Les fonctionnaires internationaux du BIT

Arthur Salter (1881-1975), fonctionnaire britannique à la SDN jusqu’en 1930, livre dans ses mémoires l’anecdote suivante:

« At the conference of Cannes in 1921 Robert Horne, then Chancellor of the Exchequer, told me that Lloyd George wished me to be Secretary-General of the forthcoming Genoa conference which he was planning. I asked for time to consider and to consult the Reparation Commission whose servant I was. Horne replied, «I don’t think you realize that I’m speaking for the Prime Minister, who can surely give an order to a British civil Servant». I said that I was an international, not a national, official and was not in fact, strange as it might seem, under the orders of the British Prime Minister. « What on earth is an international official? » said Horne « Is he both British and non-British? Is he a Hermaphrodite ? » ».³⁴⁹

ILLUSTRATION VI: James Arthur Salter

347 Alain Pellet, David Ruzié, Les fonctionnaires internationaux, Paris, PUF 1993 ; Georges Langrod, « Le Secrétariat de l'Organisation des Nations Unies », Archiv des Völkerrechts, 1956, pp. 1-40.

348 Sandrine Kott, “Une communauté épistémique du social? Experts de l’OIT et internationalisation des politiques sociales dans l’entre-deux-guerres”, op.cit.

349 Sir Arthur Salter, Memoirs of a Public Servant, op.cit.

(James) Arthur Salter, 1st Baron Salter, by Walter Stoneman, 1930 NPG x36281

© National Portrait Gallery, London

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Cette anecdote met en exergue la question des conflits de loyauté qui se pose pour les fonctionnaires internationaux lors de l’émergence des organisations internationales. La nature de la relation entre le gouvernement britannique et les fonctionnaires de nationalité britannique en poste à l’OIT est parfois ambiguë alors que le caractère indépendant et international de cette fonction est souligné dans l’article 9 de la constitution de l’OIT:

« Les fonctions du Directeur général et du personnel auront un caractère exclusivement international. Dans l'accomplissement de leurs devoirs, le Directeur général et le personnel ne solliciteront ni n'accepteront d'instructions d'aucun gouvernement ni d'aucune autorité extérieure à l'Organisation. Ils s'abstiendront de tout acte incompatible avec leur situation de fonctionnaires internationaux qui ne sont responsables qu’envers l’Organisation. Chaque membre de l'Organisation s'engage à respecter le caractère exclusivement international des fonctions du Directeur général et du personnel et à ne pas chercher à les influencer dans l'exécution de leur tâche. ».

L’article premier du statut du personnel du BIT vient renforcer ce point en stipulant que les membres du BIT :

« ne peuvent se considérer comme représentants de leurs pays respectifs. Ni demander des instructions d’une autorité nationale quelconque en ce qui concerne l’accomplissement de leurs fonctions ».³⁵⁰

Il s’agit d’une déclaration de loyauté envers l’Organisation que tout fonctionnaire s’engage, lors de sa prise de fonction, à respecter. Cette déclaration prend une tournure si solennelle dans les années 1930 qu’elle suscite le doute de l’américain George Winant lors de sa nomination au poste de sous-directeur en 1935. En effet, pendant sa traversée transatlantique vers Genève, Winant prend connaissance du discours qu’il doit prononcer devant le Conseil d’administration afin de valider sa nomination. Or, celui-ci contient non seulement une référence à la SDN ce que Winant considère comme dangereux politiquement en raison de la position de son pays envers cette organisation, mais également la déclaration de loyauté, qui contrarie Winant car il estime inconcevable de s’engager de manière si solennelle à servir l’OIT avant son gouvernement.³⁵¹

A l’OIT, le recrutement des fonctionnaires britanniques atteint trente pour cent du personnel en 1919-1920, ce qui représente une trentaine de Britanniques engagés en 1920, ces derniers se partageant les postes clefs avec les Français.³⁵² La nomination d’Albert

350 ABIT, Statut du personnel de 1923 et constitution de l’OIT c.f. Annexe V

351 ABIT, RE2-0-482, Manuscrit de Carol Rigelman Lubin sur l’histoire de l’OIT ; ABIT, XO 2/31/1, Office Organisation, Governor John Winant ; Sandrine Kott, « Dynamiques de l’internationalisation : l’Allemagne et l’Organisation internationale du travail (1919-1940), op.cit.

352 Véronique Plata, Le recrutement des fonctionnaires du bureau international du travail en 1920: une approche prosopographique, Mémoire de Master, Université de Genève, 2010.

