L’éducation spécialisée au Japon : entre intégration et réformes néolibérales

Au Japon, la réforme de l’éducation spécialisée se situe au carrefour de trois mouvements politiques : le mouvement international pour l’inclusion et la réforme de la protection sociale des personnes handicapées, que l’on a évoqué précédemment, mais aussi la réforme générale du système éducatif qui est en cours depuis les années 1980.

Malgré la succession de réformes en faveur d’une plus grande prise en compte de l’élève en tant qu’individu, malgré la multiplication des problèmes de discipline, un observateur français ne peut qu’être frappé par l’aspect globalement maitrisé, ritualisé, qui se dégage encore aujourd’hui des salles de classe. Le système éducatif japonais a cette caractéristique, étonnante d’un point de vue français, d’avoir explicitement codifié les attitudes du « bon élève » (non pas « celui qui a de bonnes notes », mais « celui qui agit comme il se doit en tant qu’élève ») dans des manuels de « compétences sociales pour l’école » (kurasurūmu

sōsharu sukiru, ク ラ ス ル ー ム ソ ー シ ャ ル ス キ ル) abondamment diffusés…et de les mettre en application. La scolarisation dans les écoles primaires japonaises accorde une place majeure à l’acquisition des postures et comportements nécessaires à l’intégration dans la société japonaise, un véritable travail de modelage des corps et des voix. Or chercher à atteindre une forme donnée par une méthode donnée suppose de travailler sur une « matière première » précisément définie, sans laquelle le procédé n’a pas de sens. Tout le système scolaire japonais repose donc sur une fiction fondatrice, celle de « l’élève japonais » ayant des caractéristiques personnelles et familiales clairement identifiables parmi lesquelles on peut citer : la maîtrise de la langue japonaise, un environnement familial stable incluant une mère ayant la disponibilité et la capacité d’entretenir des rapports étroits avec l’école, une bonne santé, une attention soutenue, un plein contrôle de son corps et de ses gestes, des capacités physiques « dans la moyenne », une sociabilité « normale ». Il a donc fonctionné pendant très longtemps en mettant de côté tous les enfants qui d’une manière ou d’une autre, ne correspondaient pas à ce « type ». Ce mode de fonctionnement est cependant fortement ébranlé aujourd’hui, tant en théorie qu’en pratique (Galan et Lévi Alvarès, 2012).

Les politiques éducatives japonaises qui, dans les années 1960 et 1970, étaient orientées vers l’objectif de massification, prennent un tournant radical avec les gouvernements Nakasone (1982-1987) qui créent le Conseil Spécial pour l’éducation (Rinjikyōikushingikai,

臨時教育審議会). Celui-ci recommande une meilleure prise en compte de l’individualité de l’enfant dans le processus éducatif, ce qui deviendra le principe de base de « l’éducation moins stressante » (yutorikyōiku, ゆとり教育). Cette nouvelle orientation a pour ambition de former des futurs citoyens capables d’apprendre par eux-mêmes et de développer une créativité nécessaire à la société japonaise pour relever les défis de l’économie de la connaissance, en pleine émergence.

Ainsi, « l’objet de la réflexion, le but du montage et l’ambition du projet ne sont que

secondairement éducatifs. Ce dont les membres du Conseil débattent –éventuellement à contrecœur pour certains-, c’est de l’avenir du Japon, de sa place et de sa mission parmi les grandes nations du monde, de ses responsabilités et des stratégies nécessaires pour assurer la continuité de sa réussite et le renforcement de son pouvoir. L’éducation est un outil aux mains des gouvernants et cet outil, selon une tradition qui plonge ses racines au tout début de l’histoire des institutions éducatives au Japon, doit être placé sous le contrôle des politiques et doit servir l’Etat. » (Lévi Alvarès, 1997, p.16)

C’est ainsi que s’engage un rapprochement entre l’école et la sphère économique et le développement d’une politique éducative empreinte des idées néolibérales. Cependant, en pratique, les directives du Ministère ont valeur de loi et ne laissent finalement guère de place à une adaptation de la pédagogie aux individus (Galan, 2001, pp.280-297).

