« Huius studii duae sunt positiones, publicum et privatum.
Publicum est quod ad statu rei romanae spectat,
Privatum quod ad singulorum utilitatem : sunt enim quaedampublice utilia, quaedamprivatim. »
Digeste de Justinien1075.
« Il est ridicule de prétendre décider des droits des royaumes, Des nations et de
l'univers par les mêmes maximes sur lesquelles on décide entre particuliers d'un
droit pour une gouttière. »
Montesquieu, De l'esprit des lois, Partie V, Livre XXVI, chap. XVI, Éd. Les Belles Lettres, t.3, p.317.
La domanialité forestière constitue une question à laquelle le droit français et le droit grec répondent de manière très différente. En Grèce, les forêts sont toujours considérées comme res communes et, par conséquent, elles font partie du domaine public1027. Mais, très récemment, le Conseil d’État grec semble relativiser la domanialité publique de la forêt en faveur de la domanialité privée. En revanche, en France elles ont d’abord été considérées comme res nullius ou communes1028 pour
1027
L’auteur « Kalligas », partisan de la distinction française entre domaine public et domaine privé de l’État a soutenu que les forêts faisaient partie de la domanialité privée, mais cette thèse n’a pas été acceptée, car elle est contraire au caractère de res communis qui caractérise la forêt.
1028
En droit français, les res communes relèvent de l’article 714 du Code civil français : « Il y a des choses qui n’appartiennent à personne et dont l’usage est commun à tous. » (al.1er) Cette catégorie de
ensuite devenir res propria, c’est-à-dire des biens que se sont appropriés soit des particuliers, soit des personnes publiques. Le classement des forêts dans le domaine privé de l’État eut lieu dès l’adoption du Code de 1827 qui transposait un concept existant depuis l’Ordonnance de Colbert du 13 août 17691029.
Étant donné que la domanialité publique pour la forêt grecque était jusqu’à présent incontestable, c’est l’étude de la domanialité forestière française qui prédominera dans le présent chapitre. En ce qui concerne la Grèce, nous approfondirons la génèse de la domanialité privée pour la forêt et les conséquences d’une perspective de domanialité privée pour la forêt.
La domanialité privée, même si elle est bien établie en droit français (Section I), ne semble pas adaptée à la particularité de la forêt (Section II).
Section Ι: Une domanialité privée affirmée
La compréhension de la domanialité forestière présuppose de recourir à la genèse des domaines, puis à la distinction entre domaine privé et domaine public de l’État. En France, la genèse des domaines vient de la volonté - apparue dès le début du XIXème siècle- de restaurer un régime d’inaliénabilité aboli sous la Révolution française. À l’origine de cette volonté, il y a la conviction que certains biens sont considérés plus utiles que d’autres en fonction de l’intérêt général. Ainsi, une distinction a été établie entre les biens qui procurent des revenus à l’administration à laquelle appartiennent les forêts et les biens qui sont utiles au public soit directement, soit indirectement par l'intermédiaire des services publics. Cette différenciation qui était déjà en germe dans les théories de certains jurisconsultes de l'Ancien Régime et explicitée par les commentateurs du Code civil français1030 fut reprise par Victor
biens peut être utilisée (usus) indépendamment de toute appropriation collective. TERRE F. – SIMLER P., Droit civil, Les biens, Dalloz, 8ème éd. p.8.
1029
CHIKHAOUI L., « Domanialité forestière et protection de l’environnement », Mélanges en l’honneur de Jacqueline Morand Deviller, éd. Montchrestien, 2008 , p. 747.
1030
LAGARDE M., Un droit domanial spécial : le régime forestier, Contribution à l’étude du domaine, Thèse, op. cit., p.61.
Proudhon. Dans son Traité du domaine public publié en 1834, celui-ci fonda la distinction entre ces deux domaines sur l’article 538 du Code civil en soulignant que les biens affectés à l’usage du public sont « comme les extra communis » qui ne peuvent faire l’objet d’une appropriation privative1031.
