La Commission de législation du travail - La naissance de l’Organisation internationale du trav

Chapitre 2. La naissance de l’Organisation internationale du travail

2.1. La Commission de législation du travail

La Conférence de la Paix s’ouvre à Paris le 18 janvier 1919 dans un climat de fébrilité sociale suffisamment fort pour pousser les dirigeants à inscrire le sujet de la législation sociale internationale à l’ordre du jour de la première session. Concernés par la démobilisation des soldats et la mobilisation de leurs classes ouvrières, les gouvernements présents ne peuvent faire l’impasse sur leurs revendications, d’autant que la peur que le bolchévisme ne s’étende à l’ouest incite également à de larges concessions, en parallèle à l’argument économique. En effet, une fois la réouverture des marchés au commerce faite, il semble vital que toutes les industries soient soumises aux mêmes lois. Le 23 janvier 1919, sur proposition du Premier ministre Lloyd George, le Conseil des Dix de la Conférence de la Paix décide donc de créer une Commission de législation internationale du travail, chargée de :

«Enquire into the conditions of employment from international aspect, and to consider the international means necessary to secure common action on matters affecting conditions of employment, and to recommend the form of a permanent agency to continue such enquiry in co-operation with and under the direction of the League of Nations».²⁰⁹

Citizens, Colonials, and Indigenous Peoples, circa 1880-1914”, op.cit; “Imperialism” in Iriye Akira, Pierre-Yves Saunier (ed.), The Palgrave Dictionary of Transnational History, Basingstoke, Palgrave, 2009.

209 James Shotwell, op.cit, vol II, document 31, p. 141.

TABLEAUII:LA COMMISSION DE LÉGISLATION INTERNATIONALE DU TRAVAIL.

(Source : ABIT, Shotwell Papers)

Cette commission, nommée par la Conférence de la Paix le 25 janvier 1919, tient trente-cinq sessions du 1^er au 28 février 1919, et du 11 au 24 mars 1919. Deux membres représentent chacune des grandes puissances (Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie et Japon) et cinq membres sont choisis parmi les puissances représentées à la Conférence de la Paix: deux représentants pour la Belgique, et un représentant pour Cuba, la Pologne et la République Tchèque.

Empire britannique

- Georges Nicoll Barnes, membre travailliste du Cabinet de guerre, (substitut: Harold Butler, ministère du travail).

- Sir Malcolm Delevingne, secrétaire d’Etat adjoint au ministère de l’intérieur.

Etats-Unis

- Samuel Gompers, président de l’American Federation of Labour.

- Edward Hurley, Président de l’American Shipping Board, remplacé après la première rencontre par Henry Robinson, avocat et James Shotwell, professeur à l’Université de Columbia.

France

- Pierre Colliard, ministre du Travail, (substitut: Arthur Fontaine, directeur, ministère du travail).

- Louis Loucheur, ministre de la Reconstruction industrielle (substitut: Léon Jouhaux, secrétaire-général de la CGT).

Italie

- Baron Edmondo Mayor des Planches, ambassadeur, commissaire général à l’émigration.

- Angiolo Cabrini, vice-président, Conseil suprême du travail (substitut: Mr Coletti).

Japon

- K. Otchiai, ministre plénipotentiaire de l’Empereur du Japon.

- Minoru Oka, ancien directeur des affaires commerciales et industrielles au ministère de l’agriculture et du commerce.

Belgique

- Emile Vandervelde, ministre de la justice (substitut: Henri Lafontaine, sénateur au parti socialiste).

- Ernest Mahaim, professeur à l’Université de Liège.

Cuba

- Antonio Sanchez de Bustamente y Sirven, professeur à l’Université de la Havane (substituts:

Raphael Martinez Ortiz et Mr de Blanck).

Pologne

- Comte Jean Zoltowski remplacé ensuite par Stanislas Patek (substitut: François Sokal, directeur-général, ministère du travail).

République tchèque

- Edouard Benès, ministre des affaires étrangères, remplacé ensuite par Rudolph Broz.

La composition de la Commission de législation du travail.