Les années 1990 voient le Japon entrer dans une longue crise économique et les problèmes sociaux se multiplier. « L’éducation moins stressante » est alors accusée d’avoir provoqué un abaissement du niveau scolaire moyen et un relâchement de la discipline aboutissant à une aggravation des problèmes d’absentéisme et de délinquance qu’elle était supposée résoudre. L’appel à une réforme qui prônerait à la fois l’autonomisation des écoles/les choix individuels/la culture de la performance et un contrôle moral accru se fait de plus en plus entendre dans le monde politique (Nanta, 2008), alors même qu’en pratique la pression du Ministère sur les enseignants semble plutôt s’être renforcée (Horio, 2006).

Dans les années 2000, avec l’arrivée au pouvoir du gouvernement Koizumi, la volonté de réforme néolibérale entre dans une nouvelle dynamique, avec la mise en œuvre d’une profonde réforme structurelle de l’Etat japonais, autour de l’idée de décentralisation.

C’est dans ce contexte que s’inscrit la réforme radicale de l’école japonaise dont la mesure-phare est la révision, en 2006, sous l’autorité du gouvernement Abe, de la loi fondamentale sur l’éducation de 1947, texte fondateur du système éducatif japonais de l’après-guerre. La réforme est marquée par une volonté de désengagement de l’Etat de la

gestion de l’éducation, dont une part accrue est déléguée aux collectivités locales. Parallèlement, l’accent est mis sur l’éducation au civisme et à « l’esprit public », ce qui se concrétise notamment par la réintroduction des cours de morale. On assiste ainsi à un double processus de développement de la liberté de gestion et de renforcement du contrôle moral, un processus déjà identifié par Hata en 1993.

La réforme du système d’éducation à destination des enfants handicapés doit être replacée dans ce contexte spécifique. C’est en effet dans la révision de la loi fondamentale pour l’éducation qu’apparaît pour la première fois la mention : « l’État ou les collectivités

locales doivent fournir aux enfants handicapés un soutien éducatif adapté afin qu’ils puissent recevoir une éducation complète, correspondant à l’état de leur handicap » (article

4, alinéa 2) qui donne le cadre du nouveau système, fondé sur la notion de « soutien » (shien, 支援).

Cette réforme est orientée vers les idées de formation d’individus autonomes, de libre choix de l’école par les familles (même si la décision finale du mode de scolarisation est prise par les comités éducatifs locaux, l’avis des parents occupent une place beaucoup plus importante que par le passé dans le processus), de réponse à des besoins...Elle partage donc d’une certaine manière les objectifs de la réforme néolibérale ou, tout au moins, utilise le même vocabulaire. Il ne s’agit pas d’un hasard : Ochiai (2009) analyse que l’orientation donnée à l’éducation des enfants handicapés à partir du rapport Warnock s’inscrit dans et participe de la logique du thatcherisme. On peut supposer que cette adéquation entre les ambitions de la réforme et son contexte idéologique a été l’un des facteurs déterminants qui ont abouti à sa mise en œuvre.

On peut enfin noter que l’éducation spéciale japonaise a un coût extrêmement élevé24, notamment du fait du très fort taux d’encadrement dans les écoles spécialisées (un maximum de six élèves par enseignant, voire trois dans certains cas, est fixé par la loi). Dans un contexte de réduction des dépenses publiques, l’argument financier pèse donc également en faveur d’une réforme pour la scolarisation en milieu ordinaire.

La réforme de l’éducation spécialisée japonaise concrétise ainsi la rencontre de trois facteurs : l’ambition de construire une société permettant une meilleure inclusion des personnes handicapées, l’avènement d’un système de protection social fondé sur la notion de soutien individualisé et de services librement choisis par des personnes handicapées

24

Bien qu’il n’existe pas de statistiques officielles publiées sur le sujet, les experts de l’Institut National de recherche sur l’éducation de soutien spécialisé s’accordent à dire que la scolarisation d’un enfant en école spécialisée coûte à l’Etat/aux collectivités environ dix fois plus cher que celle d’un enfant à l’école ordinaire.

