Les intérêts et limites de la simplification du droit

La simplification du droit est une notion accessible de prime abord : « sans grande

surprise, la simplification est l’action de simplifier »523. Cette notion peut être comprise par ses fins, qui sont de « garantir l’intelligibilité et la clarté du droit »⁵²⁴. Néanmoins, comment mettre en œuvre ce processus de simplification du droit, quand le droit lui-même est source de complexité⁵²⁵ ? Il apparaît que la simplification du droit « est indéniablement une mission très

délicate, une tâche compliquée, sans laquelle les justiciables ne pourraient pas toujours faire valoir leurs droits. Simplifier c’est donc définir, préciser, faciliter l’accès à des données »526. Malgré ces réserves, la question de la simplification du droit s’avère être un enjeu de « qualité

de la loi »⁵²⁷ et aurait « pour objectif de favoriser la transparence et par suite un accès au droit

plus facile et rapide pour le citoyen »528. Il s’agit notamment de répondre à l’inflation législative grandissante529, et à la complexité des lois. En effet, l’inflation législative amènerait à une « densification normative »530 du droit. Cette densification normative participerait d’un mouvement continu du droit, créant un désordre du droit, mais permettant également d’alimenter le système juridique et de le mettre à jour531. Pour autant, répondre à ces

523 A. TOUBLANC, « La nécessité de simplifier le droit », [in] La simplification du droit, J.-M. PONTIER (dir.), Presses Universitaires d’Aix-Marseille, p. 18.

524 P. GONOD, « La simplification du droit par ordonnances », [in] La confection de la loi, R. DRAGO (dir.), PUF, 2005, pp. 167-174, spé. p. 172.

525 « Le droit, aussi simple qu’il puisse être pour le juriste, est tout sauf quelque chose qui n’entraîne aucune

conséquence ni complication et encore moins quelque chose que l’esprit landa [sic] saisit facilement. Le droit, même pour le juriste, n’est pas simple, loin de là » : A. TOUBLANC, « La nécessité de simplifier le droit », [in] La

simplification du droit, J.-M. PONTIER (dir.), Presses Universitaires d’Aix-Marseille, p. 19.

526 A. TOUBLANC, « La nécessité de simplifier le droit », [in] La simplification du droit, J.-M. PONTIER (dir.), Presses Universitaires d’Aix-Marseille, p. 21.

527 La question de la « qualité de la loi » n’est pas nouvelle. Montesquieu a pu déclarer à son époque que les lois devaient être simples et accessibles aux citoyens : MONTESQUIEU, De l’Esprit des lois, Genève, 1758, livre XXIX, chapitre XVI.

528 S. DELIANCOURT, S. CHATAIN, « La simplification et la codification du droit : quelles incidences sur le travail du juge administratif ? », [in] La simplification du droit, J.-M. PONTIER (dir.), Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2006, p. 154.

529 L’inflation législative est une problématique abordée par de nombreux auteurs à des périodes différentes de l’Histoire. R. DENOIX DE SAINT-MARC fait une analyse de ce qu’il qualifie de « pathologie de la loi » en précisant notamment que « D’une façon générale, on constate dans notre pays, mais aussi dans d’autres, à la fois

un excès de législation, qui est la cause d’une instabilité des règles de droit, et une dégradation de la qualité des normes juridiques. […] Déjà Tacite, dans les Annales, au premier siècle de notre ère, s’exclamait, en déplorant que le droit romain ait perdu la simplicité qui s’exprimait dans la loi des XII Tables : "Plurimae leges, corruptissima respublica…". Cette formule, qu’aime à reprendre M. Jean Foyer, ancien garde des Sceaux et ancien président de la Commission des lois de l’Assemblée nationale, peut se traduire librement ainsi : c’est à la prolifération des lois que l’on peut juger la dégradation de l’État ». Cet auteur cite également G. BURDEAU,

G. RIPERT, ainsi que J. CARBONNIER, qui ont aussi dénoncé cette inflation législative : R. DENOIX DE SAINT -MARC, Histoire de la loi, Éditions Privat, 1998, pp. 175-176.

530 Cette notion de « densification normative » est issue du titre de l’ouvrage : C. THIBIERGE (dir.), La densification

normative, Découverte d’un processus, Mare & Martin, Italie, 2014.

531 « De manière fonctionnelle, la densification normative constitue un processus d’évolution du droit par la

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problématiques par une forme de « désinflation » du droit ne saurait entièrement satisfaire la question de la complexité du droit, qui demeure une matière technique. Un enjeu qualitatif (la complexité du droit) se couple d’un enjeu quantitatif (l’inflation normative), que la simplification du droit a pour objectif de solutionner.

