Les acteurs gouvernementaux

La politique générale du gouvernement britannique à l’égard de l’OIT s’exprime dans trois enceintes différentes: au sein du ministère du travail, du comité interdépartemental et du Cabinet. Ces trois entités sont successivement présentées afin de poursuivre la cartographie des acteurs et des réseaux britanniques et de montrer les qualités organisationnelles du civil service. La politique gouvernementale à l’égard de l’OIT repose sur le principe de la concertation. En effet, avant toute discussion d’importance dans l’enceinte de l’OIT, le gouvernement consulte les différents acteurs compétents de son administration ainsi que les représentants des Dominions à Londres, ceci afin d’avoir une position commune et affirmée, dans l’optique de rassembler les voix d’autres Etats à l’OIT, et donc de sauvegarder ses intérêts. Le principe de de la concertation n’est sans doute pas le seul fait des Britanniques (des études d’autres cas nationaux seraient nécessaires), néanmoins celle-ci est particulièrement bien organisée et efficace en Grande-Bretagne. En particulier quand les travaillistes sont au pouvoir, en plus de consulter les partenaires administratifs, le gouvernement estime en 1924 nécessaire de consulter à l’avance les représentants des syndicats et des employeurs (comme sur la question des salaires par exemple) pour avoir une

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position britannique commune avant d’inscrire un sujet à l’ordre du jour de la Conférence de l’OIT.⁴⁴⁷

Par ailleurs, je souhaite montrer comment la conduite des affaires en lien avec l’OIT est dirigée par l’idée très répandue chez les hommes politiques britanniques que le système de protection sociale britannique est le meilleur au monde.⁴⁴⁸

“While a number of countries appeared to have adequate systems of health insurance, the British Unemployment insurance system is undoubtedly the best in the world.”⁴⁴⁹

Cette croyance engendre des comportements particuliers et des prises de position spécifiques envers l’Organisation et les autres pays. En effet, comme le commerce international est une priorité gouvernementale britannique, il s’agit de voir comment le gouvernement utilise l’Organisation dans le but de réduire les inégalités salariales entre pays afin que le patronat britannique soit moins mis en concurrence.

Le ministère du travail : l’interlocuteur privilégié.

Le principal interlocuteur national de l’OIT est le ministère du travail créé en 1916 par Lloyd George. Il absorbe pendant tout l’entre-deux-guerres un des plus gros budgets ministériels et constitue le deuxième plus grand département. Ceci est dû essentiellement à la multitude des tâches et des responsabilités qui lui sont confiées dès l’origine: relations sociales, politique sociale (chômage et assistance à la pauvreté), politique économique (surtout au niveau régional).⁴⁵⁰ Toutes ces responsabilités font du ministère un vecteur central entre le gouvernement et les partenaires sociaux et du coup un acteur incontournable pour l’OIT.

Lors des premiers pas de l’OIT des rivalités se font néanmoins jour entre le ministère de l’intérieur et celui du travail pour savoir qui aura la responsabilité de gérer les affaires liées au travail de l’Organisation. Ces rivalités s’expliquent par le fait que même après la création d’un ministère du travail chargé de centraliser toutes les questions liées à ce domaine, d’autres ministères - ceux de l’intérieur, de l’éducation, du commerce, de la santé et de l’agriculture -

447 ANB, LAB2, International Labour Committee, Minutes 1910-1939; LAB2/1075, Correspondence concerning International Labour Policy; LAB2/962/IL111/3/1924, Correspondence concerning agenda of the 27th meeting of the International Labour Committee held on May 1924.

