en place depuis quelques années tout un ensemble de dispositifs visant à répondre à cet « impératif » de participation des individus. Cette notion est également employée de manière précise dans le cadre de la sociologie de la santé. La « participation sociale » entrouvre alors une brèche vers la description de l’ensemble des activités réalisées par l’habitant sur son territoire, brèche dans laquelle nous nous engouffrerons pour proposer notre propre définition de la « participation ».

1- La sociologie du développement

L’objectif de ce détour par la sociologie du développement, ou plus exactement de la sociologie de l’aide au développement, n’est évidemment pas de retracer les différentes étapes de la décolonisation et l’historique de l’aide au développement, mais de poser quelques jalons essentiels pour mieux appréhender la notion de participation dans ce contexte particulier. Ainsi, on constate qu’historiquement, deux grandes périodes ont marqué l’aide au développement. La transition entre ces deux périodes correspond au passage d’un développement reposant sur l’idée de progrès, de croissance économique – notamment à l’œuvre après la seconde guerre mondiale dans une logique d’affrontement des deux blocs – à un développement axé sur la satisfaction des besoins essentiels, notamment à partir des années soixante-dix.

Dans un premier temps, se répand ainsi l’idée que c’est l’Etat qui est censé promouvoir le développement de sa nation, grâce au soutien d’organisations internationales, via des aides bilatérales. L’aide au développement se place alors clairement dans une logique post-coloniale.

Les pays considérés comme développés se sentent investis d’une mission pour aider les pays dits

« sous-développés » à rattraper leur « retard » et à atteindre ainsi un niveau supérieur de croissance, notamment au niveau économique⁵¹⁵. « Le développement est à la fois une aspiration, un programme, une exigence. Le sous-développement est conçu comme un retard historique et le développement consiste à rattraper ce retard. Les rails sont posés (le progrès). La gare d’arrivée est programmée. La locomotive, c’est le développement. La perspective est évolutionniste et repose sur une croyance forte dans l’idéologie du progrès économique et social 11111111111111111111111111111111111111111111111111111111111

513. Le concept de « Tiers-Monde », inventé par un économiste français, Alfred Chauvy, permettait de décrire la situation de pays n’appartement ni au bloc de l’est, ni au bloc de l’ouest, au cours de la guerre froide. Il s’est récemment « trouvé vivement contesté, en France plus peut-être encore que dans d'autres pays, à la fois parce qu'il ne correspondrait plus à aucune réalité économique, sociale et surtout géopolitique et parce que, comme celui de " développement", il s'agirait surtout d'un concept à l’usage des intellectuels occidentaux : en tant que tel, il aurait une forte charge idéologique », HAUBERT Maxime, « Sociologie du développement : quelle sociologie et quel développement ? », CHOQUET Catherine, DOLFUS Olivier, LE ROY Etienne, VERNIERES Michel, Etat des savoirs sur le développement : trois décennies de sciences sociales en langue française, Paris, Khartala, 1994, p. 186. L’évolution des dénominations de ces pays appartenant au « Tiers-Monde » serait par ailleurs intéressante à étudier : des pays sous-développés aux pays en développement, la prise en considération de ces derniers est indéniable.

514. La participation au sein de l’entreprise a une acception trop spécifique pour être abordée dans le cadre de ce chapitre. En effet, elle concerne le partage des bénéfices entre les salariés et les propriétaires d’une entreprise.

En ce sens, elle s’éloigne de nos considérations sur la participation des individus à la vie de leur territoire.

515. Toutes proportions gardées, cette logique se rapproche de celle sous-tendant le plan Marshall lancé par les Etats-Unis en 1947 afin d’aider à la reconstruction de l’économie européenne – et éviter ainsi tout risque de surproduction dû à la fin des hostilités.

comme chapitre du progrès de l’humanité toute entière »⁵¹⁶. L’objectif de l’aide au développement est clair : permettre aux pays « sous-développés » un développement économique, alors considéré comme inséparable du développement social, suffisant par rapport au niveau atteint par les pays dits développés.

