Le comité d’organisation de la Conférence de Washington

Dans le document Dimensions transnationales des politiques sociales britanniques: le rôle de la Grande-Bretagne au sein de l'OIT, 1919-1946 (Page 103-111)

Chapitre 3. Les débuts de l’Organisation internationale du travail

3.1. Le comité d’organisation de la Conférence de Washington

Le contexte général explique l’empressement des gouvernements à organiser la première conférence générale de l’OIT. Le bureau de la Fédération syndicale internationale (FSI), réuni à Amsterdam du 28 juillet au 2 août 1919, accepte de collaborer avec l’OIT, mais manifeste sa déception face à la version finale de la Charte du travail.258 De plus, l’agitation sociale est toujours très forte en Europe, et comme le souligne Barnes la tenue de la première conférence devient urgente:

«Our International Conference assumes more and more importance in my mind as the days go on. It is the alternative to Bolshevism, and the sooner we get as many as countries as possible to send in representatives the better ».259

Cette situation a été anticipée par la commission de législation du travail, puisque l’article 424 du traité de Versailles prévoit déjà la tenue de la première conférence de l’OIT pour le mois d’octobre 1919 et que son annexe en précise le lieu, Washington, ainsi que les modalités de son comité d’organisation et son ordre du jour.260 C’est sur cette base juridique qu’un comité d’organisation de sept personnes représentant les gouvernements de leur pays est mis en place afin de préparer la première conférence de l’OIT.261 Le travail de ce groupe est rendu extrêmement complexe pour deux raisons majeures : le traité de Versailles n’a pas encore été ratifié par les Etats-Unis qui est la puissance invitante de la conférence. Ceci entraîne des problèmes diplomatiques pour l’envoi des invitations par exemple, et des incertitudes politiques. Deuxièmement, la SDN est elle-même en phase de construction. Or l’OIT en dépend pour de nombreux aspects administratifs et financiers.

Enfin, le comité doit faire face au problème politique de l’admission de l’Allemagne et de l’Autriche à l’OIT et donc de leur participation à la conférence. Cette question divise les gouvernements et est rendue encore plus complexe par la demande intransigeante de la FSI qui rend sa participation conditionnelle de celle des syndicats de ces deux pays. En effet, ces Etats vaincus ne participent pas à la mise en place de l’OIT, mais leur présence est souhaitée car le mouvement syndical allemand a joué un rôle primordial avant la guerre dans le mouvement international de la réforme sociale.262

258 ABIT, Shotwell Papers, 5.14.B01, Résolution de la Conférence d’Amsterdam, transmise le 8 août 1919 au comité d’organisation de la Conférence de Washington.

259 ABIT, Shotwell Papers, 5.13.B13, Lettre de Barnes à Delevingne du 27 mai 1919.

260 Annexe IV : Partie XIII « Travail » du Traité de Versailles, 1919.

261 ABIT, Shotwell Papers, Organizing Committee. Les membres du comité d’Organisation: Etats-Unis : James Shotwell, Empire Britannique : Sir Malcolm Delevingne, France : Arthur Fontaine, Italie : Signor di Palma Castiglione, Japon : M. Oka, Belgique : Ernest Mahaim, Suisse : William Rappard.

262 ABIT, Shotwell Papers, German negociations-admission of Germany; Sandrine Kott “Dynamiques de l’internationalisation: L’Allemagne et l’Organisation internationale du travail (1919-1940)”, Critique internationale, 2011, Vol. 3, No. 52, pp. 68-84.

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Influences et liens entre le comité d’organisation et les Britanniques.

Le comité d’organisation basé à Londres tient une douzaine de séances entre avril et octobre 1919.263 Ses membres étaient dans la commission de législation du travail à Paris ou certains d’entre eux ont collaboré avec l’AIPLT avant la guerre. Sa composition donne la direction que va suivre le comité. Du côté britannique, la permanence des acteurs est assurée puisque la Grande-Bretagne y est représentée par Sir Malcolm Delevingne tandis qu’Harold Butler en est le secrétaire. Les deux hommes poursuivent par correspondance leur relation de travail avec Barnes puisque ce dernier est encore à Paris avec Lloyd George. Ce sont donc des fonctionnaires anglais, réformateurs et internationalistes qui collaborent pour préparer la Conférence de Washington. Ce réseau qui a créé l’OIT peut compter sur le soutien de la famille politique libérale et travailliste en Angleterre. Du côté syndical, des rivalités internes entre les organisations TUC et GFTU complexifient les relations avec l’OIT, néanmoins la question de leur participation et de leur soutien à l’OIT est discutée favorablement au sein de leurs instances dirigeantes.264