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Thomas comme directeur de l’OIT s’est faite, on l’a vu, sur le compromis d’offrir le poste de sous-directeur à Harold Butler. Ce dernier est en charge de la section administrative de l’Organisation et à ce titre il supervise l’engagement du personnel. Pour ce faire, il mobilise ses relations politiques et administratives au sein des ministères du travail et de l’intérieur.

L’engagement de Britanniques avec un niveau élevé de compétence se révèle néanmoins difficile pour des raisons financières : les salaires genevois sont moins attractifs que les salaires britanniques au sein du civil service.³⁵³

Sur la base des dossiers personnels des Britanniques conservés au BIT,³⁵⁴ j’ai reconstitué un échantillon des premiers fonctionnaires britanniques engagés en 1919 et 1920. Ces dossiers du personnel sont une source précieuse car outre un curriculum vitae, ils contiennent de la correspondance entre le fonctionnaire et l’Organisation, les appréciations des supérieurs hiérarchiques, ainsi que des recommandations extérieures. Le tableau V détaille les parcours des premiers fonctionnaires britanniques engagés qui occupent les fonctions les plus élevées hiérarchiquement. Je développe ensuite la biographie de certains d’entre eux, chaque cas retenu, constituant un exemple représentatif de milieux qui travaillent avec l’OIT : le service public britannique, la London School of Economics et les syndicats.

353 ABIT, CAB, Correspondance Harold Butler, Sir Malcolm Delevingne, XR 25/1/11.

354 ABIT, Série P, dossiers personnels.

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TABLEAU V :ECHANTILLON DES PREMIERS FONCTIONNAIRES BRITANNIQUES ENGAGÉS À L’OIT

(Source : ABIT, dossiers du personnel)

Harold Beresford Butler 1883-1951 Oxford Fonctionnaire au Ministère

de l’intérieur puis du travail 1919 1937 Division administrative Directeur Doyen de Nuffield College, Oxford;

Relations extérieures de l'ambassade britannique aux Etats-Unis.

Edward Phelan 1888-1967 Liverpool Fonctionnaire au Ministère du travail

1919 1948 Division diplomatique Directeur Retraite

Joseph Edward Herbert 1885-1955 Non Journaliste 1920 1939 Bureau de Londres, puis

département des Editions

1894-1968 Oxford Ministères de la guerre, de l’approvisionnement, et des

Sydney Parlett 1893-1943 Non Syndicaliste, membre de

l’IFTU 1922 1943 Service des relations avec

les Organisations ouvrières

Membre de classe B

Décès avant de quitter l’OIT.

Harold Atheling Grimshaw 1880-1929 LSE Professeur 1920 1929 Division diplomatique

section Travail indigène

Stephen Lawford Childs 1896-1943 Oxford Militaire et Fonctionnaire au Ministère des affaires étrangères

1925 1939 Service des réfugiés Secrétaire

particulier de Butler

Sophy Sanger 1881-1950 Cambridge AIPLT et syndicaliste 1920 1924 Section législative Chef de

section

Passe les examens pour devenir avocat, mais n’exerce pas. Publie.

Dorothy Ballen 1889- ? LSE Ministère des munitions, puis

ministère du travail

1920 1939 Division scientifique, section législative

Membre de classe A James William Nixon 1888- ? LSE AIPLT et fonctionnaire aux

ministères du commerce puis George Alexander Johnston 1888-1983 Glasgow Ministère du travail et

professeur à Columbia

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A partir de la sélection faite, il apparaît que les fonctionnaires britanniques engagés à l’OIT ont des points communs: il s’agit soit d’anciens syndicalistes recrutés par les relations d’Albert Thomas, soit des personnes qui travaillent pour la branche britannique de l’AIPLT, soit des fonctionnaires britanniques,³⁵⁵ ou enfin des professeurs issus de la London School of Economics and Political Science (LSE).³⁵⁶ Lors du recrutement des fonctionnaires de l’OIT, le gouvernement britannique maintient la représentation des différents groupes politiques et idéologiques (réformistes, travaillistes et syndicalistes) qui ont œuvré à la création de l’OIT. Il s’assure ainsi une légitimité nationale active pour le mandat de la nouvelle organisation internationale. Tous les fonctionnaires recrutés ont par ailleurs fait des études supérieures, mis à part les syndicalistes comme Sydney Parlett ou le journaliste Joseph Herbert. La majorité de ces fonctionnaires a suivi un cursus universitaire à Oxbridge.³⁵⁷ Quant à la LSE elle est très présente dans l’environnement de l’OIT. Cette université fondée en 1895 par les époux Béatrice et Sidney Webb afin de développer l’enseignement et la recherche en sciences sociales concurrence Oxbridge dans la formation des élites.³⁵⁸ Des points communs tel que le soutien de l’internationalisme, de la recherche et des Fabiens ainsi que l’adhésion aux idées des milieux réformistes, concourent au développement d’une collaboration active entre cette université et l’OIT dans l’entre-deux-guerres. La LSE constitue donc un réservoir de cadres pour l’administration du BIT ainsi que des fonctionnaires qui servent le Welfare State britannique après 1945.³⁵⁹