448 ANB, CAB27/272 International Labour Policy et LAB 2/847.

449 ANB, LAB2/962/IL111/2/1924, Intervention de H. Wolfe.

450 Rodney Lowe, Adjusting to Democracy, op. cit., p.11.

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gardent un intérêt à contrôler certains aspects particuliers de la question du travail.⁴⁵¹ De plus, le conflit est personnalisé par l’existence des acteurs qui ont participé à la création de l’OIT : Phelan et Butler du ministère du travail sont désormais en 1919 fonctionnaires internationaux à l’OIT, tandis que Malcolm Delevingne travaille toujours au ministère de l’intérieur et souhaite que ce soit son département qui traite directement avec l’OIT. Delevingne s’occupe en effet des questions du travail depuis quinze ans et plaide en conséquence auprès du Cabinet pour que tout soit centralisé dans son ministère. Il s’oppose frontalement au secrétaire permanent du ministère du travail, Sir James Masterton Smith qui procède à la même requête pour le compte de son ministère.⁴⁵² Finalement, au cours d’une réunion du Cabinet le 23 décembre 1920, le gouvernement tranche en faveur du ministère du travail et lui donne la responsabilité de centraliser toutes les questions en relation avec l’OIT sauf pour les questions d’ordre général, comme le budget, qui passeront par le Cabinet. Au cours de cette même réunion le Cabinet de Lloyd George prend trois décisions administratives organisationnelles suivies par les Britanniques pendant tout l’entre-deux-guerres: le ministère du travail doit centraliser tout ce qui vient de l’OIT ; un comité interdépartemental doit être formé pour s’occuper de ces affaires avec un ministre à sa tête ; et une section spéciale du ministère du travail doit être dévolue aux affaires de l’OIT.⁴⁵³ Albert Thomas salue cette organisation britannique qu’il souhaite voir prendre en modèle par les autres Etats membres qu’il encourage à être aussi efficaces :

« Si seulement tous les pays pouvaient être aussi efficaces que le votre, les relations seraient bien plus simples et je n’aurais pas à expliquer toutes les procédures de l’Organisation à chaque fois à la Conférence générale. » ⁴⁵⁴

451 British Institute of International Comparative Law, « The ministry of Labour of Great Britain », Journal of Comparative Legislation and International Law, Vol. 5, n°1, 1923, pp. 99-119.

452 ANB, CAB21/168, Channel of communication between ILO and Government Departments - 1920, Lettres du 26 mai et 15 décembre 1920.

453 ANB, LAB2/1021/IL189/1924, Correspondence concerning the policy procedure and appointment of substitute members.

454 ABIT, CAB AT, Relations et Informations - Royaume-Uni, CAT 5-64-1-1, Correspondance 1920-1932, Lettre du 4 mars 1921 d’Albert Thomas à Sir Montague Barlow.

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TABLEAU VIII:ORGANISATION DU MINISTÈRE DU TRAVAIL BRITANNIQUE EN 1924.

(Source: Rodney Lowe, Adjusting to Democracy, Oxford, Clarendon Press, 1986)

Suite aux instructions du Cabinet, le ministère du travail créé en 1920 une nouvelle division, International Labour Division spécifiquement chargée des relations avec l’OIT, qui avec deux autres divisions Statistics et Employment sont désormais chargées de collecter et compiler des informations sur les questions du travail à l’étranger, tâches que réalisaient le ministère du commerce auparavant. ⁴⁵⁵ Humbert Wolfe et Frederick Leggett, respectivement dans les années 1920 et 1930, sont directeurs du département général qui chapeaute cette nouvelle division. C’est en raison de ce poste au sein du ministère du travail qu’ils sont amenés à jouer un rôle d’importance au sein de la délégation gouvernementale à l’OIT comme décrit au chapitre précédent (chapitre 4.3.). Le rôle des hommes officiant dans ce nouveau département est capital dans la formulation de la politique britannique à l’égard de l’OIT. Néanmoins, les relations entre l’OIT et le ministère dépendent également de la personnalité et de l’ancrage politique des ministres officiant.

455 ANB, Sir Godfrey Ince, The Ministry of Labour and National Service, Georges Allen & Unwin, 1960. La division est renommée Overseas Department en 1942 et son rôle de liaison avec les organisations internationales étendu.

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TABLEAU IX:MINISTRES DU TRAVAIL BRITANNIQUES (1916-1940)

(Source: http://en.wikipedia.org/wiki/Ministry_of_Labour_and_National_Service)

Name Took office Left office Political Party Prime Minister

John Hodge 10 December

1924 4 June 1929 Conservative Stanley Baldwin

Margaret Bondfield 7 June 1929

Oliver Stanley June 1934 June 1935 Conservative Stanley Baldwin Neville Chamberlain (May 1937)

Ernest Brown June 1935 October 1940 National Liberal

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Sir Robert Horne, le premier ministre de l’entre-deux-guerres est un conservateur unioniste d’origine écossaise,⁴⁵⁶ un capitaliste qui tout en conservant le dialogue avec les syndicats, s’inscrit dans la politique des conservateurs du gouvernement de Lloyd George qui refusent les ajustements qui sont nécessaires dans l’industrie afin de satisfaire les demandes des travailleurs, et en conséquence il n’est pas le meilleur allié de l’OIT. Il est remplacé par T.