Par ailleurs, les notes des travaux du comité d’organisation montrent également la filiation effective entre les méthodes de l’AIPLT et celle du comité puis celles de l’OIT. En effet, comme les membres du comité d’organisation ont presque tous participé aux travaux de l’AIPLT avant la guerre, ils s’inspirent de méthodes de travail qui ont fait leurs preuves.

Tel est le cas pour les questions de procédure ou la méthode du questionnaire envoyé aux gouvernements afin de récolter des informations sur un sujet avant de rédiger une convention. Phelan affirme dans ses mémoires que ce comité n’est pas autre chose que la poursuite des activités de la section britannique de la commission de législation du travail avec un label international. En effet, Barnes, Butler et Delevingne contrôlent toutes les décisions et les ressources sont fournies par les Britanniques.265 Il est certain que le fait que le comité siège à Londres a favorisé la supervision de l’orientation des travaux par les Britanniques : plusieurs passerelles sont établies entre des experts du ministère de l’intérieur ou du travail, qui à titre privé ou gouvernemental, aident le comité à rédiger les projets de conventions. Le ministère du travail propose ainsi au comité d’organisation de bénéficier de l’expertise britannique sur la question des emplois dans l’industrie pour l’aider dans la rédaction des projets de conventions.

263 ABIT, Shotwell Papers, Organizing Committee, les notes de toutes les réunions sont conservées dans les archives du BIT à Genève.

264 Annual Trades Union Congress, Report of Proceedings, September 8th to 13th, 1919, (online version:

http://www.unionhistory.info, consulté le 19 mars 2013).

265 Edward Phelan and the ILO, the life and views of an international social actor, op.cit., p.185.

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« One of the difficult points which the Organizing Committee will have to settle at the end of this month is the definition of « industrial employments » for the purposes of the draft conventions on the Eight Hours Days and the Restrictions on the Employment of Women and Children. I think it would help the Committee’s proceedings if we drafted something and circulated for consideration before the meeting.»266

Sir Eric Drummond (1876-1951), le premier secrétaire général de la SDN fournit également son soutien au comité d’organisation. Il travaille avec le comité pour les aspects logistiques, administratifs et financiers de l’organisation de la conférence à Washington dans la mesure où le budget de l’OIT dépend de la SDN.267 Et, le comité d’organisation peut également compter sur les relations de Drummond au Foreign Office pour faciliter les relations avec les autorités des Etats-Unis.268 Néanmoins, si l’implication britannique est forte elle n’est pas toute puissante. Le gouvernement français est tout aussi actif et a supervisé le travail du comité par l’intermédiaire d’Arthur Fontaine (1860-1931), directeur de l’office du travail français qui préside le comité d’organisation. Son expérience dans le mouvement de la réforme sociale internationale, tout autant que sa position au sein du gouvernement français lui confère autorité pour diriger et peser sur les travaux du comité.269

De la même manière que dans le cas des travaux de la commission de législation du travail, c’est avant tout le consensus qui existe sur les revendications des travailleurs qui permet la mise en place rapide de projets de conventions internationales. Les sujets traités par les premières conventions sont soit des sujets relatifs aux revendications anciennes du mouvement syndical international (comme la journée des huit heures) dont le principe est inscrit dans les traités de paix, soit des sujets sur lesquels les travaux de l’AIPLT ont déjà bien avancés (comme l’interdiction du travail de nuit pour les femmes et les jeunes enfants). Il s’agit par ailleurs de domaines sur lesquels la Grande-Bretagne possède une grande expertise, puisque soit par la voie de conventions collectives, soit par la voie législative (Factory Acts), elle a déjà réglementé le travail des enfants et mis en œuvre de meilleurs conditions de travail dans les usines du pays depuis le début du 19ème siècle. En