La Commission est composée des représentants des gouvernements, d’experts en droit du travail ainsi que des représentants des travailleurs. Il faut noter qu’aucun représentant des employeurs n’en fait partie. Cet élément confère à la Commission un caractère inédit. La plupart de ces plénipotentiaires se connaissent déjà ce qui facilitent les échanges. Ils œuvrent dans les mêmes réseaux sociaux transnationaux, ont l’habitude de débattre et de travailler ensemble et connaissent les positions respectives des uns et des

autres. On retrouve dans la commission des hommes qui incarnent les deux grands courants qui sont à l’origine de la réglementation du travail au niveau international: les réformateurs sociaux et le mouvement ouvrier. Du côté britannique, Lloyd George privilégie la continuité en nommant ceux qui lui ont été fidèles pendant la guerre, le travailliste Barnes au détriment de Henderson, et les fonctionnaires qui ont activement contribué à préparer des projets pour la Conférence de la Paix, Butler et Delevingne.

Afin de s’assurer que leur projet ne rencontre pas d’opposition majeure, les membres de la délégation britannique nouent avant le début des travaux de la commission des contacts afin de sonder les autres délégations. Phelan en particulier, qui a été au centre du groupe qui l’a préparé. Il arrive le premier à Paris pour occuper la fonction de secrétaire de la délégation britannique du travail à la Conférence de la Paix et, dès le 2 janvier 1919, il noue des contacts avec la délégation américaine à laquelle il expose les projets britanniques. Phelan agit là sans ordre et de sa propre initiative. Cette stratégie d’ouverture et de consultation n’est du reste pas partagée par le reste de la délégation et Phelan est critiqué.²¹⁰ Ces liens sont cependant utiles dans l’immédiat aux Britanniques pour connaître l’opinion des Américains, et plus tard, les relations nouées par Phelan en 1919 lui serviront à se rapprocher des réseaux américains qui souhaitent l’entrée des Etats-Unis dans l’Organisation.²¹¹ Delevingne quant à lui s’empresse dès son arrivée à Paris, de prendre contact avec ses collègues de l’AIPLT, le belge Ernest Mahaim, le français Arthur Fontaine, ainsi que l’italien Angiolo Cabrini du Conseil suprême du travail italien.²¹² Ces contacts permettent à la délégation britannique de constater que leur projet rencontre un écho favorable. Les délégations consultées sont préoccupées elles-aussi par les défis posés par la classe ouvrière. Cependant aucun pays à part la France n’a de propositions concrètes ou un schéma aussi abouti que celui des Britanniques.²¹³

210 ABIT, Shotwell Papers, Pre-Commission documents, British documents, 0.00.01 et Notes on Interview Mr Barnes, 11 décembre 1930.

211 C.f. Chapitre 9: Les liens transatlantiques, une special relationship à l’OIT ?

212 Pour plus de détail sur Angiolo Cabrini (1869-1937) et la relation Italie-OIT voir Stefano Gallo,

«Dictatorship and International Organizations: the ILO as a test ground for Fascism» in Sandrine Kott, Joëlle Droux (ed.), Universalizing social rights: a History of the International Labour Organization and Beyond, op.cit.

213 Edward J. Phelan, “The Preliminaries of the Peace Conference, British Preparations”, in James Shotwell, op.cit., p. 120-121.

Les débats à la Commission de législation du travail.

Les travaux de la Commission de législation du travail sont très riches.²¹⁴ Certaines réunions de la Commission, malgré l’apparente unité de vue de ses membres donnent lieu à de très vives discussions, proches de la rupture sur certains points comme le tripartisme et la répartition des votes, la question de la ratification des conventions et la charte du travail.

La lecture des comptes-rendus de ces séances de travail permet de rendre visible le processus diplomatique et juridique par lequel les Britanniques tentent de défendre leurs idées et leur projet initial. Ce processus témoigne de leur savoir-faire et de leur pragmatisme. Les Britanniques parviennent à garder la maîtrise du déroulement des travaux de manière durable, grâce principalement à leurs connaissances du dossier et aux moyens matériels mis à leur disposition par le gouvernement britannique.

ILLUSTRATION III: La commission de législation internationale du travail, 1919.

La Commission durant ses travaux en février-mars 1919 pendant la Conférence de la Paix à Paris, © Archives du BIT.

De gauche à droite, premier rang: Emile Vandervelde (Belgique), Pierre Colliard (France), Samuel Gompers (Etats-Unis), The Right Honorable G.N. Barnes (Empire britannique), Louis Loucheur (France).