J.-L. WARSMANN, reconnu pour ses actions en matière de simplification du droit, a répondu à des critiques relatives au risque de porter atteinte à des politiques publiques de la manière suivante : « Toute règle, toute procédure ne peut pas être simple. Toute norme

engendre nécessairement des contraintes et des coûts pour ceux qui y sont soumis. En revanche, l’action de simplification vise à corriger ce qui est inutile ou excessif »532.

Trois voies peuvent être empruntées par le législateur qui aurait comme objectif de simplifier le droit : « Il lui revient d’abord de tirer les conséquences des contraintes

constitutionnelles et d’accessibilité de la loi. Il doit également intervenir sur les règles existantes pour garantir leur sécurité juridique. Il lui incombe enfin d’apporter des changements de fond à des dispositifs normatifs trop complexes »533. Ces actions de simplification du droit peuvent ainsi prendre diverses formes : lois de simplification comme étudié précédemment, ordonnances diverses, mesures particulières considérées comme rendant le droit plus accessible, et simple. J.-L. WARSMANN indique que « la meilleure politique de

simplification est celle qui saura éviter toute simplification "réparatrice" a posteriori ; seuls des dispositifs d’évaluation de la qualité de la règle applicables à la source de la production normative constitueront un réel progrès »⁵³⁴. En tout état de cause, la simplification du droit devrait passer par une « phase d’unification et d’harmonisation »⁵³⁵ du droit.

Plusieurs lois et décrets ont prévu un encadrement du processus de simplification du droit. Le décret n° 90-1125 du 18 décembre 1990 relatif aux simplifications administratives

l’effondrement de ce système en augmentant le désordre normatif par le flot de normativité qu’elle déverse, flot qui comprime, bouscule les normes en place et les soumet à une concurrence accrue. Mais cette pression, d’autre part, force le brassage et le renouvellement des normes, les contraint sans cesse à s’adapter et à se réorganiser. Ce faisant, la pression qui résulte de la densification normative participe de la dynamique constante du système juridique dans sa lutte contre l’entropie afin de préserver l’effectivité des normes qui le composent et sa cohérence d’ensemble » : F. DOURNOUX, « La densification normative, processus d’évolution du droit », [in] La densification

normative, Découverte d’un processus, C. THIBIERGE (dir.), Mare & Martin, Italie, 2014, p. 187.

532 J.-L. WARSMANN, La simplification du droit au service de la croissance et de l’emploi, Rapport au Président de la République, juillet 2011, p. 10.

533 J.-L. WARSMANN, « Simplifier le droit : une obligation pour le législateur », [in] La légistique ou l’art de

rédiger le droit (supplément), Courrier juridique des finances et de l’industrie, juin 2008, p. 7.

534 Ibid., p. 7.

535 A. TOUBLANC, « La nécessité de simplifier le droit », [in] La simplification du droit, J.M PONTIER (dir.), Presses Universitaires d’Aix-Marseille, p. 23.

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instaure la Commission pour la simplification des formalités (article 1), ayant pour objectif de contribuer « à l’action du Gouvernement en matière de simplification des formalités et des

procédures administratives et d’échange d’informations avec les usagers » (article 2). Cette

Commission est remplacée par la Commission pour les simplifications administratives (COSA) par le décret n° 98-1083 du 2 décembre 1998 relatif aux simplifications administratives. Puis, la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit a prévu dans son article 1^er qu’un « Conseil d’orientation de la simplification administrative formule

toute proposition pour simplifier la législation et la réglementation ainsi que les procédures, les structures et le langage administratifs ». Des organes de simplification se sont succédé par

la suite⁵³⁶, afin d’améliorer les procédures de simplification mises en œuvre.

La simplification par ordonnance, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, est, selon H. PLAGNOL la meilleure méthode à envisager537. L’article 2 de la loi n° 2003-591 spécifie par exemple que le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toutes dispositions modifiant les règles des procédures administratives non contentieuses, dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution, afin de permettre la simplification du droit. Cette simplification par ordonnance est critiquée, étant considérée comme « un terrain

privilégié d’un abandon par le Parlement de son pouvoir de faire la loi »538 et peut exprimer une « incapacité à délimiter strictement le champ de l’article 34 »⁵³⁹. Le législateur serait dépossédé de son pouvoir par le biais de cette pratique⁵⁴⁰. Une décision du Conseil constitutionnel du 28 mai 2020⁵⁴¹ semble aller plus loin. Le communiqué de presse du Conseil

536 Il y aura par la suite la mise en place de la Délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA, créée par le décret n° 2003-141 du 21 février 2003), puis la Direction générale de la modernisation de l’État (DGME, créée par le décret n° 2005-1792 du 30 décembre 2005), puis le Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP, créé par le Décret n° 2012-1198 du 30 octobre 2012).

