Les représentants britanniques au sein des organes directeurs de l’OIT:

Dans le document Dimensions transnationales des politiques sociales britanniques: le rôle de la Grande-Bretagne au sein de l'OIT, 1919-1946 (Page 155-170)

Chapitre 4. Les Britanniques à l’OIT

4.3. Les représentants britanniques au sein des organes directeurs de l’OIT:

gouvernement, syndicats et employeurs.

Ce chapitre et le suivant (5.1) souhaitent rendre compte de la distance qui s’établit entre les représentants britanniques à Genève et les acteurs britanniques en charge des affaires de l’OIT à Londres dans les ministères. En effet, les fonctionnaires en poste à Genève perdent peu à peu le sens des priorités de l’Etat britannique qu’ils servent antérieurement à leur nomination à l’OIT et s’investissent véritablement dans les missions internationales de celle-ci. Le gouvernement britannique reproche aux fonctionnaires de l’OIT de ne pas assez tenir compte des différences nationales existantes :

« The conventions are drafted by the international labour Office without full and impartial enquiry or adequate information as to the conditions in the various countries concerned and are often adopted by the Organisation without any opportunity for their proper examination and elucidation. »413

L’émergence d’une véritable éthique internationale engendre une certaine incompréhension entre les réseaux nationaux et le milieu genevois internationaliste: les acteurs britanniques à Genève sont extrêmement critiques envers leurs collègues de Londres et leur reprochent une méconnaissance des dossiers. En 1921, Butler relate à Thomas le déroulement d’une réunion à Londres sur la question des huit heures au cours de laquelle les dirigeants britanniques ont faire preuve d’une méconnaissance de l’OIT :

«Chamberlain’s speech displayed a really sublime ignorance of the whole question. I was told by someone present at the debate that he did not even know the name of the Office, and had to ask Lord Robert Cecil for the correct title.»414

Inversement, les acteurs de Londres qui ne s’occupent pas seulement de l’OIT mais aussi des affaires sociales nationales estiment les acteurs de Genève beaucoup trop inféodés aux lignes politiques de l’Organisation.415 Ces critiques à double sens reposent sur la variété des acteurs en relation avec l’Organisation.

Afin de répondre à la question de savoir si la politique britannique à l’OIT est une politique conservatrice de défense de ses intérêts (économiques, sociaux et impériaux) ou une politique audacieuse et innovante qui tente d’utiliser ce forum international pour faire écho à ses propres préoccupations sociales, les auteurs de ces politiques sont identifiés. Il s’agit de qualifier la politique menée par cette nation à l’OIT par le biais de ses acteurs.

413 ANB,CAB 27/272, International Labour Policy Committee, 1925.

414 ABIT, Cabinet Butler, Lettre de Butler du 13 juillet 1921.

415 ANB, LAB2/847/IL106, LAB2/962/IL111, International Labour Committee; ABIT, XR25/1/11 (Delevingne), XR25/1/31 (Wolfe), CAT5-64-1-1 (Barlow).

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Le gouvernement, les syndicats et les associations d’employeurs britanniques ont chacun des représentants au sein des deux principaux organes de l’OIT : la Conférence internationale du travail qui se réunit une fois par an avec tous les Etats membres de l’OIT, et le Conseil d’administration qui se réunit deux fois par an. Le Conseil est l’organe exécutif de l’OIT, il décide de la politique du BIT, de l’agenda de la Conférence et adopte le programme et le budget de l’OIT avant de les soumettre à la Conférence. Il se compose en 1919 respectivement de douze personnes représentant les gouvernements, six les employeurs, et six les travailleurs ; huit sur les douze personnes représentant les gouvernements étant nommées par les pays membres dont l’importance industrielle est la plus considérable.416 Quant à la Conférence de l’OIT, sa fonction principale dans l’entre-deux-guerres, outre l’adoption du budget et l’élection des membres du Conseil, est d’adopter des conventions internationales du travail. Elle sert également de forum international où les délégations tripartites de chaque pays (deux délégués pour les gouvernements, un pour les employeurs et un pour les travailleurs) peuvent s’exprimer sur les questions sociales qui les concernent, énoncer leurs priorités ou dénoncer des abus. L’identification des délégués britanniques et de leurs conseillers est donc essentielle afin de remettre en situation la politique qu’ils mènent à l’OIT : une entrée par les acteurs et les réseaux permet de comprendre les enjeux que représente cette Organisation pour les Britanniques.