Second rang: Ernest Mahaim (Belgique), Janusz Zoltowski (Pologne), Edouard Beneš (Tchécoslovaquie), A.N. Hurley (Etats-Unis), Sir Malcolm Delevigne (Empire britannique).

Troisième rang: Gordon L. Berry, Mr. Oyster (secrétaire de la délégation américaine), Antonio de Bustamante (Cuba), Henry Mauris Robinson (Etats-Unis), Harold Butler (Empire britannique).

Dernier rang: Arthur Fontaine (France), Léon Jouhaux (France), Baron Capelle (secrétaire de la Commission), Miss Jackson, Baron Mayor des Planches (Italie), Edward J. Phelan (Empire britannique), G.M. Hodgson, Mr. di Palma Castiglione (secrétaire de la délégation italienne), Colonel Lister.

214 Les notes sténographiques britanniques de la Commission de législation internationale du travail ont toutes été détruites sans retranscription sur ordre de la délégation britannique à Versailles. Les sources restantes sont constituées par les minutes officielles telles que publiées par le BIT en 1923 et des minutes sténographiques françaises, belges et américaines, mais aucunes ne couvrent l’intégralité de toutes les sessions. L’analyse des débats qui suit est essentiellement basée sur les notes sténographiques conservées dans les archives de l’OIT, ainsi que celles reproduites dans l’ouvrage de James Shotwell, op. cit., vol. 2, pp.149-322.

A l’ouverture des travaux de la commission la nomination de Samuel Gompers, Président de l’American Federation of Labour (AFL) en tant que président de la Commission au lieu du Britannique Barnes, provoque une déception chez les Britanniques.

Ils avaient considéré la nomination de Barnes, unique membre plénipotentiaire de la commission, comme allant de soi. La délégation britannique ne s’oppose toutefois pas à ce choix, acquis par le soutien de la délégation française.²¹⁵ Il s’avère que Gompers est, à de multiples reprises, un adversaire acharné de la politique britannique. Nommé par le président Wilson qui récompense par cet acte la coopération de l’AFL avec le gouvernement pendant la guerre, le syndicaliste Gompers défend les intérêts de l’AFL et non ceux du gouvernement américain. Cette position aux yeux des Britanniques est délicate car elle risque de poser problème au moment de la ratification du traité par le Sénat américain.

L’intransigeance de Gompers à l’égard des Britanniques s’explique par les tensions internes à l’AFL, au sortir de la guerre. Certaines factions plus radicales au sein des organisations syndicales américaines menacent en effet l’unité du mouvement et l’autorité de Gompers. Ces factions dissidentes s’opposent à l’OIT, qu’elles dénoncent comme un produit des puissances européennes pour conserver le statu quo dans les relations entre patronat et syndicats.²¹⁶ C’est en raison de cette situation interne au mouvement syndical américain que Gompers souhaite établir des mesures concrètes pour la défense du mouvement ouvrier. Cependant, sa position se heurte à la modération calculée du projet britannique. Gompers en effet, est partisan de faire figurer des revendications ouvrières dans les traités de paix telle que la journée de huit heures ou la protection des enfants au travail. A l’inverse, les Britanniques préfèrent se concentrer en premier lieu sur l’architecture de l’Organisation avant de développer des propositions concrètes.²¹⁷ De plus, le discours initial que prononce Gompers à la Commission où il affirme son opposition à toute intervention gouvernementale dans les relations sociales ainsi qu’à une législation internationale obligatoire, laisse dès le début présager des difficultés de conciliation avec le

215 ABIT, Shotwell Papers, Delevingne-Troup Correspondance, 1.11.D02, Lettres de M. Delevingne à Sir E.

Troup, 1^er et 9 février 1919 ; Martin Fine, « Syndicalisme et Réformisme: Samuel Gompers et le mouvement ouvrier français (1918-1919) », Le Mouvement social, n°68, 1969, pp.3-33.

216 Elizabeth McKillen, “Beyond Gompers: the American Federation of Labor, the Creation of the ILO and US Labor Dissent”, in Jasmien Van Daele, Magaly Rodriguez Garcia, Geert Van Goethem and Marcel van der Linden (eds), ILO Histories, Essays on the International Labour Organization and its Impact on the World during the Twentieth Century, op.cit.

