baines polycentriques
1.2. QU’EST-CE QU’UNE M ´ ETROPOLE SOUTENABLE ? Observation
1.2.3 Interaction entre plusieurs villes
La soutenabilit´e urbaine passe aussi par la prise en compte d’aspects ´economiques, assurant aux habitants un march´e de l’emploi attractif, et `a la ville elle-mˆeme d’ˆetre en capacit´e financi`ere d’assurer de bonnes conditions de vie et de mobilit´e `a ses ad- ministr´es. Dans un contexte de reconfigurations des interactions entre villes et entre syst`emes de villes, il est malais´e de dessiner les contours d’un type de fonctionnement urbain qui serait « soutenable », car cela suppose `a la fois des conditions d’acc`es aux ressources et aux richesses importantes et une r´epartition ´equitable de ces ressources
1.2. QU’EST-CE QU’UNE M ´ETROPOLE SOUTENABLE ?
entre les individus. Se pla¸cant ici au niveau urbain, on ´evoquera ci-dessous la qualit´e de vie, atout de marketing urbain important, l’efficacit´e des transports et l’insertion dans des r´eseaux de villes (richesse, sp´ecialisation).
L’attractivit´e ´economique
L’approche de Sassen (1991) d´ej`a ´evoqu´ee sugg`ere que la population des villes n’est pas n´ecessairement une bonne approximation du « poids » d’une ville dans le syst`eme ´economique mondial. Les villes les plus peupl´ees du monde sont d’apr`es Antier (2005) : Tokyo, New York, Mexico et Mumbai. En prenant en compte des indicateurs vari´es de rayonnement international35, Antier (2005) montre un classe-
ment des plus grandes « villes mondiales » (Londres, Paris, New York et Tokyo en tˆete), qui s’´ecarte beaucoup du classement des villes les plus peupl´ees du monde.
Dans une ´etude plus fine36, sp´ecifiquement centr´ee sur les villes europ´eennes
(r´epertoriant 180 agglom´erations de plus de 100 000 habitants), Rozenblat et Ci- cille (2003) font ressortir la dominance de Paris et de Londres dans presque tous les indicateurs de rayonnement international, devant Madrid, Amsterdam et Milan notamment. Un des points les plus int´eressants mis en avant par cette ´etude, dans la perspective d’enchevˆetrements d’´echelles spatiales, est la diff´erence entre le classe- ment des villes d’apr`es leur population et celui d’apr`es leur rayonnement internatio- nal. Amsterdam, bien int´egr´ee aux flux mondiaux et sp´ecialis´ee dans l’´edition, est la ville la plus surrepr´esent´ee dans ce dernier classement (cinqui`eme, alors qu’elle n’a que le 34`eme rang en termes de population). A l’inverse, les trois agglom´erations
de la r´egion Rhin-Ruhr (Cologne-Bonn, D¨usseldorf-Wuppertal et surtout Essen- Dortmund-Duisbourg) apparaissent moins bien connect´ees au syst`eme de villes eu- rop´eennes et mondiales, relativement `a leur taille. Ces trois agglom´erations sont des syst`emes urbains multipolaires, qui ressortent comme moins efficaces du point de vue du rayonnement international.
Le tableau 1.5 illustre deux crit`eres de classement alternatifs `a la population : la richesse cr´e´ee en une ann´ee par la ville, et le trafic cumul´e des a´eroports de la m´etropole (seules certaines villes am´ericaines et europ´eennes sont extraites de l’´etude de l’OCDE, 2006). On observe par exemple que la r´egion Rhin-Ruhr (en Allemagne), r´eunion des trois agglom´erations qui viennent d’ˆetre ´evoqu´ees, poss`ede un PIB par habitant bien plus faible que New York, Los Angeles et Paris, qui ont des populations similaires. L’attractivit´e internationale de la r´egion Rhin-Ruhr est particuli`erement faible, avec un trafic a´eroportuaire du mˆeme ordre que Milan et Berlin, presque deux fois moins peupl´ees, et plus faible que Rome, trois fois moins peupl´ee ! De
35
La population, le flux a´eroportuaire, la fr´equentation d’un ´eventuel m´etro, la pr´esence de pˆoles technologiques, l’importance de la bourse, l’organisation de grands ´ev´enements, la tenue de congr`es et le patrimoine culturel.