J. Macnamara, un libéral, qui obtient du Cabinet que son ministère soit chargé des relations avec l’OIT.⁴⁵⁷ Cependant, mis à part ce succès assez logique, son mandat se caractérise par une attitude de passivité menée à l’égard de l’OIT. Son successeur Sir Montague Barlow est un allié de l’OIT qui collabore activement avec l’Organisation. Le chapitre 4.3 a montré comment à plusieurs reprises il s’est rendu à Genève afin de défendre ses idées pour lutter contre le chômage. Malheureusement les effets de ses initiatives sont diminués du fait que sa politique est mise en minorité au sein du gouvernement de Baldwin.⁴⁵⁸

En 1924, Ramsay Mac Donald devient Premier ministre suite aux élections remportées par les travaillistes, et nomme Tom Shaw, dirigeant du syndicat des textiles, ministre du travail. Ces nouvelles réjouissent les dirigeants de l’OIT qui considèrent la participation travailliste au gouvernement comme l’occasion de nouer des relations de travail plus actives avec la Grande-Bretagne.⁴⁵⁹ Tom Shaw collabore en effet depuis 1919 avec l’OIT (il est membre de la délégation britannique à la conférence de Washington) et participe depuis régulièrement à ses travaux. Cependant, comme ministre, il déçoit énormément les attentes des officiels de l’OIT, en effet sa marge de manœuvre réduite au sein d’un gouvernement minoritaire l’empêche de développer une politique sociale en adéquation avec la politique et les idées de son parti, et il échoue en particulier à faire ratifier la Convention des huit heures.⁴⁶⁰ Il est remplacé dès la chute du gouvernement travailliste par le conservateur Sir Arthur Steel-Maitland qui reste cinq années à la tête du ministère: cet intervalle lui permet de prendre connaissance des dossiers de l’OIT, et son expérience en matière sociale en fait un bon interlocuteur de l’Organisation. Il décide de participer au conseil d’administration du BIT en mars 1929 à Genève afin de prouver la bonne foi du gouvernement britannique dans le processus de ratification de la convention de huit heures. Il y fait un discours éloquent dans lequel il souligne l’importance attachée par son gouvernement à cette convention, tout en

456 Les portraits des différents ministres sont basés sur l’ouvrage de Rodney Lowe, Adjusting to democracy, op.cit. et la correspondance des directeurs de l’OIT avec les Britanniques : ABIT, CAB Albert Thomas et Harold Butler.

457 ANB, CAB21/168, Channel of communication between ILO and Government Departments – 1920.

458 ABIT, CAB Thomas, CAT5-64-1-1, Correspondance 1920-1932, The Rt Hon. Sir Montague Barlow.

459 ABIT, CAB Thomas, CAT5-64-1-2, Correspondance with Mr John Ramsay MacDonald.

460 ABIT, CAB Thomas, CAT5-64-1-1, Correspondance 1920-1932, Mr Tom Shaw.

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expliquant qu’il ne peut la ratifier en l’état pour cause de problème d’interprétation. En conséquence il propose une série de nouvelles mesures pour la révision de cette convention.

Ce discours a double sens est typique des gouvernements conservateurs de l’entre-deux-guerres et témoigne de l’ambivalence de leur attitude à l’égard de l’OIT : tout en souhaitant ne pas s’aliéner les ouvriers, ils ne sont prêts à faire aucune concession.⁴⁶¹

Le second gouvernement travailliste de Ramsay Mac Donald en 1929 offre pour la première fois le ministère du travail à une femme, Margaret Bondfield, ce qui en fait tout un symbole. Syndicaliste, soutenue par Arthur Henderson tout au long de son mandat, Bondfield possède une longue expérience des relations sociales qui la qualifie pour ce poste. Les dirigeants de l’OIT se félicitent de cette nomination car Bondfield est une des premières et constantes alliées syndicalistes de l’OIT en Grande-Bretagne. Néanmoins, durant son bref mandat exécuté dans des conditions économiques difficiles, elle tente surtout de développer l’assurance chômage dans son pays, et si elle collabore activement avec l’OIT pendant cette période elle ne réussit pas plus que ces prédécesseurs à faire ratifier la convention des huit heures par le Parlement britannique.⁴⁶² Le dernier ministre à collaborer de manière constructive avec l’OIT pendant l’entre-deux-guerres est Sir Henry Betterton. Sa fonction de Secrétaire parlementaire de tous les ministres du travail conservateurs avant de finalement devenir lui-même ministre en 1931 lui assure une excellente connaissance des dossiers de l’OIT et c’est avec Butler qu’il noue des liens de travail importants.⁴⁶³