Issus des mêmes écoles, les premiers fonctionnaires britanniques de l’OIT engagés en 1920 appartiennent à la même génération. Ils sont âgés d’une trentaine d’années, voire d’une vingtaine pour certains comme Millward Burge qui dirige le bureau de Londres à partir de 1924 ou Sydney Parlett, qui est responsable des relations avec les organisations ouvrières.

Cette seconde caractéristique n’est cependant pas spécifique des fonctionnaires Britanniques.

Elle est plutôt caractéristique de la naissance du système international, là où tout est à faire, qui motive l’engagement de jeunes diplômés et non les fonctionnaires de carrière des organismes nationaux.³⁶⁰ Ce n’est pas sans conséquence sur les relations entre le

355 Contrairement au cas allemand où les fonctionnaires sont recrutés au ministère du travail, dans le cas britannique les fonctionnaires recrutés sont issus de différents ministères. Cf. pour le cas allemand Sandrine Kott, “Dynamiques de l’internationalisation : L’Allemagne et l’Organisation internationale du travail (1919-1940)”, op.cit.

356 C.f. Tableau V: Echantillon des premiers fonctionnaires britanniques engagés.

357 Rodney Lowe, The official history of the British civil service: reforming the civil service, op. cit.

358 La LSE qui se veut internationale et emprunte ses idées aux réseaux réformistes anglo-américains est incorporée en 1901 à l’Université de Londres.

359 Marie Scot, La London School of Economics and Political Science, Paris, Presses Universitaires de France, 2011.

360 Véronique Plata, Le recrutement des fonctionnaires du bureau international du travail en 1920: une approche prosopographique, op.cit ; Géraldine Galland, Les employés de l’Organisation économique et financière de la

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gouvernement britannique et les fonctionnaires britanniques à l’OIT. Ainsi que la rencontre entre Arthur Salter et Robert Horne l’a illustré au début de ce chapitre, le gouvernement britannique attend des fonctionnaires une forme de loyalisme contraire au statut d’indépendance des fonctionnaires internationaux. La relation entre Harold Butler et le gouvernement britannique permet de mieux saisir cette réalité.

La carrière d’Harold Butler (1883-1951) est emblématique de celles des fonctionnaires britanniques qui passent d’un travail dans un ministère national à une carrière internationale à l’OIT. Butler représente le relai le plus important entre le gouvernement britannique et l’OIT durant toute la période étudiée en raison des fonctions qu’il occupe: sous-directeur puis directeur de l’Organisation. En dépit de cette situation unique, seules trois sources d’information biographiques relativement limitées existent sur la carrière de Butler : l’une figure dans l’Oxford Dictionary of National Biography,³⁶¹ une seconde dans le Biographical dictionary of internationalists,³⁶² enfin, une notice biographique a été élaborée pour un projet actuellement en cours de dictionnaire biographique des directeurs généraux des organisations internationales.³⁶³ Le portrait que l’on peut dresser de Butler se complète de l’étude des archives du BIT, de sa correspondance privée, de son autobiographie et du travail de l’historien Rodney Lowe sur le ministère du travail.³⁶⁴

Né en 1883 au sein d’une famille aisée et érudite (son père est professeur et spécialiste de la langue copte), Harold Butler étudie à Eton puis Oxford. Il intègre le civil service britannique où il espère rejoindre le ministère des affaires étrangères, mais il est assigné au ministère de l’intérieur en 1908, puis du travail en 1916. Lorsqu’il rejoint l’agence internationale, ses relations avec les réseaux socialistes et syndicalistes se multiplient. S’il comprend et adhère aux projets et idées des travaillistes, politiquement il reste toujours un libéral, profondément convaincu des valeurs de l’internationalisme pour parvenir à la paix sociale. En 1919, à trente-six ans (Albert Thomas en a quarante-et-un) il devient sous-directeur de l’OIT. Sa nouvelle position lui confère un statut qui l’amène à dialoguer directement avec les ministres et les hommes d’Etat britanniques. L’étude de sa correspondance révèle que sur certains sujets et à plusieurs occasions, ses opinions envers la Société des Nations : carrières professionnelles et parcours de vie (1919-1940), Mémoire de maitrise, Université de Genève, 2012.