La caractéristique majeure des acteurs est leur longévité dans le même poste, qui garantit à son tour une certaine pérennité de leur politique. Ceci est surtout vrai pour les représentants des patrons et des ouvriers. On constate qu’ils suivent la même ligne directrice durant tout l’entre-deux-guerres et que leurs objectifs ne varient guère, même si certaines de leurs priorités évoluent en fonction du contexte économique et politique national. Cette longévité se révèle néanmoins à double tranchant dans le cas des représentants du gouvernement ; en effet, certains conseillers ou suppléants sont parfois restés en place une quinzaine d’années servant ainsi des ministres de sensibilité politique différente ce qui engendre comme nous le verrons des dissonances dans la politique du représentant du gouvernement britannique à l’OIT.

Un examen attentif de la composition des délégations britanniques qui viennent à Genève permet également de conclure qu’il s’agit d’un groupe extrêmement restreint. Au fil

416 C. f. Annexe IV, Partie XIII du Traité de Versailles, articles 388, 389 et 393, et Annexe V Constitution de l’OIT, articles 3 et 7. A plusieurs reprises la composition du Conseil d’administration a été modifiée suite à l’augmentation des membres de l’OIT. En 2013 le Conseil se compose de 56 membres titulaires (28 gouvernementaux, 14 employeurs, 14 travailleurs) et de 66 membres adjoints (28 gouvernementaux, 19 employeurs et 19 travailleurs).

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des ans, les suppléants montent en grade et deviennent à leur tour délégués, ce qui offre une continuité dans la représentation et permet au gouvernement de disposer de délégués bien informés des affaires des l’OIT. Mais dans le même temps cela engendre une constellation particulière: ce sont les mêmes personnes qui se connaissent depuis des années qui traitent des questions internationales de l’OIT avec le risque d’être coupés des réalités nationales et que les internationalistes aient du mal à traduire leur travail international en réalisation nationale.

TABLEAU VI:LES DÉLÉGUÉS BRITANNIQUES AU CONSEIL DADMINISTRATION DE L’OIT,1919-1939.

(Source: ABIT, Comptes rendus du Conseil d’administration, 1919-1939)

ANNEE Délégués du gouvernement Délégué patronal Délégué ouvrier

1919 Sir Malcolm Delevingne M. D. S. Marjoribanks M. Stuart Bunning

1920 Sir Malcolm Delevingne M. D. S. Marjoribanks Sir Allan Smith

M. Stuart Bunning

1921 Sir Malcolm Delevingne Sir Montague Barlow

Sir Allan Smith M. Stuart Bunning

1922 Sir Montague Barlow Sir Allan Smith M. Stuart Bunning

1923 Major Boyo Carpenter

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TABLEAU VII:LES DÉLÉGUÉS BRITANNIQUES À LA CONFÉRENCE DE L’OIT,1919-1939.

(Source : ABIT, Comptes rendus de la conférence générale de l’OIT)

ANNEE Délégués du gouvernement Délégué patronal Délégué ouvrier 1919 M. G. N. Barnes, Sir Malcolm Delevingne M. D. S. Marjoribanks M. G. H. Stuart-Bunning 1920

1923 Sir H. B. Betterton, Sir Malcolm Delevingne M. James Lithgow M. E. L. Poulton 1924 Mlle Margaret Grace Bondfield, M. R John 1929 Sir Malcolm Delevingne, M. Humbert Wolfe M. J. B. Forbes Watson M. E. L. Poulton 1930 Mlle Margaret Grace Bondfield, M. E. conférence de l’OIT pendant l’entre-deux-guerres est la similitude entre les personnes qui représentent leur groupe dans ces deux organes. Cela répond à une logique organisationnelle et politique : souvent les conseils d’administration suivent ou précèdent une conférence et les délégations sont soucieuses de réduire les coûts liés au voyage ; de plus les groupes préfèrent également s’assurer de la cohérence de la politique menée au sein des deux organes. Sauf

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mention contraire, les remarques qui suivent concernent donc indifféremment les deux organes de l’OIT.