266 ABIT, Shotwell Papers, Organizing Committee, Lettre du ministre du travail à Butler du 12 juillet 1919.

267 Ibidem, Correspondance entre Delevingne et Drummond.

268 James Barros, Office without Power, Secretary-General Sir Eric Drummond, 1919-1933, Oxford, Clarendon Press, 1979.

269 ABIT, Shotwell Papers, Organizing Committee, notes des réunions du comité ; Sir Malcolm Delevingne,

« The Organizing Committee”, in Shotwell, op.cit., p.289 et svtes; Michel Cointepas, Arthur Fontaine (1860-1931), Un réformateur, pacifiste et mécène au sommet de la Troisième République, op.cit. ; Isabelle Moret-Lespinet, L’Office du Travail, 1891-1914, La République et la Réforme sociale, Rennes, PUR, 2007.

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ce qui concerne la convention sur la réglementation du travail des enfants en particulier, la Grande-Bretagne sert de référence pour les travaux du comité d’organisation. En effet, première nation à s’industrialiser, elle est confrontée aux problèmes engendrés par le travail des enfants avant les autres Etats. En conséquence elle est la première appelée à légiférer en la matière et sa législation pionnière sert de modèle possible aux autres pays.270 Delevingne qui est chargé de préparer le projet de convention sur l’âge minimum requis pour travailler dans l’industrie prend comme référent la législation britannique dans ce domaine et en particulier l’Education Act de 1918 qui interdit le travail des enfants en dessous de douze ou quatorze ans selon les industries.271

Les relations entre la Fédération syndicale internationale et le comité d’organisation.

Pendant que le comité d’organisation prépare la conférence de Washington, la FSI se recompose (non sans mal après les différends liés à la guerre) lors du congrès qu’elle tient à Amsterdam en juillet-août 1919. Des délégués de quatorze pays sont présents et certaines dissensions perdurent notamment avec l’AFL représentée par Gompers.272 Les participants sont très critiques envers la nouvelle institution internationale qui vient de se créer. Jouhaux en particulier, bien qu’il ait fait partie de la commission de législation internationale, reproche à l’OIT de n’avoir pas tenu compte des demandes formulées par la conférence de Berne de 1919.273

« La Conférence de la Fédération Syndicale Internationale composée des délégations des Centrales Nationales des pays suivants : Amérique, Allemagne, Angleterre, Autriche, Belgique, Danemark, France, Espagne, Hollande, Luxembourg, Norvège, Suède, Suisse, Tchéco-Slovaque, exprime son regret profond que la Charte

270 Joëlle Droux, “From Inter-agencies Competition to Transnational Cooperation: the ILO contribution to Child Welfare Issues during the Interwar Years” in Sandrine Kott, Joëlle Droux (ed.), Universalizing social rights: a History of the international Labour Organization and Beyond, op.cit.; Jane Humphries, Childhood and Child labour in the British Industrial Revolution, Cambridge, Cambridge University Press, 2011;

Marjatta Rahikainen, Centuries of child labour; European experiences from the 17th to the 20th century, London, Ashgate, 2004; Marianne Dahlén, The Negociable Child, The ILO Child Labour Campaign 1919-1973, Universitetstryckeriet, Uppsala, Sweden, 2007; Alec Fyfe, Le mouvement mondial contre le travail des enfants, Progrès et orientations futures, Genève, BIT, 2008.

271 ABIT, Shotwell Papers, Organizing Committee, 6.10.OC. 07 Item 4 of the Agenda: Employment of Children et Correspondence between Delevingne and Butler.

272 Geert van Goethem, The Amsterdam International: the world of the International Federation of Trade Unions (IFTU), 1913-1945, op.cit. ; Marcel van der Linden (ed.), The international confederation of free trade union, Bern, Peter Lang, 2000.

273 Reiner Tosstorff, “Albert Thomas, the ILO and the IFTU: A case of mutual Benefit?”, in Jasmien Van Daele et al. (ed.), op.cit; et « The International Trade-Union Movement and the Founding of the International Labour Organization », op.cit.