Dans les années soixante-dix, l’apparition des crises économiques mondiales, dues aux chocs pétroliers, provoque une évolution dans l’aide au développement. Les Etats donateurs commencent à promouvoir une idéologie non-gouvernementale, ce qui aboutit à un recul des aides bilatérales. L’administration des Etats bénéficiaires est alors « court-circuitée » au profit d’organisations non gouvernementales. Ces dernières possèderaient en effet une rapidité d’action plus importante car elles peuvent intervenir directement sur les terrains concernés par l’aide au développement. Par ailleurs, les politiques d’austérité décidées au niveau international renforcent cette tendance. En effet, dans les années quatre-vingt, le Fonds Monétaire International (FMI) et la Banque Mondiale mettent en place des « plans d’ajustements structurels » afin de ramener l’équilibre dans les budgets des Etats dits « en voie de développement ». Ces programmes d’ajustements structurels sont imposés par ces organisations internationales en contrepartie de l’aide au développement et aboutissent à la suppression de dépenses considérées comme inutiles (fonctionnaires, budgets de l’éducation et de la santé…). Cette politique de remboursement des dettes limite le budget des Etats et réduit donc leur capacité d’action, ce qui laisse de plus en plus le champ libre aux organisations non-gouvernementales⁵¹⁷.

Cette évolution dans l’aide au développement concourt cependant à l’apparition d’un nouveau terme, la notion de « participation »⁵¹⁸. Pour les instances internationales, cette notion a une acception très précise. La Banque Mondiale définit ainsi le développement participatif

« comme un processus par lequel les parties prenantes, et en particulier les pauvres, influent et prennent part au contrôle des initiatives de développement, des décisions et ressources qui les concernent »⁵¹⁹. Autrement dit, la « participation » est la possibilité pour les populations des pays

« émergents » de décider de leur propre avenir, en étant « guidées », « aidées » par les pays dits développés. Cette définition globale, bien que se voulant précise, reste néanmoins floue quant à l’interprétation que l’on peut en tirer. En effet, quel est vraiment l’objectif de la participation pour les populations concernées ? La sociologie du développement a ainsi tendance à opposer la participation vue comme un moyen et la participation vue comme une fin. Alexis Jones⁵²⁰ montre par exemple que dans une vision instrumentale, faire participer les populations locales peut être un moyen, pour une agence de développement, une organisation non gouvernementale, d’atteindre des objectifs, des indicateurs, en termes de développement économique ou social. La participation des populations permet d’augmenter la réussite et l’efficacité de projets, car les populations se les seront appropriés. A contrario, dans une vision transformationnelle, la participation devient une fin en soi : il s’agit alors d’encourager la

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516. HOURS Bernard, « La sociologie du développement dans la revue Tiers Monde. 50 années pour une discipline improbable », Tiers Monde, n°191, 2007/3, p. 701.

517. Pendant toutes ces années 1980, l’ajustement structurel a essayé de défaire la plupart des tentatives nationales post-coloniales, et il a été abondamment critiqué. Avec lui se sont imposées les organisations multilatérales qui ont acquis la maîtrise du jeu et construit un business multilatéral du développement, dispensateur de réformes dans tous les secteurs d’activité, y compris dans la santé et l’éducation », HOURS Bernard, op. cit., p. 707.

518. « A partir du milieu des années soixante-dix, la notion de participation s’est progressivement frayée un chemin dans la rhétorique utilisée par de nombreuses institutions bilatérales et multilatérales du développement », JONES Alexei, « L’apparition de la notion de participation dans la pensée et le discours du développement », PIE, Perspectives, 2006, p. 8.

519. Source : site de la Banque Mondiale (http://www.banquemondiale.org/). Voir : « Ressources pour société civile », puis « Politiques de la Banque » et enfin « Politiques sur la participation ».

520. JONES Alexis, op. cit.

gouvernance⁵²¹ des populations, la prise en main par ces dernières de leur propre développement.