36
Les auteurs mobilisent des indicateurs plus vari´es mais proches conceptuellement de ceux d’Antier (2005).
Ville Pays Population PIB / hab Trafic 2006 (million d’ (milliers d’euros) a´eroports
habitants) (2006) (millions)
Tokyo Japon 34,2 29,3 100
New-York Etats-Unis 18,7 52,8 105
Rhin-Ruhr Allemagne 13,4 27,4 25
Los Angeles Etats-Unis 12,9 45,3 90
Paris France 11,2 42,7 80 Chicago Etats-Unis 9,4 45,6 90 Randstad-Holland Pays-Bas 7,5 32,9 45 Londres Royaume-Uni 7,4 46,2 110 Milan Italie 7,4 35,6 25 Munich Allemagne 6,1 35,2 33 Berlin Allemagne 6 21,3 20 Madrid Espagne 5,6 29 48 Francfort Allemagne 5,6 33,6 51 Hambourg Allemagne 4,6 30,9 10 Rome Italie 3,7 33,1 34 Stuttgart Allemagne 2,7 36,4 8 Lille France 2,6 23,7 1 Lyon France 1,6 35,2 7
Tab. 1.5 – PIB des principales villes europ´eennes et am´ericaines ´etudi´ees (OCDE, 2006). Les trafics a´eroportuaires proviennent de diverses sources (Grier, 2001), avia- tions civiles, et visent `a faire ressortir des ordres de grandeur.
mˆeme, Lille, bien ins´er´ee dans les r´eseaux ferroviaires europ´eens, poss`ede un trafic a´eroportuaire minime, mˆeme si Bozzani et L’Hostis (2006) relativisent ce constat, en ´evoquant l’accessibilit´e de l’a´eroport Paris-Charles-de-Gaulle pour les Lillois, situ´e `a une heure de TGV seulement.
L’histoire industrielle de la r´egion Rhin-Ruhr et de Lille, moins connect´ees aux r´eseaux d´ecisionnels internationaux doit ˆetre cit´ee pour piste d’explication pour de telles diff´erences. On peut par ailleurs formuler l’hypoth`ese d’une diff´erence d’effi- cacit´e ´economique entre des villes moyennes mises en r´eseau (comme dans le cas de la r´egion Rhin-Ruhr) et des grandes m´etropoles europ´eennes (comme Paris et Londres) 37. Les ´economies d’agglom´eration (Mills, 2000) d´ependent fortement de
37
le trafic a´eroportuaire de la Randstad s’effectuant presque exclusivement dans l’a´eroport de Schipol - Amsterdam, il ne semble pas judicieux de parler d’effet de r´eseau pour justifier cette bonne performance ; le PIB par habitant de la r´egion est l`a encore plus bas que ceux de Londres et Chicago, les deux villes de taille similaire dans l’´echantillon s´electionn´e.
1.2. QU’EST-CE QU’UNE M ´ETROPOLE SOUTENABLE ?
la forme de la ville et de l’organisation des r´eseaux, et cette dimension doit ˆetre prise en compte lorsqu’il s’agit d’am´enager une ville soutenable. La collection de villages urbains ind´ependants ´evoqu´ee par Bertaud (2001) et correspondant `a la configuration urbaine dispers´ee, avec de faibles connections du triangle de Brotchie (1984) (figure 1.3, page 36), ne correspond pas n´ecessairement `a une configuration urbaine soutenable, mˆeme si la majorit´e des indicateurs environnementaux (´energie consomm´ee dans les transports, utilisation des sols, etc.) poss´edaient des valeurs jug´ees acceptables. La quˆete de la synergie entre des villes historiquement disjointes repr´esente un enjeu d’am´enagement majeur dans les ann´ees `a venir (Meijers, 2004). La phrase suivante de B´eguin (1996) r´esume bien la complexit´e de la mesure de la soutenabilit´e urbaine, dans un contexte d’´echelles de fonctionnement enchevˆetr´ees.
