La gestion des voix dissidentes: les Dominions et l’Inde

Dans le document Dimensions transnationales des politiques sociales britanniques: le rôle de la Grande-Bretagne au sein de l'OIT, 1919-1946 (Page 93-102)

Chapitre 2. La naissance de l’Organisation internationale du travail

2.2. La gestion des voix dissidentes: les Dominions et l’Inde

Dans le compte-rendu fait par Edward Phelan des travaux de la commission, celui-ci affirme le caractère profondément solidaire et uni de la délégation britannique et sa capacité à parler d’une seule voix à la commission de législation du travail. Affirmation forte et stratégique, mais la réalité est toutefois beaucoup plus nuancée. En effet, la délégation britannique à la Conférence de la Paix se nomme « délégation de l’Empire britannique ».

Cela signifie concrètement qu’à côté des délégués du Royaume-Uni, le Canada, l’Australie, l’Afrique du Sud et l’Inde ont été autorisés par le Conseil suprême de la Conférence de la Paix à se faire représenter par deux délégués ; la Nouvelle-Zélande bénéficie quant à elle d’un seul délégué. Cette représentation séparée des Dominions et de l’Inde est la conséquence de leur participation militaire et politique dans la guerre aux côtés des Alliés:

ils ont envoyés 2.5 million d’hommes au front et leurs gouvernants ont été invités à Londres à partir de 1917 pour participer au Cabinet de guerre britannique.235 Lorsque en 1919 la Conférence de la Paix s’ouvre, les relations entre la Grande-Bretagne et ses colonies ne sont plus tout à fait les mêmes. En effet, au début du 20ème siècle, la Grande-Bretagne décide d’aménager ses structures administratives: le modèle retenu, celui de

« dominion » qui s’applique aux territoires à population blanche dominante ou exclusive présente le double avantage, selon la formule du ministre des Colonies Lord Milner :

« De réserver au Parlement et au gouvernement de Londres la maîtrise de toutes les questions de défense, de diplomatie et de législation, tout en conférant aux pouvoirs locaux une quasi-indépendance pour toutes les questions d’intérêt spécifique ».236

La Première Guerre mondiale permet à ces pays d’accroître leur indépendance.

Lorsque Lloyd George devient Premier Ministre à la fin de l’année 1916 il décide de créer un Imperial War Cabinet qui se réunit en 1917 et en 1918 avec des représentants des Dominions dans l’optique de les associer plus étroitement à l’effort de guerre.237 Lloyd George compte en effet sur le renfort de leurs troupes dans l’attente de l’entrée en guerre des Etats-Unis. A partir de ce moment, et malgré des tentatives du Premier ministre britannique et du Président américain Wilson pour les écarter, les Dominions vont exiger et obtenir une place de plein droit à la Conférence de la Paix. Dès le mois d’octobre 1918, Lloyd George annonce que les Dominions participeront comme plénipotentiaires

235 Martin Pugh, State and Society, British Political and Social History 1870-1992, op.cit.

236 Cité in François-Charles Mougel, Histoire du Royaume-Uni au XXe siècle, op.cit. p. 113.

237 C.f. Annexe II : Composition du Cabinet de guerre imperial (Imperial War Cabinet), 1918.

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autonomes à la Conférence. L’Imperial War Cabinet devient ainsi la British Empire Delegation à la Conférence de la Paix.238

La guerre a eu donc pour effet d’entraîner un changement de rapports de force au sein de l’Empire britannique. En 1919, les représentants des Dominions et de l’Inde sont de plus en plus conscients du rôle particulier qu’ils peuvent jouer sur la scène internationale. Ils profitent de la Conférence de la Paix pour nouer des contacts directs avec d’autres délégations afin d’affirmer leur spécificité aux yeux de la communauté internationale. De manière pragmatique, les Dominions suivent cependant, pendant la Conférence de la Paix, les orientations politiques de Londres notamment sur le sujet de l’Allemagne et des réparations. Ils exigent néanmoins d’être consultés sur toutes les questions avant que les décisions finales ne soient prises, et à certaines occasions affirment des opinions dissidentes.239

