a La gestion de la fiscalité locale
Le développement urbain nécessite des investissements de la par de la municipalité afin de rendre viabilisables les terrains à urbaniser. L’établissement d’une redevance pour les nouveaux résidents sous la forme d’une participation suppose une évaluation précise des coûts induits par l’urbanisation. Or, cette évaluation est difficile et délicate (Guengant, 1992). En pratique, les redevances (PVR) et les taxes d’urbanisme (TLE), lorsqu’elles sont exigées ne couvrent pas l’intégralité des coûts induits par l’urbanisation. Aussi, une large part des coûts initiaux de l’urbanisation est-elle souvent supportée par le budget municipal. En outre, l’urbanisation génère, des années après l’installation des nouveaux résidents, des charges récurrentes qui proviennent des frais de fonctionnement des équipements publics d’accompagnement (Guengant, 1992). Par ailleurs, les taux d’imposition locaux sont calculés au coût moyen et s’appliquent uniformément aux contribuables sans distinction de date d’arrivée. Guengant (1992) estime que la fiscalité locale s’avère, en pratique, toujours nécessaire pour financer les coûts de l’urbanisation. Aussi, les anciens résidents voient-ils leur contribution fiscale s’accroître avec la croissance démographique.
En outre, les taux d’imposition des taxes locales ne peuvent s’appliquer directement au prix d’un bien immobilier. Des bases fiscales sont calculées par l’administration. Les réévaluations des bases fiscales ne sont pas suffisamment régulières pour prendre en compte les évolutions du marché immobilier mais surtout pour actualiser les bases fiscales en fonction des investissements réalisés dans les logements. Il est fréquent qu’il existe un décalage entre la valeur d’un bien immobilier et la valeur de sa base fiscale. Aussi, on peut penser que les bases fiscales capitalisent imparfaitement les coûts et les bénéfices de l’urbanisation. Cette imperfection est partiellement corrigée par la manipulation des taux lors du vote du budget communal.
b L’arbitrage des municipalités
Les municipalités doivent répartir le financement des coûts de l’urbanisation entre les nouveaux résidents et les anciens résidents.
En situation de concurrence intercommunale, les municipalités doivent éviter que le montant des impôts exigés des nouveaux résidents soit trop élevé afin de ne pas détourner les nouveaux résidents potentiels vers d’autres communes. Si la concurrence intercommunale était pure et parfaite, ce montant serait égal au coût marginal de leur installation. Par ailleurs, les municipalités doivent veiller à ne pas trop relever le taux d’imposition afin de ne pas trop
accroître la pression fiscale sur les anciens résidents. Si la capitalisation était parfaite et si le taux d’imposition était calculé au coût marginal des nouveaux résidents, les anciens résidents seraient indifférents au relèvement de leur pression fiscale95.
c Principe de la régulation de la fiscalité par les tailles minimales de lot
L’adoption d’un POS donne la possibilité aux autorités communales d’instaurer des tailles minimales de lot (zonage fiscal d’Hamilton, 1975b). Par ce biais, les municipalités peuvent jouer simultanément sur les taux d’imposition et les bases fiscales.
d Hypothèses sur les incitations à adopter un POS pour instaurer un zonage fiscal
La commune est incitée à instaurer des tailles minimales de lot plus élevées que la taille moyenne des lots des résidents existants pour faire supporter aux nouveaux résidents une plus grande part des coûts collectifs induits par leur installation dans la commune.
• La capitalisation fiscale (H5)
Fischel (2001) illustre l’incitation des municipalités à instaurer des tailles minimales de lot à partir d’un exemple fictif. Il considère une parfaite capitalisation des avantages de la croissance urbaine et une parfaite mise à jour des bases fiscales. Supposons que la valeur des bases fiscales des logements des anciens résidents soit 200 000$ et que l’installation d’une nouvelle usine à forte contribution fiscale porte la valeur de leur base fiscale à 300 000$. Pour éviter les comportements de passager clandestin fiscaux des nouveaux résidents, la valeur des nouveaux logements devra égaler au moins 300 000$. Les anciens résidents sont incités à exiger de leur municipalité l’élaboration d’un zonage afin d’établir des tailles minimales de lot de manière à égaliser la contribution des nouveaux résidents au budget communal. Dans cette perspective, nous faisons l’hypothèse que lorsque les bases fiscales du foncier bâti s’accroissent les communes devraient être incitées à élaborer un POS pour prévenir les risques de passager clandestin.