« consommatrices autonomes » (évoquée au chapitre 1) et la réforme générale de l’éducation sous l’influence néolibérale. Ce mariage entre les objectifs militants liés à l’inclusion et les politiques néolibérales donne à la situation japonaise une couleur particulière sur laquelle on ne peut manquer de s’interroger : dans quelle mesure cette réforme favorise-t-elle une meilleure intégration sociale des personnes handicapées ?

La réforme de l’enseignement spécialisé est engagée en 2000 : le Ministre de l'Éducation, de la Culture, des Sports, des Sciences et de la Technologie (Monbukagakushō) réunit une commission présidée par le psychologue Hayao Kawai qui publie en 2001 son rapport final « A propos de l’éducation spéciale du 21ème siècle » (Nijūisseiki no tokushukyōiku no arikata

ni tsuite, 21 世 紀 の 特 殊 教 育 の 在 り 方 に つ い て) : celui-ci introduit les notions de « besoins éducatifs particuliers » (tokubetsukyōikutekinanīzu, 特別教育的なニーズ) et de « soutien éducatif nécessaire » (hitsuyōnakyōikutekishien, 必要な教育的支援). Il appelle à la mise en place d’un système qui apporte conseils et soutien à la fois au niveau de l’éducation, de la protection sociale, de la médecine et du travail aux enfants handicapés et à leurs parents de la petite enfance à la vie post-scolaire. L’objectif de ce système serait alors le développement de l’autonomie individuelle. Le rapport insiste en particulier sur la nécessité de fournir un soutien adapté pour les enfants scolarisés dans des classes ordinaires ayant des difficultés telles que des troubles de l’attention ou des apprentissages, marquant une étape majeure dans la reconnaissance politique et publique de ces troubles.

En 2003, la commission Kobayashi publie son rapport final « A propos de l’éducation de soutien spécialisé du futur » (Kongo no tokubetsushienkyōiku no arikata ni tsuite, 今後の特 別 支 援 教 育 の 在 り方に つ い て) qui introduit dans le vocabulaire officiel le terme de

tokubetsushienkyōiku (特別支援教育), « éducation de soutien spécialisé », pour remplacer

tokushukyōiku (特殊教育), « éducation spéciale ». Le changement de terminologie n’est pas anodin. Le terme tokushu possède en effet un caractère stigmatisant : une « éducation spéciale » s’adresse à des enfants reconnus comme « spéciaux », ce qui est très proche « d’anormaux ». Au contraire, une « éducation de soutien spécialisé » apporte une aide adaptée en réponse aux « besoins spécialisés » d’enfants qui ne sont pas fondamentalement différents des autres (Yamaguchi et Kaneko, 2004). Le rapport contient l’ossature de la réforme : il propose un système fondé sur l’idée d’un projet éducatif individuel de l’enfant, permettant une meilleure réponse de l’école ordinaire aux enjeux du handicap et transformant les écoles spécialisées.

Le rapport du Conseil central de l’éducation, « A propos d’un système visant à la promotion de l’éducation de soutien spécialisé » (Tokubetsushienkyōiku wo suishin suru

tame no seido no arikata ni tsuite, 特別支援教育を推進するための制度の在り方につい て) qui paraît en décembre 2005 précise les modalités pratiques de la mise en place de ce nouveau système.

Suivant ces recommandations, la réforme est officialisée en juin 2006 dans la révision partielle de la loi sur l’éducation scolaire et le nouveau système est mis en place.

L’objectif de l’éducation de soutien spécialisé est : « de dispenser une éducation qui

corresponde au niveau de l’éducation pré-primaire, de l’école primaire, du collège ou du lycée, tout en fournissant les compétences et connaissances nécessaires en vue d’une autonomie permettant de surmonter les difficultés sur le plan des apprentissages ou de la vie quotidienne, en fonction du handicap » (article 72 de la nouvelle loi).