Cette nouvelle donne politique s’accompagne d’un changement d’équilibre du pouvoir à l’intérieur de l’Empire: si les représentants de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande se révèlent plutôt dociles car leur pays ont besoin de la flotte britannique dans le Pacifique pour assurer leur défense, le gouvernement canadien, renforcé par la proximité géographique de son pays avec les Etats-Unis, tente au maximum de résister aux décisions dictées par Londres. C’est d’ailleurs grâce à l’intervention du Premier Ministre Robert Borden (1854-1937) qui dirige la délégation canadienne à la Conférence de la Paix, que les Dominions obtiennent une délégation séparée lors de la Conférence.240 Par ailleurs, le général sud-africain Jan Smuts (1870-1950), un des artisans majeurs avec Lord Robert Cecil des plans britanniques en vue de créer une Société des Nations,241 est lui aussi présent à Paris. Membre de la délégation sud-africaine, il a la ferme intention de défendre ses idées internationalistes.242

Les Dominions ont en effet un intérêt particulier à défendre la création de nouvelles entités internationales comme la SDN ou l’OIT, et ensuite de tout mettre en œuvre pour y

238 Margaret MacMillan, “Isosceles Triangle: Britain, the Dominions and the United States at the Paris Peace Conference of 1919” in Hollowell Jonathan (ed.), Twentieth-century Anglo-American relations; Basingstoke, Palgrave, 2001, pp. 1-24.

239 Sally Marks, “Mistakes and Myths: The Allies, Germany and the Versailles Treaty, 1918-1921”, The Journal of Modern History, vol. 85, n°3, 2013, pp.632-659; Michael Dockrill, John Fisher (ed.), The Paris Peace Conference 1919: Peace without victory?, Basingstoke, Palgrave, 2001; Margaret MacMillan,

“Isosceles Triangle: Britain, the Dominions and the United States at the Paris Peace Conference of 1919”, op.cit.

240 Robert Craig Brown, “Borden, Sir Robert Laird (1854-1936)”, Oxford Dictionary of National Biography, op.cit.

241 Jan Smuts, The League of Nations, a Practical suggestion, London, Wyman and Sons Ltd, 1918.

242 Mark Mazower, No enchanted palace: the end of empire and the ideological origins of the United Nations, op.cit.

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obtenir leur propre représentation. Ces nouvelles arènes internationales constituent pour les pays nouvellement créés en Europe, ou les colonies, des tribunes pour s’affirmer sur la scène internationale. Ainsi, les Dominions et l’Inde saisissent judicieusement les opportunités politiques qui s’offrent à eux lors de la Conférence de la Paix pour obtenir leur propre siège au sein de ces nouvelles organisations internationales et gagner ainsi en légitimité politique.243

Si toutefois, ni l’Inde ni aucun des Dominions ne sont représentés à la Commission de législation du travail, la délégation britannique du travail sous la direction de Barnes tient néanmoins des séances d’information régulières avec toute les délégations de l’Empire britannique présentent à Paris. Du 27 au 29 janvier 1919, elle organise plusieurs séances avec des représentants des Dominions qui sont invités à donner leur avis sur le projet britannique en vue de créer une organisation internationale du travail. Barnes est en effet dans l’obligation de tenir compte des différentes entités de sa délégation. Lors de ces consultations préalables, Borden soulève fort pertinemment le problème de l’applicabilité de conventions sociales internationales à des Etats fédéraux comme le Canada, l’Australie et les Etats-Unis. La question est rapidement éludée par les auteurs du projet qui ne pensent pas la difficulté insurmontable. Les négociations dans la Commission du travail font apparaître que les préoccupations étaient néanmoins fondées. En effet, cette question de l’applicabilité de la législation internationale se trouve être un des principaux obstacles à la poursuite des travaux.244