Léon Duguit et son école du service public donnèrent à la domanialité un second fondement lié à l’affectation des biens au service public. Cette démarche reflète une volonté de soumettre au régime protecteur de la domanialité publique des biens non directement utilisés par le public mais affectés à l’intérêt général. M. Hauriou adopta une définition plus large, celle de l’affectation à l’utilité publique1032. La genèse jurisprudentielle de la théorie des domaines remonte à 1873. Le Commissaire du gouvernement David avait évoqué dans ses conclusions sur la décision du Tribunal des Conflits du 8 février 1873 -arrêt Blanco- la distinction entre l’État puissance publique et l’État personne civile propriétaire et contractante. La distinction entre gestion privée et gestion publique figure également dans les conclusions du commissaire du gouvernement Romieu sur l’arrêt du Conseil d’État du 6 février 1903, l’arrêt Terrier1033.
La théorie domaniale renvoie à la différenciation entre les activités de puissance publique et les activités où l’État se comporte comme un simple particulier. La distinction entre le domaine public et le domaine privé s’appuie sur le dualisme du droit français et sur la différence dans l’affectation et le mode de gestion des biens1034. La domanialité publique est synonyme de « noyau dur » du domaine public1035. En revanche, le domaine privé est conçu comme une activité destinée à une fonction patrimoniale, ce qui s’oppose au domaine public affecté à une destination d’intérêt
1031
LAGARDE M., Un droit domanial spécial : le régime forestier, Contribution à l’étude du domaine, Thèse, op. cit., p.61.
1032
Selon Hauriou, la théorie de la gestion privée permet à une personne publique d’accomplir « une opération dans les mêmes conditions qu’un simple particulier, en se soumettant aux règles du droit privé et en faisant abstraction des droits de prérogatives spéciaux exorbitants de droit commun, qu’elle tient de la puissance publique » ; MORAND-DEVILLER J., Droit administratif des biens, éd. Montchrestien, Lextenso, 2012, p.21.
1033
Ces exemples ont été donnés par ROMAGOUX F. dans son article « L’extension du contrôle du juge administratif sur les déboisements partant atteinte à la biodiversité », R.J.E., 3/2010, pp.409-425.
1034
MORAND-DEVILLER J., Droit administratif des biens, op. cit., p.10.
1035
général. L’administration se conduit comme un propriétaire privé : ce sont les règles du droit privé qui s’appliquent et les litiges qui peuvent survenir relèvent de la compétence du juge judiciaire1036. Le fait de confier les contentieux à des instances différentes en fonction de la domanialité correspond à une application des blocs de compétence1037.
L’article 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques qui codifie la jurisprudence antérieure applicable définit le domaine public d’une personne publique comme étant constitué « des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de service public »1038. La différence entre affectation à l’usage du public et affectation au profit du service public est difficile à justifier1039. En effet, « il est rare, sinon impossible qu’un bien soit affecté directement à l’usage du public sans qu’apparaisse sous-jacente l’idée de service public1040 ». La composition du domaine public connaît la distinction, fortement critiquée par la doctrine, entre le domaine public naturel et le domaine public artificiel. Font partie du domaine public naturel le domaine public maritime, le domaine public fluvial et l’espace hertzien1041. En revanche, la présentation du domaine public artificiel reprend la distinction entre l’affectation à l’usage du public et l’affectation à un service public1042.
L’activité de gestion du domaine privé liée à la fonction patrimoniale, laquelle s’oppose au domaine public affecté à une destination d’intérêt général, ne constitue pas une activité de service public administratif1043. Traditionnellement, la définition
1036
AUBY J., BON P., AUBY J.-P., TERNEYRE P., Droit administrative des biens, précis Dalloz, 6e éd., 2011, p.183.
1037
MORAND-DEVILLER J., Droit administratif des biens, op. cit., p.10.
1038
AUBY J., BON P., AUBY J.-P., TERNEYRE P., Droit administratif des biens, op.cit., p.183.
1039
INSERGUET- BRISSET V., Propriété publique et environnement, Thèse, L.G.D.J., 1998, p.153.
1040
HENRY, A.J.D.A., 1960.1, p.78, cité par INSERGUET- BRISSET V., Propriété publique et environnement, Thèse, L.G.D.J., 1998, p.153.