Il s’agit à la fois de respecter l’éducation ordinaire et de dispenser une éducation particulière. Le message de cette loi est donc : même s’il s’agit de l’éducation des enfants handicapés, les objectifs ne diffèrent pas de l’éducation ordinaire, il y a seulement des objectifs supplémentaires qui sont spécifiques au handicap (Kanazawa, 2013). Cependant, le processus d’éducation peut être différent, puisqu’il implique des activités d’autonomisation. Les besoins de l’enfant sont évalués par une commission rassemblant les parents, des médecins, des enseignants et des membres du comité local d’éducation. Cette commission prend donc en compte les souhaits de la famille en matière de scolarisation ; cependant, c’est le comité local d’éducation qui dispose du pouvoir de décision pour déterminer quel type d’établissement scolaire l’enfant fréquentera25. Il existe trois possibilités :

- Une scolarisation en établissement spécialisé, comme c’était le cas dans l’ancien système. La loi ne modifie pas le taux d’encadrement dans ces écoles : un enseignant pour trois élèves. Cette solution demeure la seule possibilité dans le cas du polyhandicap. Cependant, les écoles spécialisées sont réorganisées (cf. infra) de manière à accueillir des enfants aux difficultés plus variées que par le passé. Elles se voient également confier une

25

Les critères officiels régissant l’admission en école spécialisée ont été modifiés à l’article 22 du décret d’application de la loi sur l’éducation scolaire. Il s’agit toujours de critères médicaux, mais laissant une plus grande marge d’interprétation. Par exemple, dans le cas de la déficience visuelle, les enfants scolarisés en école spécialisée étaient ceux qui avaient une acuité visuelle inférieure à 0,1 pour les deux yeux ou bien une acuité visuelle des yeux comprise entre 0,1 et 0,3 ou un autre trouble lourd de l’appareil visuel rendant nécessaire l’éducation en braille ou l’utilisation du braille dans le futur. Depuis la nouvelle loi, ce sont « parmi les enfants qui ont une acuité visuelle largement inférieure à 0,3 ou qui ont un autre trouble lourd de l’appareil visuel, ceux pour qui il est impossible ou très difficile de reconnaître visuellement les formes géométriques ou les lettres même en utilisant une lentille d’agrandissement ».

nouvelle mission : devenir des pôles d’expertise locaux en matière d’éducation spécialisée et apporter soutien et conseils aux enfants scolarisés en école ordinaire, à leurs familles et aux enseignants qui les prennent en charge.

- Une scolarisation dans une classe spécialisée au sein d’une école

ordinaire (tokubetsushiengakkyū, 特 別 支 援 学 級), système qui existait déjà avant la réforme sous le nom de tokushugakkyū (特殊 学級). Il s’agit de classes à l’effectif réduit (8 élèves au maximum), appartenant à une école ordinaire, qui réunissent des enfants ayant le même type de handicap, parmi les cinq mentionnés précédemment. Dans le cas de la déficience visuelle ou auditive, seuls les enfants ayant un résidu visuel ou auditif peuvent être scolarisés dans ce type de classe. Ces classes sont encadrées par des enseignants titulaires de la licence d’enseignement spécialisé, avec un taux d’encadrement d’un enseignant pour six élèves, comme en milieu spécialisé (la classe peut donc être encadrée par deux enseignants en même temps). Il est possible, selon le degré de handicap, qu’un enfant ait un assistant personnel, présent dans la classe avec lui à tout moment. Les enfants sont intégrés aux activités communes de l’école au même titre que n’importe quelle autre classe. De plus, ils fréquentent certains cours dans une classe ordinaire correspondant à leur âge. Ce type de classe existe aux niveaux primaire et collège, mais pas au lycée.

- Une scolarisation en intégration individuelle au sein d’une classe ordinaire : dans ce cadre, l’enfant reconnu comme « en situation de handicap » est inscrit dans une classe ordinaire dont il suit les cours avec les autres enfants. Il reçoit également un soutien individualisé quelques heures par semaine, selon le modèle des ressource rooms anglo- saxonnes (le terme officiel est tsūkyū ni yoru shidō, 通級による指導). Il s’agit d’une salle de classe dans laquelle est affecté un enseignant spécialisé qui donne des cours individuels aux enfants à besoins particuliers de l’école. Ce système existait déjà avant la réforme pour les enfants malvoyants, malentendants ou ayant des troubles émotionnels ou langagiers. La réforme l’ouvre aux enfants ayant des troubles de l’attention ou de l’apprentissage, dont la reconnaissance en tant que handicap se développe. Mais il n’est pas réservé aux enfants en situation de handicap, il est ouvert à tous les enfants ayant des difficultés nécessitant une prise en charge individualisée. Ce soutien inclut autant du soutien scolaire proprement dit que des activités favorisant l’acquisition de l’autonomie.