Le fait d’avoir une délégation multipartite complique la tâche de Lloyd George, qui tente de concilier le renforcement de la relation avec les Etats-Unis tout en préservant l’unité de l’Empire. Ces deux impératifs impliquent parfois d’entrer en conflit avec les volontés étasuniennes, comme par exemple sur la question de l’avenir des colonies allemandes. Inversement, le Président Wilson qui s’est opposé à une représentation séparée des Dominions fait le constat que ces derniers peuvent se désolidariser de la Grande-Bretagne en certaines occasions. Tel est bien le cas lors des discussions sur la ratification des conventions internationales de la future OIT et sur la charte du travail. On a vu que Samuel Gompers et la délégation américaine mettent tout en œuvre pour freiner la mise en place de conventions à caractère obligatoire, en affirmant que la constitution fédérale des Etats-Unis n’est pas compatible avec cette idée britannique. Sur ce sujet, la délégation

243 Pour l’Inde voir Madeleine Herren, “Global corporatism after World War I, the Indian case”, in Sandrine Kott, Joëlle Droux (ed.), Universalizing social rights: a History of the international Labour Organization and Beyond, op.cit.

244 ABIT, Shotwell Papers, Pre-Commission documents, British documents, 1.08.D05.1-2, 1.08.D06.1-4.

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américaine pense pouvoir compter sur le soutien des Canadiens puisque leur Etat est également fédéral. Cependant, à cette période, la question du droit des Dominions à contracter directement des traités internationaux est justement un sujet très sensible et conflictuel avec Londres. Borden se trouve donc devant une contradiction et un choix tactique. Ainsi, lorsque Barnes consulte Borden et la délégation canadienne, le ministre de la justice canadien Dougherty défend la possibilité de l’Etat fédéral à ratifier des conventions internationales. Pour des raisons visant à la reconnaissance de leur indépendance nationale la délégation canadienne n’est donc pas un soutien pour les Américains sur ce point.245 En revanche, concernant la charte du travail, sujet fortement débattu au sein de la Commission, le Canada affiche une position distincte qui met Barnes dans une situation délicate. Contrairement aux Britanniques, Borden, le délégué canadien insiste pour faire figurer une liste de lois sociales directement dans le traité de Versailles et s’oppose également à la disposition qui mentionne l’égalité de statut pour les travailleurs immigrants. Cette position canadienne oblige Barnes à faire des compromis avec sa propre délégation avant de pouvoir ensuite négocier avec le reste de la Commission.246

La présence et le rôle joué par les Dominions et l’Inde dans la Commission du travail conduisent à aborder deux problématiques essentielles pour les travaux : la question de l’universalité de la future organisation d’une part, sujet abondamment débattu lors des discussions ; l’applicabilité des conventions internationales, d’autre part. Il s’agit de déterminer comment la législation sociale internationale créée par la nouvelle organisation devra être appliquée dans les pays moins avancés industriellement et donc dans les pays colonisés.

La composition de la future organisation est ainsi très discutée à la Commission de législation du travail. Les Dominions grâce à leur présence à Paris obtiennent chacun une représentation séparée à l’OIT, ce qui constitue une victoire majeure pour eux (article 421 du traité de Versailles). Quant à l’Inde, elle obtient le même statut quoique son indépendance soit à nuancer en ce qui concerne la nomination de ses représentants. Les membres de la Commission du travail sont tous favorable à l’universalité de la représentation des pays membres au sein de l’OIT, car l’efficacité d’une législation sociale internationale repose sur l’universalité de son application. Ils ont néanmoins aussi à l’esprit des motivations de concurrence économique. Cette universalité souhaitée soulève plusieurs questions : le problème de l’intégration immédiate des pays ennemis, la représentation des

245 Edward Phelan, “The Commission on International Labour Legislation”, in J. T. Shotwell, op.cit., p. 155.

246 ABIT, Shotwell Papers, Commission documents, British documents, Lettre de Barnes à Delevingne du 24 avril 1919.

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pays non indépendants, et le caractère obligatoire que les membres de l’OIT soient également membres de la SDN. Barnes et Borden sont favorables à ce que l’OIT soit une organisation intégrée à la SDN. L’Australie s’y oppose avec véhémence à cause du Japon.