217 Minutes of the Meetings of the Commission on international Labour legislation, February 1 to March 24 1919, in James Shotwell, op. cit., vol. 2, pp.149-322; ABIT, Shotwell Papers, 4.01.S02 “Summary of work of commission on international labor legislation from American viewpoint” by John Graves.

projet britannique précisément fondé sur ces principes.²¹⁸ En fait, les dissensions à l’intérieur du mouvement international des travailleurs, observées lors de la conférence de Berne en février 1919, se retrouvent également au sein de la commission de législation du travail. Gompers qui plaide à Berne pour la reconstruction d’une fédération syndicale internationale indépendante des partis politiques se trouve en opposition avec les socialistes qui eux veulent profiter de la Conférence de Versailles pour faire avancer leur agenda politique.²¹⁹ Enfin, sur le plan juridique, le droit fédéral américain pose problème pour l’intégration des idées britanniques, ce que ne manque pas d’utiliser Gompers pour s’opposer aux projets de ces derniers. En effet, il estime que les autorités des différents Etats américains se fondant sur leurs prérogatives en matière législative, refuseront d’appliquer des mesures constitutionnelles sociales votées au niveau fédéral.

Les atouts et les alliances de la délégation britannique.

L’avantage comparatif de la délégation britannique est cependant d’avoir le projet le plus élaboré, et de s’être assuré de sa bonne réception grâce à de nombreuses consultations préalables à Paris avec les autres délégations.²²⁰ Comme par ailleurs ce document reprend des revendications du mouvement syndicaliste international sur lesquelles un certain consensus gouvernemental existe, lorsque la Commission se réunit pour la première fois, le projet britannique est accepté comme base des discussions et constitue donc la matrice du projet final.

La délégation britannique à Paris est forte de quatre cents personnes et dispose de son propre service de sécurité.²²¹ Les hommes politiques sont entourés de nombreux experts et conseillers, ce qui permet à la délégation d’être présente sur tous les sujets et de produire très rapidement des propositions concrètes, rapidement évolutives en cas d’opposition pour parvenir à un compromis. Cette rapidité dans la capacité de réaction se retrouve à une échelle réduite dans la délégation du travail. Au niveau organisationnel, disposant d’un système de copie et de traduction rapide des propositions avancées par les autres

218 Edward Phelan, “The Commission on International Labour Legislation”, in J. T. Shotwell, op.cit., p. 134;

Elizabeth McKillen, “Beyond Gompers: the American Federation of Labor, the Creation of the ILO and US Labor Dissent”, op.cit.

219 Reiner Tosstorff, « The International Trade-Union Movement and the Founding of the International Labour Organization », op.cit.

220 ANB, FO 608/239/2, British Delegation, Correspondence and papers relating to Labour, 1919.

221 Margaret MacMillan, Paris 1919, six months that changed the world, op. cit., p. 46; sur le détail de l’organisation de la délégation britannique: Sally Marks, “Behind the scenes at the Paris conference of 1919”, The Journal of British Studies, vol.9, n°2, 1970, pp.154-180; pour la composition de la délégation britannique:

Jason Tomes, “ British empire delegation to the Paris Peace conference (act.1919-1920)”, Oxford Dictionary of National Biography, Oxford University Press, 2012.

délégations, la réactivité de la délégation britannique lui confère un avantage substantiel assurant la maitrise de l’évolution des débats. De la même manière, un mode de communication direct avec le ministre Balfour permet à la délégation britannique de faire des propositions fermes bénéficiant de l’accord préalable du gouvernement. Les propositions britanniques sont en outre discutées en parallèle aux sessions plénières de la commission, de manière bilatérale avec les autres délégations, en vue de trouver un compromis. Cette méthode de négociation finalement très classique, mais parfaitement maitrisée par les Britanniques, a fait preuve de son efficacité lors de la discussion sur la charte du travail. Les capacités organisationnelles et de lobbying des représentants britanniques leur permettent de garder le contrôle sur le déroulement des négociations.

Il ressort des débats que le plus important pour la délégation britannique est de créer juridiquement l’organisation. Prête à faire des concessions aux demandes ouvrières, la délégation britannique souhaite toutefois conserver une marge de manœuvre et ne veut pas introduire des normes sociales dans les traités de paix, car elle estime qu’une telle mesure est beaucoup trop contraignante. Contrairement à d’autres délégations, l’axiome de l’unité absolue dans la position de la délégation fut un avantage déterminant : «unity of policy was an axiome».²²² C’est le cas par exemple sur la question de la pondération des votes pour le futur organe de l’OIT. Sur ce point les Français Loucheur et Colliard prennent des positions différentes, tandis que les Britanniques sont unis sur ce sujet, comme sur la totalité de leur projet.