La participation devient alors une opportunité par laquelle différents groupes, même les plus marginalisés, peuvent parvenir à contrôler leur propre organisation, en ayant les moyens d’intervenir dans les débats publics et sur la scène politique.

Amartya Sen, prix Nobel d’Economie en 1998, notamment pour ses travaux sur le développement humain, montre quant à lui que la participation sociale ne va pas de soi et dépend de ce qu’il appelle des « capabilités » (capability). Ces « capabilités » sont des modes de fonctionnements de base, nécessaires à tout citoyen pour pouvoir jouir véritablement de ses droits de citoyens. Prendre part à un programme de développement local implique donc de posséder des « capabilités » spécifiques, telles que la possibilité de se déplacer, mais également des « capabilités » plus larges, telles que l’accès à l’information.

Cette notion de « capabilités » permet de se centrer sur les acteurs de la participation. La sociologie du développement montre ainsi que ce sont rarement les populations, les habitants proprement dits qui prennent part aux programmes de développement, mais bien plus souvent des associations locales, ou encore des groupes communautaires représentant une fraction de la population. Promouvoir la participation revient en réalité à donner plus de poids encore aux organisations non gouvernementales⁵²². La notion de participation, dans le cadre de l’aide au développement, ne concerne finalement qu’une fraction des populations concernées. Seuls les groupes organisés sont véritablement impliqués dans un processus participatif. Cette tendance n’est évidemment pas propre aux pays en développement et se retrouve également dans le cadre de la démocratie participative⁵²³, abondamment promue ces dernières années dans le monde politique français.

2- La démocratie participative

La notion de « participation » n’est pas nouvelle en sciences politiques. Dès 1969, Sherry Arnstein, sociologue américaine, en propose une typologie en fonction du degré d’implication des individus. Cependant, ce vocable est de plus en plus employé depuis une dizaine d’années dans la sphère politique, notamment dans le cadre du développement durable. On assiste ainsi à la multiplication des instances participatives au niveau local. En parallèle, se développe toute une série d’interrogations sur la « participation »⁵²⁴ : pourquoi celle-ci est-elle encouragée ? Doit-elle être considérée comme un moyen ou une fin ? Qui participe réellement ?

Toutes les études en sciences sociales portant sur la participation s’accordent pour faire remonter l’origine de ce concept à la typologie proposée par Sherry Arnstein. Pour elle, la notion de participation fait référence à une redistribution du pouvoir, qui permet aux citoyens exclus des processus politiques et économiques de prendre part aux décisions les concernant. Pour simplifier sa pensée, elle utilise une typologie représentée par une échelle « a ladder » dont chaque barreau représente un degré de participation citoyenne.

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521. « La gouvernance peut être considérée comme l’exercice de l’autorité économique, politique et administrative en vue de gérer les affaires d’un pays à tous les niveaux. Elle englobe les mécanismes, les processus et les institutions par le biais desquels les citoyens et les groupes expriment leurs intérêts, exercent leurs droits juridiques, assument leurs obligations et auxquels ils s’adressent en vue de régler leurs différends », PNUD (Programme des Nations Unies pour le Développement), « La bonne gouvernance et le développement humain durable », Document de politique générale, New York, janvier 1997, p. 3.

522. « La (re)valorisation de la société civile et des notions de participation permettent aux ONG de devenir instantanément les têtes de pont des nouvelles formes de l’organisation du développement », COPANS Jean, Sociologie du développement, Paris, Armand Colin, 2010, p. 87.

523. La démocratie participative fait généralement pendant à la démocratie dite représentative, c’est-à-dire constituée des élus désignés par les citoyens, notamment par l’intermédiaire du vote.