Elle souhaite en effet que le Japon soit membre de l’OIT pour des raisons de compétition économique. Or le Japon a demandé l’insertion d’une clause d’égalité raciale dans le traité de Versailles et refuse d’adhérer à la SDN tant qu’il n’obtient pas gain de cause. Cette position japonaise explique que Hugues, le Premier ministre australien, estime nécessaire d’avoir une adhésion séparée pour les deux organisations.247

Et, enfin, se pose la question de la représentation des pays qui sont à un stade différent de développement industriel. Le Japon et l’Inde sont les pays visés par ce dernier point. Bien que la Commission estime essentiel de les avoir comme membres, elle est consciente en revanche qu’on ne peut exiger d’eux les mêmes standards que pour les pays européens industrialisés. C’est en particulier pour satisfaire aux exigences de l’Inde que, sur la recommandation de Barnes, et afin de tenir compte des pays non parvenus au même stade de développement industriel, qu’un paragraphe additionnel est ajouté à l’article 405 du traité de paix (article 19 de la constitution) qui concerne les conventions de l’OIT :

« En formant une recommandation ou un projet de convention d’application générale, la Conférence aura à tenir compte des pays dans lesquels le climat, le développement rudimentaire de l’organisation industrielle ou d’autres circonstances spéciales placent l’industrie dans des conditions essentiellement différentes, et elle devra suggérer les modifications éventuelles qu’elle considère comme indispensables pour répondre aux conditions propres à ces pays ».248

En ce qui concerne l’application des conventions de manière générale, la délégation britannique dans son projet initial estime que seule la métropole est juge de leur éventuelle application aux territoires non indépendants. Cette position permet d’assurer la pérennité de la domination coloniale hors de tout contrôle international. Cependant, ce projet est revu sous la pression de la délégation française de la commission. A priori la France en tant que puissance coloniale a les mêmes intérêts que les Britanniques, mais Fontaine et Jouhaux ne souhaitent pas exclure les travailleurs coloniaux des conventions internationales et contraignent les Britanniques à négocier.249 Ces derniers acceptent de moduler leur position de départ et l’article final de la convention stipule que les conventions doivent être

247 ABIT, Shotwell Papers, Commission documents, British documents, Note de Barnes du 1er avril 1919, International Legislation and the League of Nations.

248 Article 405 du Traité de Versailles, cf. annexe IV.

249 Minutes of the Meetings of the Commission on international Labour legislation, February 1 to March 24 1919, in James Shotwell, op. cit., vol. II, pp. 149-322.

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appliquées dans les colonies sous réserve que, premièrement, la convention ne soit pas rendue inapplicable par les conditions locales, et deuxièmement que les modifications qui seraient nécessaires pour adapter la convention aux conditions locales puissent être introduites dans celles-ci. Ces réserves laissent finalement une importante marge de manœuvre aux puissances coloniales.250

Les représentants de l’Inde prennent également part aux discussions qui ont lieu pour établir la liste des huit pays les plus industrialisés, et qui à ce titre, auront le droit de siéger au conseil d’administration de l’OIT. Cette position devient un enjeu important entre les Etats en raison du poids politique qu’elle confère. Elle est débattue tout d’abord à Paris, puis se poursuit au comité d’organisation de la première conférence de l’OIT à Londres en 1919. Elle est tranchée une première fois lors de la Conférence de Washington en octobre-novembre 1919 en défaveur de l’Inde qui ne fait pas partie de la liste établie des huit membres considérés comme les plus industrialisés. La question de cette liste est ensuite réexaminée au sein de la SDN à la suite du retrait des Etats-Unis et de la demande de plusieurs Etats d’en faire partie.251 La SDN institue une commission spéciale sous la direction du professeur italien Corrado Gini.252 L’Inde ne faisant pas partie de la liste initiale, elle mobilise ses représentants pour y figurer et finit par obtenir gain de cause grâce à l’intervention des Britanniques.253 Cette démarche politique indienne témoigne de l’ambiguïté de la position de ce pays qui d’un côté négocie des conditions spéciales adaptées à son cas et de l’autre veut être considéré comme un des pays les plus industrialisés. Ce double langage et ces prises de positions a priori contradictoires s’expliquent par le fait que ce ne sont pas toujours les mêmes représentants qui négocient. Il s’agit aussi d’être pragmatique pour les délégués indiens et de répondre à l’enjeu ressenti comme le plus important au moment où il est discuté. Les objectifs de ces réclamations s’inscrivent aussi dans un contexte plus large. Les autres pays membres de l’OIT s’opposent aux pratiques de la Grande-Bretagne qui tente par le biais de l’Inde et de ses Dominions d’obtenir le maximum de voix dans ces nouvelles enceintes internationales.254 Or l’équilibre géopolitique final penche en faveur de la Grande-Bretagne qui réussit à faire nommer l’Inde et le Canada dans la liste des huit pays les plus industrialisés et qui