En suivant le parcours de plusieurs acteurs de manière individuelle ainsi que leurs interventions publiques au BIT, il a été possible de distinguer leurs priorités, afin d’identifier une succession de politiques divergentes menées par les différents gouvernements britanniques en matière sociale dans l’entre-deux-guerres. Comme le chapitre suivant (5.1) l’explique en détail, les délégués gouvernementaux britanniques reçoivent leurs instructions avant chaque départ à Genève de la part du Cabinet. Néanmoins, le mécanisme décisionnel est biaisé du fait que les personnes les mieux informées des affaires de l’OIT sont généralement les conseillers de la délégation du gouvernement car ils sont en rapport permanent avec les fonctionnaires internationaux. Or ces conseillers influencent le ministre du travail qui à son tour propose une politique au Cabinet. Au vu de l’importance du rôle des conseillers et des suppléants gouvernementaux dans la formulation des politiques à l’égard de l’OIT, leur identification est essentielle afin de comprendre les enjeux en présence.

Concernant les acteurs gouvernementaux britanniques, Malcolm Delevingne sous-secrétaire d’Etat au Home Office qui a contribué à la création de l’OIT à Paris puis à Washington, continue sa collaboration avec l’Organisation en étant délégué gouvernemental à différentes reprises durant les années 1920. En effet, malgré la fondation d’un ministère du travail, le ministère de l’intérieur garde des fonctions en matière d’administration et de régulation du travail ce qui offre à Delevingne l’occasion de poursuivre des projets en matière sociale. Il s’efforce d’obtenir du conseil d’administration des décisions pour que l’Organisation entame des travaux de recherche et des conventions sur des sujets comme la prévention des accidents au travail, les contrôles dans les usines, et l’anthrax.417 Il travaille également pour la SDN où il représente le gouvernement britannique dans l’entre-deux-guerres au sein de diverses commissions qui s’occupent de la lutte contre les drogues illicites et la commission sur l’opium.418

Il est caractéristique que le gouvernement britannique ne se fasse presque jamais représenter au niveau ministériel à la Conférence internationale du travail dans l’entre-deux-guerres, ce que plusieurs acteurs internationalistes britanniques de la société civile et dans les ministères, ne cessent de critiquer dans leurs correspondances car à leur avis cela montre le

417 ABIT, CAB, XR 25/1/11, correspondance entre Harold Butler et Sir Malcolm Delevingne; ANB, LAB2/961/IL106/7/1923, Correspondence concerning International Labour Committee.

418 Peter W. J. Bartrip, “Delevingne, Sir Malcolm (1868-1950)”, Oxford Dictionary of National Biography, op.cit.

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peu d’égards que le gouvernement accorde à cette Organisation.419 Les exceptions notables sont la venue de Miss Margaret Bondfield en 1930 à la Conférence de l’OIT, et la présence du ministre conservateur Sir Clement Anderson Montague-Barlow (1868-1951) qui assiste à plusieurs sessions du conseil et de la conférence dans les années 1920. Le déplacement de Miss Bondfield est très apprécié : c’est une alliée de l’OIT depuis sa création et sa venue en tant que première femme ministre britannique a un certain retentissement, mais il engendre aussi des attentes que la brièveté de son mandat comme ministre du travail a tendance à décevoir. Le résultat de ses efforts pour améliorer la visibilité du travail normatif de l’OIT est assez faible, en particulier elle échoue à faire ratifier la Convention de Washington de 1919 sur les huit heures par le parlement britannique.420

L’implication de Sir Montague-Barlow à l’OIT est plus surprenante pour un ministre conservateur servant successivement deux Premier ministres du même parti, Andrew Bonar Law et Stanley Baldwin, tous deux ne témoignant d’aucun intérêt pour l’Organisation.421

ILLUSTRATION VII : Sir Anderson Montague-Barlow

Sir (Clement) Anderson Montague-Barlow by Powys Evans, lithograph, 1923

© National Portrait Gallerry

419 ABIT, CAB XR, Butler; ABIT London Branch Office, Memoir of Harold Grimshaw, op.cit.; Archives LSE, LNU, 5/33-35, Industrial advisory committee.