524. Interrogations semblables à celles que l’on peut trouver dans le cadre de l’aide au développement.

Figure 15 : Les échelles de la participation citoyenne, d’après Sherry Arnstein⁵²⁵

Les deux premiers barreaux de cette échelle ne décrivent pas tant des formes réelles de participation que la volonté des pouvoirs publics à « éduquer » les citoyens, via une information biaisée ou la prise en compte de problèmes sans véritable enjeu pour ces derniers. Les trois barreaux suivants permettent d’entrer dans une phase de coopération symbolique, où les citoyens peuvent faire entendre leur voix, leur opinion. Cette dernière peut être prise en compte par les pouvoirs publics, même si ceux-ci gardent le monopole de la décision. Enfin, les trois derniers barreaux conduisent à un réel partage du pouvoir à travers des négociations et des délégations de plus en plus poussées.

Les sciences sociales françaises ont plutôt tendance à présenter les formes de participation en une pyramide à quatre étages, qui permet de mieux mettre en évidence les grandes étapes de partage de pouvoir entre décisionnaires et citoyens, et le nombre toujours plus restreint de citoyens concerné par chaque degré (figure 16).

Figure 16 : Les quatre degrés de la participation dans les sciences sociales françaises

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525. Schéma réalisé d’après ARNSTEIN Sherry R., « A Ladder of Citizen Participation », Journal of the American Planning Association, Vol. 35, N°4, Juillet 1969, pp. 216-224.

Co-décision Concertation Consultation Information Contrôle citoyen

Délégation de pouvoir Partenariat

Conciliation Consultation Information

Thérapie Manipulation

Non participation Coopération symbolique

Pouvoir effectif

L’« information » est souvent considérée comme une étape préalable à la participation.

Elle peut être descendante (du pouvoir vers les citoyens) ou ascendante. Située à la base de la pyramide, elle concerne une large partie de la population (idéalement, l’ensemble des citoyens touchés par un projet, une action…). La « consultation » permet véritablement de recueillir l’opinion des individus, via une enquête publique, un référendum d’initiative municipale ou populaire… Elle suppose déjà que les citoyens acceptent de participer. La

« concertation » permet d’associer des habitants et/ou des représentants des habitants dans des instances tripartites diverses dans lesquelles ils vont pouvoir participer à l’élaboration d’un projet, d’une action ou d’un programme. Enfin, la « co-décision » représente la participation proprement dite avec un partage effectif du pouvoir décisionnel. Cette dernière étape reste largement utopique. Bien souvent, les études portant sur des démarches participatives constatent que ces dernières se contentent de l’information et de la consultation des acteurs locaux, plus rarement de la concertation des parties prenantes à un projet donné.

Quelle que soit la forme prise par la participation citoyenne, celle-ci est principalement envisagée à un niveau politique, au sens large du terme. Elle est souvent associée à d’autres notions, telles que la « gouvernance locale » ou encore le « développement durable ». Pour certains auteurs, elle fait même partie du « récitatif obligé »⁵²⁶ de la plupart des politiques d’aménagement local (qu’elles soient urbaines ou rurales). De ce fait, la promotion de la participation par les pouvoirs publics a abouti, ces dernières années, à une floraison d’instances participatives (conseils de quartier, conseils de développement⁵²⁷…) ou de démarches, de documents élaborés grâce à la participation des populations (Agenda 21⁵²⁸, SCOT⁵²⁹, SAGE⁵³⁰…) Les possibilités de participation à la vie publique ne manquent pas pour les citoyens désireux de s’engager, mais le problème est surtout de savoir quelle est réellement la place qui leur est laissée. Sous couvert de « concertation », une collectivité peut être amenée à interroger quelques experts pertinents pour une problématique donnée, tout comme elle peut tenter de favoriser l’expression de chacun. Les objectifs visés par une volonté participative soulèvent également de nouveaux questionnements : la participation des habitants est-elle une fin en soi ? Ou la prise en compte des « savoirs profanes »⁵³¹ est-elle uniquement un moyen de « museler »

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526. BEVORT Antoine, Pour une démocratie participative, Paris, Presses de Sciences-Po, 2002, p. 113. Philippe Hamman et Christine Blanc estiment également que « s’il y a concertation en matière de [Développement Durable], c’est d’abord parce que celle-ci est rendue obligatoire, par la loi, dans le cadre d’un certain nombre de projets urbains », HAMMAN Philippe, BLANC Christine, Sociologie du développement durable urbain.