250 Article 35 de la Constitution de l’OIT ; Anthony Alcock, op. cit. p.33.

251 Outre les demandes réitérées de l’Inde, les Pays-Bas, l’Espagne et le Canada protestent contre le choix de 1919 des pays figurant sur la liste des huit pays les plus industrialisés.

252 ASDN, Section 15 Labour, R1191.

253 ANB, LAB2/849/IL156/1921, Reform of Constitution of Governing Body of the ILO -Determination of eight States of chief Industrial Importance.

254 C.f. Chapitre 9.1. Le poids des Dominions et de l’Inde sur la politique britannique.

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deviennent en conséquence des membres du Conseil d’administration. Or c’est ce dernier qui décide de la politique générale de l’Organisation.

Ce chapitre sur les conditions de discussion du projet britannique de l’OIT avec les acteurs politiques internationaux concernés a montré que la démarche des Britanniques au sein de la commission de législation du travail vise à ne pas s’aliéner les classes ouvrières tout en préservant ses intérêts économiques. La Grande-Bretagne apporte en 1919 à la fois son expertise sociale nationale mais aussi sa capacité à se servir de son statut de puissance impériale pour établir son leadership international en matière de protection sociale et faire de son expérience un modèle de référence. Les acteurs nationaux utilisent donc à cette fin les réseaux transnationaux auxquels ils appartiennent pour construire ce modèle au sein de l’organisation en genèse. La présence des Britanniques à la commission de législation internationale à Paris permet d’intégrer ces idées, ceux-ci faisant preuve d’un sens aigu de la diplomatie et du compromis, la continuité de la présence des mêmes acteurs comme représentants britanniques au sein des réseaux internationaux, comme architectes des plans pour créer l’OIT puis membres de la délégation britannique du travail à Paris, et enfin comme fonctionnaires internationaux de l’organisation255 illustrent la pérennité des réseaux à l’origine de l’OIT et permettent d’expliquer comment le gouvernement britannique a réussi à intégrer les idées syndicalistes, socialistes et réformistes de l’époque à ses motivations économiques et politiques, pour aboutir à une construction finale qu’Albert Thomas, le premier directeur de l’OIT saura parfaitement développer dans l’intérêt des travailleurs.256

Par ailleurs, en signant de manière individuelle le traité de Versailles, les Dominions et l’Inde deviennent des membres à part entière de l’OIT. S’ils s’affirment ainsi sur la scène internationale, ils n’en demeurent pas moins des entités dont le statut politique est en transition, à la fois nations, colonies et partenaires impériaux. Si leur engagement dans la Première Guerre mondiale a montré leur loyauté à l’égard de la Grande-Bretagne, il a aussi eu pour effet de renforcer leur nationalisme. Les Dominions n’ont cesse après la

255 Butler et Phelan sont nommés fonctionnaire au BIT dès 1919, tandis que Delevingne est le délégué gouvernemental aux huit premières sessions du Conseil d’administration. Le BIT engage également plusieurs personnes de l’AIPLT comme la Britannique Sophy Sanger, membre de la section britannique de l’AIPLT, qui devient chef de la section législative au BIT.

256 « Ce furent Barnes, Butler et Delevingne qui construisirent le vaisseau – et il se révéla qu’il était solide et tenait bien la mer. Mais ce fut Albert Thomas qui fut choisi comme capitaine, pour le conduire dans son

256 « Ce furent Barnes, Butler et Delevingne qui construisirent le vaisseau – et il se révéla qu’il était solide et tenait bien la mer. Mais ce fut Albert Thomas qui fut choisi comme capitaine, pour le conduire dans son

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