« On identifie assez mal ce qui constitue des niveaux de complexit´e diff´erents entre des fonctions in´egalement sp´ecialis´ees et adaptables, et plus g´en´eralement entre des villes de taille diff´erente. La th´eorie syst´emique laisse deviner (le tout est plus que ses parties) mais n’explique pas pour- quoi le niveau fonctionnel (le nombre et l’importance des am´enit´es, la di- versit´e des emplois tertiaires, etc.) d’une ville ayant grandi seule r´eguli`erement est plus ´elev´e, d’une plus grande complexit´e, que celui d’un ensemble de deux ou plusieurs villes agr´egeant le mˆeme nombre d’habitants ou d’entreprises mais r´eunies spatialement, depuis peu de temps seulement. Par exemple, la r´egion urbaine de la Ruhr, bien que forte d’une ag- glom´eration de plus de 10 millions d’habitants, non seulement arrive bien loin derri`ere Londres et Paris, mais se classe aussi probablement apr`es Madrid ou Milan, en terme de niveau fonctionnel. »
Mutualisation des coˆuts collectifs
Gu´erois (2003) ´evoque la question du coˆut de la fragmentation urbaine, li´ee `a l’absence d’´economies d’´echelles dans les ´equipements collectifs. Les r´eseaux d’´egoˆuts et d’eau illustrent bien des infrastructures dont le coˆut est proportionnel `a la dis- tance, qu’il est plus facile de minimiser dans un tissu urbain dense que dans des espaces p´eriurbains diffus. Dans ce domaine toutefois, les liens entre densit´e et coˆut de gestion des infrastructures collectives est loin d’ˆetre univoque. Le cas des infra- structures de transport montre l’existence d’une limite aux ´economies d’´echelles li´ees `a la concentration, un ph´enom`ene de congestion faisant baisser les performances de l’infrastructure d`es lors qu’elle est utilis´ee de fa¸con trop intense.
La fragmentation territoriale peut ´egalement ˆetre ´evoqu´ee comme coˆut social suppl´ementaire, avec en particulier le coˆut de l’administration elle-mˆeme, sans qu’il soit ´evident qu’une gestion collective unique d’un territoire urbain soit la situation la plus souhaitable.
M´etropole polycentrique et effets de synergie
La litt´erature anglo-saxonne relance r´eguli`erement la question d’une int´egration territoriale accrue des r´egions urbaines polycentriques (Randstad, Rhin-Ruhr) (Mei- jers et Romein, 2003; Knapp et al., 2006). La question de la synergie (Meijers, 2004) apparaˆıt centrale dans ces d´ebats, avec pour certains auteurs un potentiel d’´economies d’´echelles encore largement inexploit´e par ces r´egions polycentriques (Rhin-Ruhr, Randstad, diamand flamand). Le d´ebat sur les niveaux acceptables de densit´e et celui sur les types d’organisations urbaines se rejoignent, puisque le d´eveloppement de centralit´es p´eriph´eriques participe `a d´econcentrer le centre (Ga- schet, 2001). Dodard et Molina (2007) ´evoquent en particulier une th´eorie du cycle urbain (Van den Berg et al., 1982), qui est cens´ee « rendre compte de phases suc- cessives d’intense occupation du centre, puis de la suburbanisation associ´ee `a un d´eclin du centre, et enfin de la r´eurbanisation par red´eveloppement du centre ». En pratique, Kloosterman et Lambregts (2001) observent, pour la Randstad, une cer- taine convergence de la sp´ecialisation ´economique des villes, mˆeme si la diff´erence entre villes du Nord (Amsterdam, fonctions de tertiaire sup´erieur de niveau mon- dial, Antier, 2005) et du Sud (Rotterdam, premier port d’Europe) reste prononc´ee. Est-il pour autant l´egitime de mutualiser simultan´ement l’ensemble des leviers de gouvernance, comme le pr´econise l’organisme RegioRandstad (2006) ?