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du Travail ne réponde en aucun point au programme revendicatif élaboré à Berne (février 1919) par les organisations syndicales des principaux pays d’Europe. »274

L’Internationale d’Amsterdam décide néanmoins de participer à la Conférence de Washington, mais en posant deux conditions préalables : premièrement, elle demande la participation de tous les Etats (y compris l’Allemagne et l’Autriche) et deuxièmement, elle exige que les représentants ouvriers de chaque pays soient issus des rangs de la FSI.275 Cette seconde demande est rejetée formellement par les puissances alliées au nom du respect de la liberté de choix des gouvernements, même si de facto la plupart des délégués ouvriers sont issus des rangs de la FSI. Du côté des Britanniques, cette exigence pose problème car les deux principaux regroupements de syndicats existants en Grande-Bretagne se disputent le leadership au sein de la FSI. Barnes refuse de se plier aux exigences de la FSI car il estime que la participation du Trades Union Congress (TUC) à la Conférence de Washington ne fait aucun doute même si en juillet 1919 ce n’est pas dans un premier temps cette association qui représente les syndicats britanniques à la FSI.276

La conférence d’Amsterdam engendre en effet des changements immédiats pour la représentation syndicale anglaise au niveau international et permet au TUC de gagner en influence. La caractéristique principale des syndicats britanniques avant la Première Guerre mondiale est l’éparpillement à la fois entre les différents métiers, mais aussi entre ouvriers qualifiés et non-qualifiés. Néanmoins, deux organisations rassemblent la majorité du monde syndical britannique en 1919: le Trades Union Congress (TUC), organisation fondée en 1868 et la General Federation of Trade Unions (GFTU) créée en 1899, mieux structurée mais qui ne représente que trois ou quatre syndicats (mais des syndicats importants).

Néanmoins, c’est la première que Barnes choisit de consulter tout au long du processus de création de l’OIT, car elle représente plus de syndicats même si elle n’est pas très bien organisée à cette époque. Dans la pratique les deux fédérations sont plutôt complémentaires : environ 80% des membres de la GFTU dirigé par William Appleton (1899-1938) sont aussi membres du TUC en 1919.277 A cette date, et à la suite de l’échec des consultations entre syndicats lors de la grève des cheminots du mois de septembre 1919, les dirigeants du TUC proposent de réorganiser la structure administrative de leur organisation pour la rendre plus efficace. Sur les propositions d’Ernest Bevin et de George

274 ABIT, Résolution de la Conférence d’Amsterdam, op.cit.

275 Ibidem.

276 ABIT, Shotwell Papers, Organizing Committee, Correspondence between Barnes and Delevingne.

277 Hugh Armstrong Clegg, A History of British Trade Unions since 1889, op.cit.; Geert van Goethem, The Amsterdam International, op.cit., p.25; TUC History on-line: www.union history.info (consulté le 17 juin 2013).

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Douglas Howard Cole (1889-1959), le comité parlementaire du TUC est transformé en Conseil général dont le secrétaire est également secrétaire du TUC. Ce poste occupé par Charles William Bowerman (1851-1947) en 1919 devient de plus en plus influent et politique dans l’entre-deux-guerres.278

Les deux associations sont représentées à Amsterdam. Dans un premier temps le secrétaire de la GFTU, William Appleton, est élu président de l’Internationale d’Amsterdam, mais cette dernière demande aux deux organisations britanniques de s’unir afin d’avoir une représentation unique selon la règle de la représentation nationale à l’IFTU. Les deux organisations britanniques entrent alors en conflit, et sous pression à la fois interne au GFTU et à celle d’Amsterdam Appleton finit par démissionner. En effet, Appleton est surtout le candidat de Gompers le syndicaliste américain qui lui-même est mis en minorité à cette conférence. Cet épisode politique au sein du mouvement syndical britannique a plusieurs conséquences: le remplacement d’Appleton comme président de la FSI par le secrétaire général du puissant syndicat des cheminots James Henry Thomas (1874-1949),279 ainsi que finalement la présence du TUC à l’OIT pour représenter les syndicats britanniques. Ce dénouement donne raison à Barnes qui a refusé de se soumettre aux conditions de la FSI.280

Néanmoins, il est possible que Barnes ne soit pas totalement étranger à ce résultat. En effet, dans les cercles de la GFTU ce résultat est appréhendé différemment. D’après Appleton ce dénouement en faveur du TUC est le résultat d’intrigues entre le gouvernement et le comité parlementaire du TUC. Dans sa correspondance avec différents syndicalistes internationaux après Amsterdam, il accuse le gouvernement d’avoir comploter pour son éviction. Même si son but est de se réhabiliter aux yeux de la FSI, son opinion n’est pas forcément dénuée de fondement.