95
En concurrence parfaite, les anciens résidents arbitrent entre le relèvement de la pression fiscale et la capitalisation des bénéfices de la croissance urbaine (Hamilton, 1976). Ils acceptent un relèvement de la pression fiscale si leur utilité est maintenue constante ou accrue par une capitalisation suffisante des bénéfices de l’urbanisation. Il faut que l’accroissement de la valeur de leur bien, suite au nouvel aménagement urbain, soit supérieur ou égal à la valeur actualisée de leur sur-contribution fiscale. − ≥
∫ (
−)
b t t P P P 2 2 1 1 2 . Avec P2
etP1les bases fiscales des anciens résidents respectivement après et avant l’arrivée des nouveaux résidents et
t
2 ett
1les taux de taxe respectivement avant et après, b représente un taux d’actualisation.• Inefficacité du calcul au coût moyen des taux d’imposition de la fiscalité locale (H6) En théorie, l’efficacité de la production des biens publics locaux requiert selon la ‘benefit
view’ que leur financement par l’intermédiaire de la fiscalité locale s’apparente à une
tarification (Hamilton, 1975b). Le prix égal au coût marginal de chaque nouveau résident est le prix efficace. Il n’entraîne ni gaspillage ni exclusion. Or, les taux de la fiscalité locale sont calculés au coût moyen. Cette inefficacité se rencontre également aux Etats-Unis. L’incitation que constitue cette inefficacité à adopter un zonage a déjà été soulignée par Engle, Navarro et Carson (1992) : “[…]Under the typical municipal practice of average cost pricing, existing
residents are forced to subsidize growth, and this subsidy almost inevitably leads to political backlash96” mais aussi par Cooley et LaCivita (1982) “Thus, it is not only the cost
characteristics of the public service that determine the level of population at which growth controls are imposed but also the method of financing those services97.”.
Outre, l’inefficacité du calcul des taux d’imposition au coût moyen, d’autres imperfections peuvent constituer des incitations supplémentaires à adopter un POS. Ainsi, les anciens résidents sont susceptibles, lorsqu’ils sont propriétaires de leur logement, de percevoir différemment la capitalisation des bénéfices de la croissance urbaine de la hausse de la pression fiscale dont ils doivent s’acquitter. En effet, la valorisation des bénéfices de la croissance urbaine ne peut être véritablement évaluée que lors de la revente du logement. Par contre, les anciens résidents paient leurs impôts locaux avec beaucoup une plus grande régularité. Si les anciens résidents sont victimes d’une certaine illusion fiscale, ils sont susceptibles de surévaluer le coût de la pression fiscale par rapport au bénéfice de la capitalisation immobilière.
En outre, le contribuable est susceptible de percevoir que le surcroît de pression fiscale dont il s’acquitte, finance en partie les réseaux collectifs nécessaires au développement urbain associés aux nouveaux résidents. L’effet sur son utilité individuelle du surcroît marginal de dépenses publiques permises par son effort fiscal est moindre que si les recettes marginales de son effort fiscal servaient exclusivement à financer les biens publics locaux dont il est directement consommateur. Enfin, même si tous les contribuables électeurs ne sont pas propriétaires de leur logement, tous sont sensibles à l’évolution de la taxe d’habitation.
Nous faisons l’hypothèse que les communes qui connaissent un accroissement des taux d’imposition seront plus fortement incitées à élaborer un POS.
96
« Dans le cas habituel du calcul de la charge fiscale au coût moyen, les anciens résidents se voient obligés de subventionner la croissance urbaine, et cette surcharge fiscale conduit presque inévitablement à une crise politique ».
97 « Aussi non seulement les caractéristiques des services publics offerts déterminent le niveau de population à partir duquel une régulation de la croissance est entreprise mais le mode de financement de ces derniers joue aussi ».