L’Agence Europ´eenne de l’Environnement (2009) relate l’exemple r´eussi d’int´egra- tion m´etropolitaine de la r´egion m´etropolitaine de Stuttgart, en Allemagne, cor- respondant `a la mutualisation du pouvoir d´ecisionnaire sur des aspects locaux ou plus larges. En particulier, le d´eveloppement d’un syst`eme de transports collec- tifs r´egional int´egr´e a eu des impacts sur les mobilit´es quotidiennes de cet espace m´etropolitain ´emergeant. D’apr`es l’Agence Europ´eenne de l’Environnement (2009), l’ensemble des mesures adopt´ees a particip´e au maintien de l’attractivit´e et de la qualit´e de vie de Stuttgart, en s’affranchissant d’une comp´etition territoriale contre- productive. A l’inverse, Davoudi (2007) relate le cas de la gestion des d´echets dans la r´egion m´etropolitaine de Manchester, constatant que la mutualisation, positive pour la r´egion m´etropolitaine elle-mˆeme, induit des flux tr`es in´egalitaires avec les r´egions environnantes. Cet auteur pose la question de l’´echelle de gestion, n´ecessitant de prendre en compte l’int´erieur comme l’ext´erieur de chaque zone et la question des ´echelles de fonctionnement, pas n´ecessairement coh´erentes selon la nature des ph´enom`enes en jeu (mobilit´e de loisirs, de commerce etc.). Il s’accorde avec Off- ner et al. (2003) sur les risques inh´erents `a une fusion inappropri´ee de comp´etences (manque de capacit´es de mesure et d’action sur certains domaines).
Lambregts (2006) s’est int´eress´e aux oppositions entre partisans d’une gestion m´etropolitaine centralis´ee (Meijers et Romein, 2003) et d’une coop´eration moins for- melle, reconnaissant la pertinence de la mutualisation de certains biens et services, mais ne concluant pas `a la n´ecessit´e d’une gouvernance territoriale unique (Davoudi, 2007). Le tableau 1.6 synth´etise les potentiels et les limites des politiques de re-
1.2. QU’EST-CE QU’UNE M ´ETROPOLE SOUTENABLE ?
Potentiels Limites
(Meijers et Romein, 2003) (Davoudi, 2007) Mutualiser les ressources Sujet politiquement d´elicat :
disponibles rivalit´es entre villes ; perte d’autonomie. Atteindre une masse critique Incoh´erence des bassins
Am´eliorer la qualit´e et la de fonctionnement. diversit´e des espaces non-urbanis´es Impacts n´egatifs sur
l’environnement.
Tab.1.6 – Potentiels et limites de la m´etropole polycentrique
groupement institutionnel `a l’´echelle m´etropolitaine, ph´enom`ene dont la litt´erature identifie en pratique peu d’occurrences. De fait, d’apr`es Lef`evre (2009)
« Malgr´e l’importance des m´etropoles, leur gouvernement reste tributaire de logiques d’acteurs ( ´Etat, collectivit´es locales, entreprises, habitants) qui privil´egient le plus souvent d’autres ´echelles et les empˆechent ainsi de devenir de v´eritables territoires politiques. »
Pour d´epasser ce constat, certains auteurs (Ollivier Trigalo, Gallez et Kauf- mann) sugg`erent la n´ecessit´e d’une « intercommunalit´e de projets » visant `a articuler am´enagement et planification des transports.
Le sch´ema de la figure 1.13 illustre des cons´equences possibles d’un processus de regroupement territorial, mˆelant des coop´erations formelles (investissement dans les infrastructures) et des ´evolutions de mode de vie (rythmes de vie m´etropolitains). En particulier, des effets induits non d´esirables (accroissement des distances `a l’emploi) peuvent survenir `a la suite d’un accroissement des potentiels de mobilit´e.
La qualit´e de vie
La qualit´e de vie est une dimension de la soutenabilit´e urbaine qui peut aussi ˆetre prise en compte, dans la relation des villes entre elles. Il ne s’agit pas simplement ici du bien-ˆetre individuel (´evoqu´e en 1.2.2), mais aussi de la capacit´e d’une ville `a attirer des individus (ambiance urbaine, [Amphoux, 1998]).
Les formes de mobilit´e offertes peuvent aussi renforcer l’attractivit´e ´economique d’une ville, comme en t´emoigne l’image positive v´ehicul´ee par les tramways dans les centres-villes, outils actuels de marketing urbain (Rosemberg, 2000). Roberts (1989), cit´e par Newman et Kenworthy (1999), ´evoque les retomb´ees ´economiques b´en´efiques pour les villes qui ont lutt´e de fa¸con volontariste contre l’omnipr´esence de la voiture dans les centre-villes.