« My task was complicated by the intrigues which had taken place between the Government and the Parliamentary Committee. The latter body immediately black-legged the Amsterdam Resolution by appointing a representative to Washington. This was done without any consultation with the General Federation of Trade Unions or with myself personally.»281

278 Victor L. Allen, “The Re-Organization of the Trade Union Congress, 1918-1927”, The British Journal of Sociology, vol 11, n°1, 1960, pp. 24-43.

279 Andrew Thorpe, “J.H. Thomas and the Rise of Labour in Derby 1880-1945”, Midland History, Volume 15, 1990, pp. 111-128; Gregory Blaxland, J. H. Thomas: A Life for Unity, London, Frederick Muller Limited, 1964.

280 Edward Phelan and the ILO, the life and views of an international social actor, op.cit., p. 185; Geert Van Goethem, The Amsterdam International, op.cit.

281 ABIT, Shotwell Papers, Letter from Appleton to J. Sullivan, 27 September 1919.

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« In my own mind the conviction is strong that the whole business would have been differently settled had the Parliamentary Committee of the Trade Union Congress been less precipitant and less anxious to secure the nomination of delegates from Britain. Had it been known in America that Britain would not be represented unless the terms of the Amsterdam resolution were met, the situation would have been entirely different.»282

La participation des vaincus.

En ce qui concerne la participation de l’Allemagne et de l’Autriche à l’OIT, le comité d’organisation de la Conférence de Washington ne se juge pas compétent et renvoie la question à la Conférence de la Paix. Le gouvernement britannique est favorable pour des raisons économiques à la participation de l’Allemagne et de l’Autriche à l’OIT, mais uniquement après la Conférence de Washington, afin d’éviter qu’ils n’interviennent dans la mise en place de l’Organisation.283 Le Conseil suprême de la Conférence de la Paix décide finalement de laisser à la Conférence de Washington elle-même le choix de décider d’accepter l’Allemagne et l’Autriche comme membres, ce qu’elle fera dès l’ouverture de ses travaux après un débat où l’avis du groupe ouvrier mené par Jouhaux prévaut. Leur opinion est que malgré les rancœurs liées à la guerre il vaut mieux intégrer tout de suite l’Allemagne et l’Autriche à l’OIT pour des raisons économiques et afin de promouvoir la paix :

« Je crois pouvoir déclarer au nom des délégués ouvriers ici présents que nous attendons de la véritable Société des Nations le règne de la paix dans lequel le travail pourra se développer au mieux des intérêts collectifs de l'humanité tout entière. Et c'est cela, c'est cette raison supplémentaire qui vient s'ajouter à toutes les raisons économiques, que je ne veux pas discuter ici, à moins que l'on ne m'y force, c'est cette raison supplémentaire qui vient s'ajouter aux raisons déjà expliquées et qui nous fait, au début de notre Conférence, déclarer qu'il est indispensable que l'Allemagne et l'Autriche, comme tous les autres pays qui en ont fait la demande, soient admises à participer à nos travaux. Je considère que c'est une question primordiale, car, en réalité, nous ne pouvons pas, à l'heure actuelle, prétendre exclure de nos délibérations des nations auxquelles nous demanderons demain d'appliquer nos décisions. »284

282 ABIT, Shotwell Papers, Letter from Appleton to Edo Fimmen, 29 September 1919.

283 ABIT, Shotwell Papers, Organizing Committee, Lettre de la délégation britannique du 15 mai 1919.

284 ABIT, CIT, 1ère session annuelle, 29 octobre -29 novembre 1919, Washington DC, déclaration de Léon Jouhaux.

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Anticipant une décision positive de la conférence de l’OIT, les Américains envoient

Anticipant une décision positive de la conférence de l’OIT, les Américains envoient

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