361 Rodney Lowe, ‘Butler, Sir Harold Beresford (1883–1951)’, Oxford Dictionary of National Biography, op. cit.

362 Warren F. Kuehl (ed.), Biographical dictionary of internationalists, London, Grenwood Press, 1983.

363 Projet en cours sous la direction de Bob Reinalda, The Biographical Dictionary of Secretaries-General of International Organizations (www.ru.nl/fm/iobio).

364 ABIT, Cabinet Files, Correspondanced’Harold Butler; Harold Butler, Confident morning, London, Faber &

Faber, 1950; Rodney Lowe, Adjusting to democracy, the role of the Ministry of Labour in British politics, 1916-1939, op.cit.

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politique des conservateurs sont critiques. Il déplore en particulier l’ignorance dont font preuve certains dirigeants britanniques à l’égard des missions de l’Organisation.³⁶⁵ Néanmoins, sa position à l’intérieur de l’Organisation est dépendante du bon vouloir du gouvernement britannique, Butler ne peut donc s’affranchir totalement de sa tutelle et risquer une politique qui déplairait trop au gouvernement en place. En outre, sa position hiérarchique élevée l’expose au jeu des influences et des interférences britanniques dans les missions de l’OIT.³⁶⁶ Le financement de l’OIT dépend largement de la contribution britannique comme nous l’avons vu. Or chaque année Butler discute du budget de l’Organisation avec les autorités anglaises afin de l’avaliser et avant de le proposer au Conseil d’administration de l’OIT.³⁶⁷ C’est donc en Grande-Bretagne que les décisions budgétaires initiales sont prises, et le Conseil d’administration de l’OIT ne fait qu’entériner des chiffres déjà acceptés par le plus important bailleur de fonds de l’Organisation. De plus, Butler est en contact avec les membres britanniques gouvernementaux du Conseil d’administration qu’il consulte régulièrement.

Ainsi qu’il l’écrit lui-même, Butler estime cette relation normale voire nécessaire :

« I do feel however, that fairly frequent personal consultation is necessary. It is for this reason that I like to keep in as close touch as possible with the various British Members of the governing body, just as the Director keeps in close relationship with the French members and the French Government. ».³⁶⁸

Si, en effet, on rapproche cette attitude personnelle de Butler des consultations régulières qu’Albert Thomas entretient avec son gouvernement, cette manière d’agir tend à démontrer que, bien qu’étant convaincus de l’indépendance de leur fonction, ces fonctionnaires considèrent que leur position nationale antérieure constitue un atout, propice au dialogue, dans leurs missions au service de l’organisation internationale.

Par ailleurs, comme le système des organisations internationales est en 1919 un phénomène nouveau, les règles de fonctionnement de l’OIT et de la SDN doivent être inventées. Un transfert d’expérience et de pratiques s’effectuent par l’intermédiaire des fonctionnaires issus des administrations nationales. Britanniques et Français, qui dominent ces administrations, puisent donc naturellement dans leurs pratiques nationales. Cependant comme ce sont des Britanniques qui sont chargés de la mise en place des administrations au sein des organisations internationales (Harold Butler à l’OIT et Sir Eric Drummond à la SDN), ce sont au final plutôt les méthodes britanniques de travail qui servent de référence. A

365 ABIT, Cabinet Files, XR 25/1/11, Correspondance d’Harold Butler avec Sir Malcolm Delevingne.

366 ANB, CAB27/272, International Labour Policy.

367 ABIT, Cabinet Files, XR 25/1/11 et XR 25/1/16, Relations with the Ministry of Labour; CAT7-141, Miss Margaret Bondfield.