Observation Observation Observation Action Action Action Etat du Syst`eme Urbain GLOBAL INDIVIDUS VILLES
Augmentation distance de navette
D´eveloppement d’infrastructures de transport entre centres Fragmentation institutionnelle
Cr´eation d’organismes m´etropolitains
Effets sociaux : augmentation du Spatial Mismatch ? Augmentation de l’accessibilit´e m´etropolitaine
Comp´etitivit´e ´economique
In´egalit´es sociales : revenus, accessibilit´e
(F. Le N´echet)
Fig. 1.13 – Un exemple d’interaction entre d´ecisions op´er´es par des acteurs diff´erents : l’int´egration m´etropolitaine, et ses r´epercussions possibles.
1.2. QU’EST-CE QU’UNE M ´ETROPOLE SOUTENABLE ?
Moyen Surface par passager en mouvement d´ebit par voie de transport `a l’arrˆet par passager.km (50 km/h)
(m2) (m2h/km) (veh/h) Pi´eton 0,3 0,4 n.c. Bicyclette 1,5 1,5 n.c. Automobile 8 2,4 2850 Autobus 1 0,3 6000 (tramway) 10800 (m´etro) RER 0,3 0,66 40800
Tab.1.7 – Consommation d’espace de diff´erents modes de transport (hors distance de s´ecurit´e entre les v´ehicules). Source : Marchand cit´e par Bonnafous (1999) et Guyon (2000).
La densit´e de population (au sens o`u une densit´e moyenne peut pr´esager un bon ´equilibre entre acc`es aux am´enit´es et partage de l’espace), et la part de trajets effectu´es en modes doux ou en modes collectifs, peuvent ˆetre cit´es comme observables de la qualit´e de vie.
Transport et d´eplacements
Les formes d’´etalement urbain et la restructuration des formes de mobilit´e jouent un rˆole important dans l’attractivit´e urbaine. L’exemple le plus classique d’exter- nalit´es n´egatives, qui au niveau individuel occasionne des pertes de temps et au niveau collectif des coˆuts difficiles `a mesurer, est la congestion routi`ere. Dans le d´ebat entre tenants de la ville compacte et de la ville ´etal´ee (Johnson et Silver, 1997), ces derniers arguent d’une efficacit´e accrue des formes d´econcentr´ees d’usage du sol, pratiquement d´ebarrass´ees du ph´enom`ene de congestion. La vitesse moyenne des d´eplacements peut ˆetre observ´ee comme attribut de la soutenabilit´e urbaine. Mˆeme si l’automobile est g´en´eralement plus rapide que les transports collectifs, elle ne peut ˆetre compatible avec des formes urbaines tr`es compactes, qu’on souhaiterait d´evelopper par ailleurs : la surface au sol n´ecessaire pour la voiture est tr`es impor- tante relativement aux autres modes de transport (voir tableau 1.7). D’apr`es des chiffres de Guyon (2000), les d´ebits possibles sont bien plus importants en transport collectif qu’en voiture ; la densit´e urbaine avec les avantages qu’elle peut repr´esenter, doit en tout cas ˆetre accompagn´ee d’un syst`eme de transport viable.
Indicateurs retenus
Relier la qualit´e de vie et l’attractivit´e ´economique `a la soutenabilit´e urbaine est un exercice d´elicat, eu ´egard au flou du concept de « soutenabilit´e ». Le PIB
Indicateurs de Attributs Observables Attributs Observables soutenabilit´e usage du sol usage du sol mobilit´e mobilit´e
(vu par les quotidienne quotidienne
-villes)
Echelle Qualit´e de Densit´e de Cheminements Part des
locale vie population pi´etons trajets
possibles en automobile
Echelle Ambiance Part des Offre de Lin´eaire
urbaine urbaine trajets transport de TCSP
pi´etons Efficacit´e du Vitesse syst`eme de moyenne
transport d´eplacements
Echelle Insertion dans PIB par
globale les r´eseaux habitant
d’´echange trafic a´eroportuaire Tab. 1.8 – Indicateurs de soutenabilit´e urbaine, du point de vue des villes.
par habitant, l’offre de transports collectifs, la densit´e de population et l’utilisation des diff´erents modes de transport seront retenues comme observables principales. D’autres indicateurs pourraient ˆetre retenus, comme le degr´e de fragmentation ins- titutionnelle (Ghorra-Gobin, 2005).