Projets et stratégies métropolitaines françaises, Bruxelles, PIE, 2009, p. 157.

527. Les conseils de développement sont des structures regroupant des représentants des différentes organisations présentes sur un pays. Leur mode de recrutement et de fonctionnement est détaillé ultérieurement.

528. « C’est une démarche globale initiée par une collectivité locale, conduite avec la population et les acteurs locaux, avec l’ambition collective de faire du développement durable le nouveau modèle de développement du territoire », Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la Mer, Les agendas 21 locaux et projets territoriaux de développement durable. Pour des territoires et des villes durables, mai 2010, p. 1.

529. Schéma de COhérence Territoriale. C’est un document d’urbanisme réalisé à l’échelle d’une agglomération ou d’un pays, fixant de grandes orientations en matière d’aménagement du territoire. L’élaboration d’un SCOT doit associer élus, collectivités locales et société civile. Son approbation est soumise à une enquête publique (article L122-10 du code de l’urbanisme).

530. Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux. C’est un document de planification pour la gestion des ressources en eau d’un périmètre hydrographique cohérent. Etabli par une commission locale de l’eau, il associe les différents acteurs du territoire (représentants des collectivités locales, usagers, riverains…).

531. Ce que Michel Foucault appelle le « savoir des gens », « qui n’est pas du tout un savoir commun, un bon sens, mais au contraire, un savoir particulier, un savoir local, régional, un savoir différentiel, incapable d’unanimité et qui ne doit sa force qu’au tranchant qu’il oppose à tous ceux qui l’entourent », BEAULIEU Alain, Michel Foucault et le contrôle social, Laval, Presses Universitaires de Laval, 2005, p. 79.

d’éventuelles contestations ? Annaïg Oiry⁵³² distingue par exemple deux approches de la participation dans son étude sur le littoral : une approche par la gestion, dont l’objectif est la réussite du projet, et une approche par les acteurs, dont l’objectif est alors la mise en réseau de ces derniers. Suivant les approches adoptées, les objectifs poursuivis ne sont donc pas les mêmes. Les critiques adressées à cet « impératif de participation », aux méthodes employées, aux buts visés, ne manquent d’ailleurs pas⁵³³. Notre objectif n’est cependant pas de faire une revue de la littérature dans ce domaine, mais bien d’attirer l’attention sur toute la délicatesse à utiliser cette notion de « participation », aussi répandue soit-elle dans le domaine de la démocratie locale.

La manière d’envisager la participation conduit par ailleurs à se pencher sur les acteurs de la participation. Ces derniers sont plutôt des adultes actifs ou de jeunes retraités, ayant une certaine aisance économique et un certain niveau d’instruction. Mais dans la plupart des instances et des démarches participatives, ce ne sont pas les individus en tant qu’habitants qui sont sollicités mais bien en tant qu’acteur collectif et représentant à ce titre une organisation donnée (association, centre de recherche, entreprise, collectivité…). Afin d’illustrer notre propos, nous allons nous concentrer sur une instance particulière : les conseils de développement des pays. Ces pays, « territoires de projets » construits dans une visée « rationalisante »⁵³⁴, constituent une forme territoriale particulièrement intéressante pour notre propos, car ils recouvrent à la fois des espaces ruraux et des espaces beaucoup plus urbains. Ils sont soumis à un impératif d’information et de consultation d’une partie des habitants concernés par leur périmètre d’action, via leur conseil de développement. Mais la composition même de ces derniers sélectionne de fait une fraction de la population locale.

Encart 3 : Composition et action du conseil de développement

« Un conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs est créé par les communes et leurs groupements ayant des compétences en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique. Le conseil de développement s’organise librement. Il est associé à l’élaboration de la charte de pays. Il peut

Dans le document Représentations, participation, ancrage, identité : quatre piliers pour penser l'inscription territoriale. Le cas du Berry. (Page 151-161)