L’orientation générale de la réforme est l’affirmation de la nécessité de donner la priorité à l’éducation en milieu ordinaire dans tous les cas où elle est possible. Cela passe donc par une transformation des écoles ordinaires pour favoriser l’accueil de ce nouveau public. Toutes les écoles doivent désigner parmi leurs enseignants un coordinateur de l’éducation de soutien spécialisé, chargé de conseiller les enseignants ayant des enfants en situation de handicap dans leurs classes, d’organiser au sein de l’école un à deux jours de formation par an sur le thème de l’éducation de soutien spécialisé et de gérer les activités de soutien. De plus, les écoles spécialisées se voient chargées d’une nouvelle fonction : elles doivent exercer une activité de conseil auprès des écoles ordinaires de leur secteur, afin de favoriser un transfert de compétences entre milieu spécialisé et milieu ordinaire.

La réforme ne crée donc pas réellement de nouveaux dispositifs. Cependant, elle vise à la généralisation des dispositifs existant permettant l’intégration scolaire. Sa véritable innovation se situe sur le plan conceptuel : elle affirme l’identité fondamentale entre les enfants en situation de handicap et les autres, la différence résidant uniquement dans l’existence de « besoins éducatifs spécialisés » (que peuvent par ailleurs avoir des enfants non-handicapés). Elle s’inscrit donc clairement, en théorie, dans une volonté d’intégration des personnes handicapées dans la société, par le biais d’un soutien spécialisé favorisant leur autonomie et leur participation sociale, les deux mots-clés du mouvement international pour l’inclusion.

Cette volonté d’intégration se traduit non seulement par des mesures concernant les écoles ordinaires, mais aussi par des changements conduits dans les écoles spécialisées. En pratique, il existait jusqu’en 2006 trois types d’école spécialisée au Japon : les écoles pour aveugles (mōgakkō, 盲 学 校), les écoles pour sourds (rōgakkō, 聾 学 校) et les écoles médicalisées (yōgogakkō, 養 護 学 校) qui pouvaient être de trois sortes : celles qui accueillaient les enfants handicapés mentaux, celles à destination des enfants handicapés moteurs et celles qui prenaient en charge des enfants ayant des maladies invalidantes. Depuis 2006, toutes portent le nom généraliste de tokubetsushiengakkō (特別支援学校), « écoles de soutien spécialisé », un changement qui symbolise la volonté politique d’effacer le caractère « spécial » (tokushu, 特 殊) des différentes catégories de handicap pour regrouper tous les enfants en situation de handicap sous la désignation d’enfants à « besoins éducatifs particuliers » nécessitant un soutien spécialisé. Mais ce passage à une désignation généraliste n’est pas seulement symbolique : il signifie également que toutes les écoles spécialisées peuvent accueillir des enfants ayant tout type de déficience, indépendamment de

leur spécialisation d’origine. Cette mesure permet en particulier de favoriser l’accueil des enfants polyhandicapés dont les difficultés relèvent de plusieurs domaines. En pratique, la spécialisation perdure, mais on assiste néanmoins à certains regroupements. En particulier, les écoles d’aveugles et les écoles de sourds connaissent une constante diminution de leurs effectifs depuis une trentaine d’années. Il arrive donc que certaines soient regroupées avec une autre école, afin de créer un nouvel établissement ayant un nombre d’élèves suffisants. Par exemple, à Kure, dans le département d’Hiroshima, l’une des écoles spécialisées comporte deux divisions : une petite unité scolaire pour les enfants déficients auditifs, dépendant de l’école de sourds d’Hiroshima-Sud (les villes de Kure et Hiroshima étant distantes d’environ 25km, l’existence d’une unité délocalisée permet aux enfants des environs de Kure d’avoir accès à une école plus proche de leur domicile. Cette unité a été créée en 1950, mais aujourd’hui les enfants qui la fréquentent ne sont plus que 7, d’où la