420 C.f. Chapitre 11. Le paradoxe britannique, l’exemple de la convention des huit heures.

421 Rodney Lowe, Adjusting to Democracy, op. cit.

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La caricature de Sir Montague-Barlow (illustration VII) habillé en aristocrate mais étiqueté Labour illustre la difficulté du ministre à se positionner sur l’échiquier politique national. C’est la personnalité et le parcours personnel de Sir Montague-Barlow qui expliquent son intérêt pour l’OIT et son engagement dans ses travaux. En effet, Sir Montague-Barlow est un proche de Beveridge avec qui il travaille sur des projets de lois pour contrer le chômage, et en tant que ministre du travail il tente d’introduire un système de protection sociale pour lutter contre les fléaux de la maladie, du chômage et de la vieillesse qui touchent les travailleurs ouvriers, anticipant ainsi de vingt ans les recommandations du Rapport Beveridge. Il se heurte à une fin de non-recevoir de la part du cabinet de Baldwin au sein duquel il n’a aucun poids : ses idées pour construire un schéma général de protection sociale ne sont pas prises en compte.422 Néanmoins, cette position de réformateur lui vaut le soutien des milieux travaillistes et syndicalistes, tandis que son origine sociale aristocratique et son expérience dans le monde des affaires privées rassure les employeurs ; il collabore de façon constructive aux travaux de l’OIT pendant plusieurs années et tente de faire avancer certains dossiers comme la lutte contre le chômage, la question des mutilés de guerre et l’émigration.

Sir Montague-Barlow reste en poste quatre ans au ministère du travail: deux années comme secrétaire parlementaire et deux comme ministre, et il essaie pendant cette période d’internationaliser des projets britanniques, c’est-à-dire utiliser l’échelle internationale pour faire avancer son agenda national. En effet, se heurtant à l’opposition de son gouvernement il tente en passant par l’international de faire progresser les travaux sur des questions sociales qu’il estime de première importance pour son pays comme la question du chômage.423

“Unemployment insurance must be regarded as the most urgent insurance question with which the Conference should deal. While a number of countries appeared to have adequate systems of health insurance, the British Unemployment insurance system was undoubtedly the best in the world and, on the principle of attempting to bring other countries up to the British level, it seemed desirable again to press for the discussion of unemployment insurance rather than health insurance.”424

Mis à part ces deux exceptions ministérielles, ce sont généralement des fonctionnaires de haut rang du ministère du travail qui assistent à ces assemblées, entourés de délégués suppléants et de conseillers qui assurent le suivi des dossiers entre les différents délégués gouvernementaux britanniques. Les conseillers restent très souvent de longues périodes à Genève, suivent les travaux de nombreuses commissions et sont parfaitement au courant de

422 Ibidem

423 ABIT, CAT 5-64-1-1, Correspondance entre A. Thomas et Sir Montague-Barlow.

424 ANB, LAB2/962/IL111/2/1924.

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toutes les questions techniques et politiques dont s’occupe l’OIT. Le plus important d’entre eux pour saisir la politique gouvernementale britannique dans les années 1920 à l’OIT est Humbert Wolfe (1885-1940). Wolfe étudie à Oxford et entre ensuite au Board of Trade où il collabore avec Beveridge. Pendant la guerre il est le secrétaire de Lloyd George quand ce dernier officie au ministère des munitions ; puis il entre au ministère du travail en 1918 où il fait carrière. Pendant les années 1920 il est chef du département général et responsable des questions sociales au niveau international et à ce titre suit de près toutes les activités de l’OIT:

il est de toutes les réunions du Conseil d’administration et de la Conférence à Genève soit comme conseiller, comme suppléant ou comme délégué (conférence de 1928). Polyglotte, il interrompt souvent les interprètes du BIT pour traduire lui-même ses discours et ses contemporains au ministère et à l’OIT soulignent sa vive intelligence.425 Il est apprécié par ses collègues de l’OIT car c’est un fin négociateur, et il joue un rôle important de modérateur dans le déroulement des sessions du conseil et de la conférence. Ses prises de positions à l’OIT le classent dans le réseau des libéraux internationalistes: il est profondément attaché et convaincu de la coopération internationale en matière sociale, et déploie une intense activité pour faire ratifier les conventions de l’OIT par son pays. En particulier, Wolfe s’implique dans le processus de la Convention de Washington de 1919 sur les huit heures, convention emblématique qui soulève beaucoup de passions. Son attitude sur ce sujet est néanmoins ambigüe car d’un côté il défend auprès du ministère du travail la nécessité de sa ratification, et de l’autre il fait plusieurs interventions au BIT pour défendre la politique de son gouvernement qui ne ratifie pas cette convention. Cette contradiction apparente n’est en fait que le reflet de l’opposition entre sa position officielle et ses convictions personnelles. S’il coopère activement pour la défense globale du travail de l’OIT et la coopération internationale, la position officielle de Wolfe l’oblige à défendre les intérêts de son gouvernement. Ainsi par ses interventions au BIT il tente de couper court à la poursuite de l’étude de sujets que ce dernier estime sans intérêt (par exemple la question des conseils d’entreprises en 1925), et il tente de limiter l’implication de l’OIT dans des sujets que son gouvernement estime chasse gardée, comme les questions maritimes et l’émigration, en revanche il propose des recherches sur des thématiques pour lesquelles le ministère voit un intérêt immédiat pour l’industrie britannique. Le gouvernement britannique par la voix de Wolfe est ainsi à l’origine de l’initiative d’une convention sur la question des méthodes de fixation des salaires minima dans les industries où l’organisation des employeurs et des