368 ABIT, Cabinet files, CAT 7-141, Lettre de Butler à Miss Bondfield du 19.02.1924.

143

plusieurs reprises, Butler demande à des anciens collègues du ministère du travail ou de l’intérieur des copies des règlements (financier par exemple) pour mettre en place les règles administratives et financières de l’OIT.³⁶⁹ Il essaie aussi au mieux de résister aux tendances centralisatrices des Français pour créer un système décentralisé selon la méthode britannique pratiquée dans les ministères.³⁷⁰

Une évolution sensible dans les relations entre le gouvernement britannique et Butler est perceptible entre la période où Butler est sous-directeur (1919-1932) et celle où il devient directeur (1932-1937). Pendant les années 1920, durant le mandat d’Albert Thomas, Butler suit la politique des gouvernements britanniques et les directives des ministères du travail et de l’intérieur. Plus encore qu’avec le gouvernement, Butler est en effet surtout en contact journalier avec le ministère du travail britannique pour tout ce qui concerne le traitement des informations que produit l’OIT et dont le ministère souhaite obtenir copie.³⁷¹ Il est également l’interlocuteur privilégié du comité ministériel interdépartemental³⁷² qui se réunit environ deux fois par mois en Grande-Bretagne pour centraliser le travail effectué avec l’OIT, décider des grandes lignes politiques à suivre, et énoncer les sujets estimés pertinents pour la rédaction d’une nouvelle convention. Les membres de ce comité (Delevingne en particulier) utilisent Butler comme relais pour tenter de concrétiser leurs politiques en l’invitant à exercer une pression sur ses interlocuteurs au sein de l’Organisation à Genève.³⁷³ La dépendance de Butler à l’égard de l’avis de l’administration britannique est évidente lorsqu’il s’agit de choisir des experts britanniques pour les différentes commissions mises en place pendant cette période pour assister l’OIT dans ses travaux (commission maritime, sur l’anthrax, la silicose, les mandats). Butler s’informe alors auprès du ministère du travail pour avoir des suggestions et, s’il propose des noms et n’arrive pas à imposer ses choix, il s’incline devant les propositions du gouvernement, comme par exemple dans le cas du choix des experts en silicose pour la conférence de Johannesburg en 1930.³⁷⁴

La relation de Butler avec les autorités britanniques change quand il devient directeur de l’Organisation en 1932. C’est pendant la 59^ème session du Conseil d’administration de l’OIT

369 ABIT, Cabinet Files, Correspondance d’Harold Butler.

370 Dans le civil service, l’information qui parvient au ministre a été filtrée auparavant par toute une hiérarchie afin que seuls les éléments qui ne peuvent être traités à l’échelon inférieur lui parviennent. Tandis que les ministères français fonctionnent autour d’un Cabinet qui centralise les informations pour le ministre.

371 ANB, LAB2, International Labour Committee; ABIT, CAB HB, XR25/1/16, Relations with the Ministry of Labour.

372 C.f. chapitre 5.1. Le comité interdépartemental est un organe interministériel mis en place par le gouvernement dès 1920 afin de coordonner la politique entre les différents ministères britanniques sur les sujets de l’OIT.

373 ABIT, Cabinet Files, XR 25/1/11 Correspondance d’Harold Butler avec Sir Malcolm Delevingne.

374 Ibidem.

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en juillet 1932, que se joue la succession d’Albert Thomas. Aux termes de l’article 8 de la constitution de l’OIT, c’est au Conseil d’administration qu’appartient la décision de nommer le nouveau directeur. Or Butler est l’unique candidat, soutenu activement par le gouvernement britannique qui par la voix de son représentant affirme qu’il considère « that the Deputy Director, Mr. H. B. Butler, was an eminently suitable candidate for the post ». Butler obtient également le soutien d’autres gouvernements (France, Italie, Allemagne, Japon et Pologne) ainsi que celui du groupe des employeurs, en revanche le groupe ouvrier est aussi circonspect qu’en 1919 à son égard. Sans le critiquer explicitement, Jouhaux souhaite que la nomination soit ajournée jusqu’au prochain Conseil afin que le groupe ouvrier puisse proposer un autre candidat. Cette proposition est rejetée par les membres du Conseil au cours d’une séance privée, et, Butler est finalement élu avec 21 voix et 3 abstentions.³⁷⁵ Bien qu’élu sans l’appui du groupe ouvrier, Butler sort renforcé par le vote du Conseil: sa nomination a été activement soutenue par plusieurs gouvernements et il est désormais affranchi de l’autorité de Thomas.

Pendant les six années passées à la tête du BIT, Butler tente de donner une nouvelle orientation à l’Organisation en dépit de la crise économique mondiale. Les deux caractéristiques principales de son mandat sont une réorientation des travaux de l’OIT vers une approche plus économique que sociale ainsi qu’un rapprochement avec les Etats-Unis, dont il obtient l’adhésion en 1934.³⁷⁶

Durant tout l’entre-deux-guerres, Butler fait de nombreuses conférences en

Durant tout l’entre-deux-guerres, Butler fait de nombreuses conférences en