537 À cet égard, H. PLAGNOL indique que : « La simplification ne doit pas obéir à une quelconque idéologie. Il

ne faut pas prétendre nier la complexité inhérente à la démocratie et à la recherche de sécurité dans les sociétés évoluées. La simplification doit donc obéir aux mécanismes parlementaires et se fonder sur une consultation en amont. Elle ne doit pas être un simple toilettage. C’est pourquoi M. Plagnol a proposé la simplification par ordonnances. Cette méthode originale est la seule à même d’éviter les corporatismes et les résistances de toutes sortes » : H. PLAGNOL, « La complexité de la loi et ses solutions », [in] La confection de la loi, R. DRAGO (dir.), PUF, 2005, pp. 1-5, spé. pp. 1-2.

538 P. GONOD, « La simplification du droit par ordonnances », [in] La confection de la loi, R. DRAGO (dir.), PUF, 2005, pp. 167-174, spé. p. 168.

539 Cette interrogation est posée par Y. GAUDEMET : H. PLAGNOL, « La complexité de la loi et ses solutions », [in] La confection de la loi, R. DRAGO (dir.), PUF, 2005, pp. 1-5, spé. p. 4.

540 Sur le sujet de la possibilité, pour le Gouvernement, de recourir aux ordonnances, il est constaté de manière générale que cette possibilité est devenue, « à partir de la loi du 16 décembre 1999 autorisant le Gouvernement à

procéder à l’adoption de la partie législative de neuf codes par voie d’ordonnances, une procédure législative ordinaire » : Conseil d’État, Sécurité juridique et complexité du droit, rapport public 2006, La documentation

française, 2006, p. 269.

541 C.C. 28 mai 2020, n° 2020-843 QPC, Force 5 [Autorisation d'exploiter une installation de production

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explicite que « doivent être regardées comme des dispositions législatives les dispositions

d’une ordonnance ne pouvant plus, passé le délai d’habilitation, être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif »⁵⁴². Cette décision a pu être qualifiée de « bombe à retardement »⁵⁴³ susceptible d’amoindrir davantage les pouvoirs du Parlement⁵⁴⁴.

Ces questions relatives à la dépossession du pouvoir du Parlement sont à mettre en parallèle avec la création d’une instance chargée de simplifier le droit. Selon P. GONOD, la création d’un organe de simplification du droit amènerait deux paradoxes : « d’une part, on

cherche à assurer une association de la représentation nationale à chaque étape du processus de simplification – que l’on estime par suite nécessaire -, alors qu’on demande au Parlement de se dessaisir de sa compétence ; d’autre part, et de surcroît, l’on met en place une instance nouvelle au moyen d’un texte qui entend pourtant lutter contre la prolifération des conseils et commissions… »545.

Comme vu précédemment, certaines lois ont eu comme objectif affiché de simplifier le droit546. Néanmoins, leur multiplicité peut nous amener à nous interroger sur leur réelle efficacité. Il faut dire que la mise en œuvre d’une politique de simplification du droit pose question. J.-M. PONTIER s’interrogeait à cet égard sur le périmètre d’application de la simplification du droit, et sur les éléments du droit réellement simplifiables⁵⁴⁷. Le droit serait complexe par nature et l’homme ne pourrait donc en saisir toute la teneur et toutes les nuances.

542 Conseil constitutionnel, Décision n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020 - Communiqué de presse [https://www.conseil-constitutionnel.fr/actualites/communique/decision-n-2020-843-qpc-du-28-mai-2020-communique-de-presse].

543 Public Sénat, Ordonnances : une décision du Conseil constitutionnel vue comme "une bombe à retardement", 3 juin 2020

[https://www.publicsenat.fr/article/parlementaire/ordonnances-une-decision-du-conseil-constitutionnel-vue-comme-une-bombe-a].

544 « Or, la décision du 28 mai du Conseil constitutionnel pourrait créer un précédent en bafouant le principe de

ratification des ordonnances » : Public Sénat, Ordonnances : une décision du Conseil constitutionnel vue comme "une bombe à retardement", 3 juin 2020

[https://www.publicsenat.fr/article/parlementaire/ordonnances-une-decision-du-conseil-constitutionnel-vue-comme-une-bombe-a].