425 C’est un grand esprit qui parallèlement écrit de nombreux ouvrages de poésie qui connaissent du succès.

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travailleurs est insuffisante et dans lesquelles les salaires sont exceptionnellement bas, et préside d’ailleurs la commission sur le sujet en 1928. Parallèlement, Wolfe assiste aussi à toutes les réunions du comité interdépartemental ministériel en Grande-Bretagne qui siège mensuellement et qui décide de la politique à l’égard de l’OIT, c’est donc un passeur entre l’OIT et son pays durant les années 1920.

L’intérêt de cette perspective biographique des conseillers du gouvernement est de montrer les confusions entre engagement privé et mandat public mais surtout comment les choix décisionnels reposent sur très peu d’acteurs. Wolfe donne beaucoup d’impulsions et de dynamisme à la politique de son pays, mais il n’est pas certain que ses convictions reflètent complètement la position officielle des gouvernements britanniques à l’égard de l’OIT. Cette dualité explique partiellement la difficulté d’appliquer ensuite en Grande-Bretagne les mesures décidées internationalement dans le forum OIT.426

Dans les années 1930 c’est Frederick Leggett (1884-1983) qui lui succède. Comme Wolfe, Leggett entre au ministère du commerce en 1904 avant d’être détaché au ministère du travail lors de sa création où il fera toute sa carrière jusqu’à devenir ministre adjoint en 1945.

Mais la comparaison s’arrête là car Leggett qui a aussi une influence considérable sur le ministère est un conservateur, et la politique qu’il mène à l’OIT au nom de son gouvernement qu’il représente pendant les années 1930 au Conseil d’administration et à la Conférence, est beaucoup moins audacieuse que celle de Wolfe. Selon l’historien Rodney Lowe, Leggett est partisan d’un volontarisme extrême en politique c’est-à-dire qu’il pense que pour la bonne marche de la démocratie la responsabilité individuelle est essentielle. Il est donc contre toute intervention extérieure dans les relations sociales qu’elle soit gouvernementale ou internationale car il estime important que les parties intéressées s’accordent directement entre elles. Cette opposition à l’intervention gouvernementale dans les relations économiques et sociales a évidemment des répercussions importantes sur la politique que le gouvernement britannique mène dans ces années à l’OIT car, quand il parle par la voix de Leggett, ce dernier est moins enclin à soutenir le travail normatif de l’Organisation que d’autres délégués britanniques. Par contre il valorise l’existence de l’OIT comme espace de discussion pour les travailleurs et les employeurs selon le modèle britannique des Whitley Council.427 S’il est

426 ABIT, XR25/1/31, Relations with Humbert Wolfe, et compte-rendu des sessions du CA et de la CIT, 1920-1929; ANB, Archives du ministère du travail: LAB2/847, LAB2/849, LAB2/954, LAB2/961-963, LAB2/1075/IL132 ; Philip Bagguley, “Wolfe, Humbert (1885-1940)”, Oxford Dictionary of National Biography, op.cit.; Rodney Lowe, Adjusting to Democracy, op.cit.

427 ABIT, XR25/1/17, Correspondence with F.W. Leggett; ANB, Ministry of Labour, LAB 13; Rodney Lowe,

“Leggett, Sir Frederick William (1884-1983), Oxford Dictionary of National Biography, op.cit.; Rodney Lowe, Adjusting to Democracy, op.cit.

Dans le document Dimensions transnationales des politiques sociales britanniques: le rôle de la Grande-Bretagne au sein de l'OIT, 1919-1946 (Page 155-170)