On constate de manière générale que les changements de ministres ne jouent qu’un rôle mineur dans les relations globales entre le ministère et l’OIT, et ceci pour deux raisons principales. Si les ministres changent, les directeurs des sections concernées restent eux en place à l’instar de l’influent secrétaire permanent Horace Wilson (1882-1972)⁴⁶⁴ et des directeurs du département du travail international, Wolfe puis Leggett qui grâce à leur connaissance des dossiers et leur proximité avec les acteurs internationalistes de Genève jouent un rôle de premier plan. La seconde raison tient au fait que le ministère lui-même est mis en minorité en politique intérieure, indifféremment de la sensibilité politique gouvernementale. En effet, tous les gouvernements ont tendance à souhaiter diminuer plutôt

461 ABIT, CAB Thomas, CAT5-64-1-1, Correspondance 1920-1932, Sir Arthur Steel Maitland; CA, procès-verbaux de la 43ème session, mars 1929.

462 Margaret Bondfield, A life's work , op.cit.; ABIT, CAB Thomas, CAT 7-141, Miss Margaret Bondfield.

463 ABIT, CAB Butler, XR25/1/2, Sir Henry Betterton 1929-1935.

464 Rodney Lowe and Richard Roberts, “Sir Horace Wilson, 1900-1935: The making of a Mandarin”, The Historical Journal, vol.30, n°3, 1987, pp. 641-662.

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qu’augmenter le rôle joué par l’Etat dans les relations sociales et de ce fait ont par là même diminué la marge de manœuvre du ministère dans ses relations avec l’OIT.⁴⁶⁵

Le comité interdépartemental du travail.

Dès 1920, le Cabinet de Lloyd George décide la création d’un organe interministériel, le Labour International Committee (comité interdépartemental du travail) dont l’objectif principal est de :

“co-ordinate differences of policy in the different departments. Where an agreed policy was obtained, the Committee would report to the cabinet, where necessary, through the minister of labour. Where difficulties arose and inter-departmental agreement was not obtained, inter-ministerial discussion would be necessary, with the cabinet as the final arbiter in cases which necessitated this solution”.⁴⁶⁶

Ce comité qui se réunit environ deux fois par mois et décide des instructions à donner au délégué gouvernemental britannique qui siège au conseil d’administration et à la conférence de l’OIT s’occupe donc principalement de coordonner les politiques des différents départements concernés par le travail de l’OIT afin d’adopter une position commune généralement entérinée par le gouvernement.

La lecture des minutes de ces comités nous informe des préoccupations sociales des fonctionnaires et des hommes politiques britanniques dans l’entre-deux-guerres, ainsi que de leurs stratégies pour amener ou retirer un sujet de la scène internationale, mais également du rapport de forces qui existe entre les différents ministères et entre les acteurs à titre individuel.

De manière générale il s’agit d’une source précieuse pour comprendre comment se façonne la politique britannique à l’égard de l’OIT et identifier les positions des acteurs gouvernementaux à l’égard de l’institution. Le ministre du travail en exercice, ou son substitut, préside en général ce comité où siègent également des représentants des ministères de l’intérieur, du commerce, de l’agriculture et de la pêche, des finances, et des colonies. Les conseillers ou substituts du délégué gouvernemental à l’OIT assistent toujours à ces réunions (Wolfe, puis Leggett) auxquelles participent également comme observateurs les hauts commissaires des Dominions à Londres.

Deux grandes lignes ministérielles se dégagent de ces discussions: premièrement l’attitude générale à l’égard de l’OIT est très critique, conservatrice et défensive.

Deuxièmement, il arrive de manière ponctuelle au gouvernement de souhaiter exporter ses

465 Rodney Lowe, Adjusting to Democracy, op. cit.

466 ANB, LAB2/1021/IL189/1924, Minutes of a meeting at Montagu House, 6 janvier 1921.

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pratiques en matière sociale, mais ces tentatives rencontrent un succès très mitigé ce qui le conforte en fin de compte dans son attitude première. Cette position globalement négative de prime abord n’empêche pas une collaboration quotidienne entre les fonctionnaires de l’OIT et ceux du ministère du travail, notamment par des échanges d’informations et de statistiques.