545 P. GONOD, « La simplification du droit par ordonnances », [in] La confection de la loi, R. DRAGO (dir.), PUF, 2005, pp. 167-174, spé. p. 171.

546 Il est par exemple possible de citer : la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ; la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit ; l’ordonnance n° 2014-863 du 31 juillet 2014 relative au droit des sociétés, prise en application de l’article 3 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises ; la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives ; la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, etc.

547 « Tout est-il simplifiable ? Dans l’idéal il serait souhaitable que les citoyens puissent comprendre le plus de

choses possibles. […] On doit se faire à l’idée que non seulement nous ne pouvons pas tout connaître, mais que de plus en plus de domaines nous échappent parce que, nécessairement, nous nous spécialisons » : J.-M. PONTIER, « Introduction, Brèves remarques sur la simplification du droit », [in] La simplification du droit, J.-M. PONTIER (dir.), Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2006, p. 10.

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S’agissant de la mise en œuvre de la simplification du droit, le même auteur constatait sa difficulté, car « il est facile d’expérimenter qu’il n’est pas simple de simplifier. Cette difficulté

peut tenir à des facteurs […] constitués par l’accumulation en strates des législations et des réglementations dans un domaine déterminé. En voulant simplifier certaines mesures, on met en cause d’autres législations ou réglementations, auxquelles on ne voulait pas toucher »548. Cet « effet en cascade »⁵⁴⁹ ne doit pas être sous-estimé. Un questionnement sur le périmètre de la loi que l’on souhaite simplifier, ainsi que ses éventuelles répercussions sur d’autres législations et réglementations doit donc être mené de manière préalable à toute simplification. Néanmoins, la difficulté de sa mise en œuvre ne devrait pas empêcher les tentatives de simplification du droit, au regard de ses nombreux bénéfices. A. TOUBLANC estime, quant à lui, que la simplification du droit permettrait de « pallier le caractère trop général et trop

abstrait de la loi […] et mettre le droit à la portée du justiciable »550.

La simplification du droit peut avoir un impact sur les individus en leur permettant d’exercer leurs droits plus facilement, ce qui peut avoir comme conséquence une hausse des recours. Certains auteurs se sont intéressés à cette problématique en étudiant les répercussions de cette simplification sur le travail du juge administratif⁵⁵¹. Ces auteurs ont ainsi constaté que le travail de ce juge pouvait être allégé par la simplification des procédures⁵⁵², et être simplifié de manière indirecte puisque « le juge […] n’aura pas à être confronté à des textes plus ou

moins compatibles entre eux, ou contenant des multiples exceptions ou dérogations »⁵⁵³. La simplification du droit aurait donc des effets directs et indirects, aussi bien pour les individus confrontés à une règle de droit que pour les professionnels du droit devant en faire usage. Pour

548 J.-M. PONTIER, « Introduction, Brèves remarques sur la simplification du droit », [in] La simplification du droit, J.-M. PONTIER (dir.), Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2006, p. 11.

549 Cette indication est de nous.

550 A. TOUBLANC, « La nécessité de simplifier le droit », [in] La simplification du droit, J.-M. PONTIER (dir.), Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2006, p. 21.

551 S. DELIANCOURT, S. CHATAIN, « La simplification et la codification du droit : quelles incidences sur le travail du juge administratif ? », [in] La simplification du droit, J.-M. PONTIER (dir.), Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2006, pp. 154-155.

552 « A priori, un accès simplifié au prétoire augmente le travail du juge administratif en raison de la multiplication

des recours. Des aménagements permettent une compensation par l’allègement de procédures au profit du magistrat dirigeant l’instruction du dossier, favorisant ainsi à la fois le justiciable et le juge » : S. DELIANCOURT, S. CHATAIN, « La simplification et la codification du droit : quelles incidences sur le travail du juge administratif ? », [in] La simplification du droit, J.-M. PONTIER (dir.), Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2006, pp. 154-155.

553 S. DELIANCOURT, S. CHATAIN, « La simplification et la codification du droit : quelles incidences sur le travail du juge administratif ? », [in] La simplification du droit, J.-M PONTIER (dir.), Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2006, p. 155.

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autant, la simplification ne peut être suffisante en elle-même dans une perspective globale d’accessibilité du droit.

Dès lors, les méthodologies développées par les rédacteurs des normes, comme la simplification du droit, doivent être complétées par d’autres mesures. Des garanties légales de publication et de diffusion de la loi, mais également des politiques publiques favorisant l’information juridique des individus, permettent une meilleure accessibilité du droit.

Paragraphe 2 : Les garanties légales prévues lors de la réception de la norme en faveur