1041
MORAND-DEVILLER J., Droit administratif des biens, op. cit., p.10, ROMAGOUX F. dans son article « L’extension du contrôle du juge administratif sur les déboisements portant atteinte à la biodiversité », R.J.E., 3/2010, pp.409-425 Droit administratif des biens, préc., p.48.
1042
MORAND-DEVILLER J., Droit administratif des biens, op.cit., p.59.
1043
Office National des Forêts c/Abamonte : Rec. C.E., p. 601 ; A.J.D.A. 1976, II, p. 148 note Julien – Laferrière, jusqu’au GIE GroupÉtudebois : Dr. Adm.1994, comm. n°395, à propos de « la gestion du domaine forestier et de l’équipement des forêts » par l’O.N.F., DUFAU J., Domaine privé, JCL. Administratif, Fasc. 409, Dalloz, n° 338 et s., n°73.
du domaine privé est formulée de façon négative1044. Ses composantes sont la propriété patrimoniale, la soumission au droit privé et la compétence du juge civil1045.
Depuis l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques (C.G.P.P.)1046, une définition par détermination de la loi est en vigueur pour le domaine privé1047 qui, d’une part, reprend la définition négative du domaine1048 et, d’autre part, définit le domaine privé de manière énumérative à travers une liste qui n’est pas exhaustive1049. Il n’y a pas de critères de définition du domaine privé autour d’une notion conceptuelle qui synthétiserait « l’essence de la domanialité privée »1050. Ainsi, le domaine privé se compose de biens appartenant à des personnes publiques et qui ne sont ni à la disposition directe du public ni affectés à l’usage du public après un aménagement indispensable à l’exécution d’une mission de service public1051. Ensuite, sont précisés les biens qui font partie du domaine privé1052, en particulier « les bois et forêts des personnes publiques relevant du régime forestier »1053.
En Grèce, la doctrine du droit administratif a adopté la distinction du droit administratif français entre domaine public et domaine privé1054. Ainsi, la propriété de l’État est définie selon ce qui revient à la propriété publique et à la propriété privée. La première est composée des meubles et des immeubles destinés aux intérêts publics.
1044
L’article L.2 de l’ancien Code du domaine de l’État par rapport à la définition du domaine public affirmait que « les autres biens constituent le domaine privé ». La plupart des auteurs reprennent une formule donnée par Bonnard dans son précis de droit administratif, 4e éd., 1943, p.676 : « Le domaine privé est constitué par les propriétés administratives qui, n’étant pas à l’usage de tous, ne sont pas, par ailleurs, affectées à un service public déterminé pour être utilisées ou consommées par ce régime », cité par AUBY J.-M., « Contribution à l’étude du domaine privé de l’administration », E.D.C.E., 1958, p.35.
1045
AUBY J.-M., « Contribution à l’étude du domaine privé de l’administration », préc., p.37
1046
Ordonnance n°2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques.
1047
Articles L.2211-1 et L.2212-1 du C.G.P.P..
1048
Article L. 2211-1 al.1 du C.G.P.P.
1049
Article L.2211-1 du C.G.P.P., DEGUERGUE M., « Domanialité privée et compétence administrative retour sur un contentieux « tourmenté » », in FLORILEGES du droit public, BOIVIN J.- P., éd. La mémoire du Droit, 2012, p.469.
1050
DEGUERGUE M., « Domanialité privée et compétence administrative retour sur un contentieux « tourmenté » », préc., p.469.
1051
VILLIERS (de) M., Droit public général, Litec 2009, p.1085.
1052
Il en va notamment ainsi des réserves foncières et des biens immobiliers à usage de bureaux, à l'exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public, Article L. 2211-1 al.2 du C.G.P.P.
1053
Article L.2212-1, n°2 du C.G.P.P.
1054
La seconde est vouée à l’exploitation économique maximale. La gestion du domaine de l’État se réalise en tant que « fiscus », c'est-à-dire ayant comme priorité d’obtenir des revenus et ensuite de servir les objectifs d’utilité publique1055.