De plus, cette position de méfiance à l’égard de l’OIT ne s’affiche jamais officiellement : le comité énonce clairement que cette politique restrictive doit être prudente afin de ne pas s’aliéner le monde ouvrier ou donner l’impression que le gouvernement veut détruire l’Organisation :

« It was important that no attack should be made on the policy of the office if the support of the workers was to be obtained ».⁴⁶⁷

L’attitude critique du comité interdépartemental envers l’OIT se manifeste essentiellement par la volonté des différents ministères de réduire au maximum les finances et les champs d’activités de l’Organisation. Toute nouveauté administrative qui risque d’entraîner des dépenses supplémentaires comme par exemple la création d’une nouvelle division à l’OIT en 1921 est désapprouvée. Le financement de l’Organisation est un sujet discuté en permanence au sein du comité interdépartemental car le gouvernement est soucieux que les activités de l’OIT coûtent le moins possible, il pousse donc perpétuellement son directeur à les réduire si c’est le seul moyen de ne pas creuser le déficit. Le comité conseille ainsi constamment au Cabinet de réduire la participation financière britannique ainsi que le budget général de l’Organisation. Cependant, afin de ménager Thomas et les syndicats, le comité recommande d’éviter de parler d’économies, mais plutôt de suggérer à Thomas de restreindre le champ des activités de l’Organisation en argumentant qu’elles auront ainsi plus de chance d’être menées à terme avec succès et augmenteront la crédibilité de l’Organisation.⁴⁶⁸

Par ailleurs, les tentatives d’Albert Thomas pour étendre les activités de l’OIT en établissant des comités qui font concurrence aux champs d’activités de la SDN, sur des sujets comme par exemple, les réfugiés, les mutilés de guerre ou l’hygiène sont systématiquement bloquées par ce comité qui craint la main mise d’un socialiste sur des sujets n’ayant pas directement trait au travail selon eux et qu’il préfère voir traiter par la SDN où les syndicats n’ont pas voix au chapitre.⁴⁶⁹ Comme le cas particulier des mutilés de guerre dont Albert Thomas souhaite voir l’OIT s’occuper car il pense que la question a vraiment un aspect international. Il ne s’agit ni de construire des termes de paix ni de réconciliation, mais

467 ANB, LAB2/961/IL106/3/1923, 20^ème session du International Labour Committee.

468 ANB, LAB2/847/168/1921, Staff Reorganisation proposals; LAB2/961/IL106/3/1923.

469 ANB, LAB2/847/IL106/1922 et LAB2/962/IL111/3/1924, Minutes of the International Labour Committee.

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simplement de mettre en place une commission d’études sur le sujet. Or en Grande-Bretagne les relations entre les syndicats et les mutilés de guerre sont assez vives et en conséquence le gouvernement britannique estime que :

« Disabled men’s problems owe to be treated solely as Health and disablement problems by the competent International Organizations, while the ILO is disposed to think that these problems should be treated specially from the point of view of the ex-service man.»⁴⁷⁰

Au niveau des thématiques dont se saisit l’OIT, le comité interdépartemental critique dans les années 1920 l’enquête de l’OIT sur la production car il l’estime beaucoup trop vaste, mais il se révèle difficile pour le délégué gouvernemental britannique d’imposer ses vues sur ce sujet car il s’est retrouvé en position minoritaire sur le sujet au conseil d’administration de l’Organisation. Le comité recommande également au délégué de tenter de circonscrire l’implication de l’OIT dans le domaine de l’émigration. En effet, la mise en place d’un comité permanent de l’émigration risque d’interférer non seulement avec les Empire settlements qui ont toujours été considérés comme une chasse gardée,⁴⁷¹ mais aussi avec les intérêts britanniques maritimes. Le gouvernement britannique estime que son cas est particulier puisque la majeure partie de son émigration a pour destination son Empire, et il souhaite en

Au niveau des thématiques dont se saisit l’OIT, le comité interdépartemental critique dans les années 1920 l’enquête de l’OIT sur la production car il l’estime beaucoup trop vaste, mais il se révèle difficile pour le délégué gouvernemental britannique d’imposer ses vues sur ce sujet car il s’est retrouvé en position minoritaire sur le sujet au conseil d’administration de l’Organisation. Le comité recommande également au délégué de tenter de circonscrire l’implication de l’OIT dans le domaine de l’émigration. En effet, la mise en place d’un comité permanent de l’émigration risque d’interférer non seulement avec les Empire settlements qui ont toujours été considérés comme une chasse gardée,⁴⁷¹ mais aussi avec les intérêts britanniques maritimes. Le gouvernement britannique estime que son cas est particulier puisque la majeure partie de son émigration a pour destination son Empire, et il souhaite en