En Grèce, entre le domaine public et le domaine de l’État il existe alors une différence énorme de priorités qui se réflète dans la gestion de la propriété publique par rapport à la gestion du domaine privé. La gestion de la propriété privée permet la conclusion de contrats entre l’État et la constitution de droits réels ou de droits personnels de tiers sur la propriété en question. En revanche, la propriété publique est « hors d’échange », à cause de son objectif de servir l’intérêt général1056. En principe, la propriété privée de l’État est soumise au droit privé et, exceptionellement, au droit public. Cette dernière exception a comme but de protéger les droits de propriété de l’État1057. La gestion du domaine public obéit aux règles du droit administratif, mais n’exclut pas la cession de droits à des tiers par des actes administratifs1058.
Il convient ici de donner certaines précisions sur la propriété publique en Grèce. Le terme qui y est utilisé est propriété publique, «δηµόσια κτήση», ce qui correspond au terme « domaine public » du droit administratif français1059. Le domaine public se compose de choses destinées à l’usage du public, dites « choses communes » et celles qui sont destinées à servir l’intérêt général sont considérées comme « choses communes à usage commun » 1060.
1055
VELEGRAKIS M., La notion de la propriété publique à l’État grec, Nomiki Vivliothiki, 2012, p. 2.
1056
VELEGRAKIS M., La notion de la propriété publique à l’État grec, op. cit., p. 3.
1057
VELEGRAKIS M., La notion de la propriété publique à l’État grec, op. cit., p. 2.
1058
VELEGRAKIS M., La notion de la propriété publique à l’État grec, op. cit., p.3.
1059
Il convient de préciser que le terme « patrimoine public », (δηµόσια περιουσία), n’a pas été retenu, car il ne comprend pas les choses immatérielles qui, sans aucun doute, font partie de la propriété publique. Les termes « biens hors d’échange » diffèrent des termes « propriété publique » concernant le critère organique. Plus précisément, ces biens peuvent appartenir soit à l’État soit aux entreprises publiques. Cette propriété n’est plus considérée comme propriété publique. En effet, le Conseil d’État a admis que le transfert de propriété par la Caisse de la défense nationale, personne morale de droit public, à la Société de la Propriété de l’État, qui fonctionne en tant que société anonyme, a comme conséquence la soumission de la propriété transférée aux règles de la domanialité privée ; (C.E.grec Ass. 2753/1994) cité par VELEGRAKIS M., La notion de la propriété publique à l’État grec, op. cit., pp. 4-5.
1060
STASINOPOULOS M., Les res communis selon le Code civil, 1950,p.80 ; VELEGRAKIS M., La
Pour comprendre cette distinction, il nous faut examiner les critères qui réunissent les biens qui font partie de « biens ou res communs à usage commun »1061.
En effet, les « res communis à usage commun » sont destinés à servir des objectifs considérés comme « objectifs d’intérêt général ». Cette qualification doit être attribuée par un texte législatif. En revanche, les biens communs peuvent être les élements qui, de par leur nature, sont destinés à l’usage de tous, comme les places publiques et le littoral1062. Plus exactement, les « biens communs » sont les élements de la nature mis à la disposition du public selon leur destination1063. Les biens en question ont le caractère du bien au sens du droit réel. L’article 967 procède à l’énumération de ces biens qui sont les eaux à écoulement libre, les routes, le littoral, les ports, les baies, les ports de rivières, les lacs et leurs ports. Mais, soulignons que cette énumération n’est qu’indicative, ce qui explique pourquoi les forêts ne sont pas expressément citées, bien qu’elles soient qualifiées comme telles par la jurisprudence1064.
Par ailleurs, notons que l’expression « bien commun à usage commun » n’existe pas dans le Code civil grec, mais il constitue une création doctrinale1065. Néanmoins, cette catégorie est désignée par l’article 966 du Code civil grec 1066. Même si les « biens communs » ainsi que les « biens à usage commun » font partie du domaine public de l’État, ils sont traités juridiquement de façon différente. La première différence est leur destination. Les biens communs sont destinés à l’usage du public, alors que les biens « à usage commun » sont destinés aux usagers du service public. D’ailleurs, les biens « à usage commun » ne sont pas des élements naturels, mais ils englobent le produit du travail humain qui complète le rôle de la nature. Il s’agit alors du domaine public artificiel. Le fait que ces biens ne sont pas des
1061
VELEGRAKIS M., La notion de la propriété publique à l’État grec, op. cit., p. 163.
1062
VELEGRAKIS M., La notion de la propriété publique à l’État grec, op. cit., p. 163.
1063
GEORGIADIS A., Manuel du Droit réel, éd. Sakkoulas, op. cit., p.118.
1064
GEORGIADIS A., Manuel du Droit réel, éd. Sakkoulas, Athènes - Thessaloniki, 2012, p.117.
1065
VELEGRAKIS M., La notion de la propriété publique à l’État grec, op. cit., p. 175.
1066
biens naturels explique pourquoi leur soumission à la propriété publique nécessite un acte administratif1067.
En recourant aux fondements textuels de la domanialité publique, en Grèce le texte juridique principal consacré à la propriété publique est le Code civil1068. Ainsi, celui-ci comprend le critère de distinction entre la propriété publique et la propriété privée de l’État, en précisant que le domaine public englobe les biens appartenant à l’État qui sont hors l’échange. D’ailleurs, le Code civil souligne expressément que les biens appartenant au domaine public ne sont pas soumis à la propriété privée1069. La constitution de droits à la propriété publique de l’État requiert un texte juridique 1070. Les dispositions en question incluent des règles de droit public, ce qui est antinomique par rapport à leur appartenance au Code civil grec1071. Il serait alors possible de soutenir que les dispositions en question font partie du droit administratif et non du droit civil1072. Cette position et donc l’idée selon laquelle les litiges créés sont des litiges de droit administratif fut admis tant par la Juridiction Civile Suprême Areios Pagos1073que par le Conseil d’État1074.
Remarquons que la distinction que fait la doctrine grecque entre les biens communs et les biens « à usage commun » correspond à celle que le droit français établit entre les biens qui appartiennent au domaine public à cause de leur usage direct par le public et les biens appartenant au domaine public par leur affectation à un service public, c’est-à-dire les biens ayant fait l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution du service public.
1067
VELEGRAKIS M., La notion de la propriété publique à l’État grec, op. cit., p. 177.
1068
Artcles 966-971 du Code civil grec ; VELEGRAKIS M., La notion de la propriété publique à
l’État grec, op. cit., p. 112.
1069
Article 968 du Code civil grec; VELEGRAKIS M., La notion de la propriété publique à l’État
grec, op. cit., p. 112.
1070
Article 970 du Code civil grec.
1071
VELEGRAKIS M., La notion de la propriété publique à l’État grec, op. cit., p. 113.
1072
Cela explique pourquoi la personne qui introduisit la rédaction du droit réel actuel, membre du Comité rédactionnel du Code civil G.Thivaios, était opposé à l’introduction de ces dispositions dans le Code civil grec, en soutenant qu’elles faisaient partie du droit administratif; Ministère de la Justice, projet du Code civil, Ethniko Tupografeio, Athènes , 1936, p. 71.
1073
Areios Pagos 361/1955.
1074
La conséquence principale de l’appartenance d’un bien au domaine public artificiel est que pour ce bien la protection du droit à la personnalité n’est pas applicable, parce que cette protection est réservée exclusivement aux biens à caractère commun1075. Juridiquement, la qualification d’un bien comme « bien commun » conduit à un double rapport : un rapport entre l’État et le bien et un rapport entre le bien et le citoyen1076. Le rapport entre l’État et le citoyen correspond à son droit d’utiliser le bien. Mais, celui-ci n’est pas un droit réel mais l’illustration d’une liberté personnelle, du Droit à la Personnalité prévu à l’article 57 du Code civil grec et du Droit à la libérté personnelle prévu à l’article 5§1 de la Constitution.
En pratique, le droit de l’Homme aux res communis signifie que s’il est violé, le citoyen est protégé comme dans le cas d’une violation du Droit à sa personnalité1077. Si l’atteinte est due à l’acte d’un individu, la personne qui l’a subie peut demander la restauration de son droit à l’usage du bien ainsi qu’une indemnisation pour faute délictuelle. Si l’atteinte est causée par un acte administratif,