A leur unité, les Britanniques ajoutent la force des alliances établies au sein des réseaux présents dans la Commission, en particulier celui des réformateurs sociaux (Fontaine, Mahaim, Colliard) et des socialistes (Vandervelde, Cabrini). Un des sujets les plus discutés est celui de la pondération des votes (et donc du poids accordé aux travailleurs). Le plan britannique propose une répartition 2-1-1, c’est-à dire deux voix pour les gouvernements, une pour les employeurs et une pour les travailleurs. Les Britanniques justifient la prédominance des gouvernements dans ce schéma en affirmant que ce sont les gouvernements qui en dernier ressort sont responsables de l’application des lois sociales.

Or les syndicalistes de la commission, en particulier Gompers et Jouhaux, s’opposent fortement à cette solution qui selon eux donnent un droit de veto aux gouvernements et proposent la solution 1-1-1. Plusieurs sessions sont consacrées à la discussion de cette question qui provoque une scission en deux camps. D’un côté les syndicalistes qui souhaitent donner immédiatement quelque chose de concret aux ouvriers et plaident donc

222 Edward Phelan, “The Preliminaries”, op.cit., p.135.

fermement pour un renforcement de leur position dans la future Organisation, et de l’autre côté, les représentants des gouvernements, plus pragmatiques (Barnes, Delevingne, Vandervelde et Fontaine) qui pensent que si les gouvernements ne peuvent pas garder le contrôle des propositions ouvrières dans l’Organisation, cette dernière ne verra jamais le jour.²²³ Sur le sujet de la pondération des votes, les Britanniques obtiennent finalement gain de cause, notamment parce que Barnes trouve en Emile Vandervelde (1866-1938) un allié de poids. Vandervelde est membre de la délégation belge à la Conférence de la paix en tant que ministre de la justice. Il fut également de manière plus significative, le Président de la Seconde Internationale de 1900 à 1918. Son rôle avant la guerre dans le mouvement socialiste international valorise ses opinions. Il est écouté et respecté par les autres membres de la commission.²²⁴ Or tout en prenant la défense des travailleurs, c’est une position plutôt modérée qu’affiche Vandervelde. Socialiste mais réformiste pragmatique, il rejoint sur beaucoup de points les idées de Barnes et soutient donc largement les positions britanniques. Par exemple sur la question de la pondération des votes Vandervelde vote pour le schéma 2-1-1 britannique, persuadé que jamais les gouvernements n’accepteront un modèle où ils risquent de se retrouver en minorité.

Lorsque le plan britannique est critiqué par les syndicalistes membres de la commission, Barnes utilise la composition de celle-ci pour démontrer à ses membres que les gouvernements ne sont pas systématiquement opposés aux idées des ouvriers, puisque ces derniers ont nommé des syndicalistes et des socialistes pour les représenter.²²⁵ De la même manière, lorsque le Britannique se voit reprocher de faire le jeu de son gouvernement au lieu de défendre la cause des travailleurs, il argumente à juste titre que son plan possède l’assentiment du Comité parlementaire des syndicats en Grande-Bretagne. Barnes légitime donc doublement sa position, par le poids des réseaux socialistes internationaux, et par la volonté des réseaux syndicalistes britanniques.

La question de la ratification des conventions.

Le projet britannique est en revanche affaibli sur le sujet de la ratification des conventions. Les discussions sur cet article occupent de nombreuses séances de travail et nécessitent même une interruption des travaux de la commission. Ce sujet, en raison de

223 ABIT, Shotwell Papers, Commission documents, British documents; Memorandum by the British Delegation on the question of voting power at the conference, 10 February 1919 in James Shotwell, op.cit., vol 2, p. 330.

224 Jasmien Van Daele, “Engineering Social Peace: Networks, Ideas, and the founding of the International Labour Organization”, op.cit.

225 ABIT, Shotwell Papers, Commission documents, British documents; Barnes papers.

l’intransigeance des Etats-Unis, menace en effet de faire échouer l’ensemble des négociations. Il nécessite en conséquence une discussion de fond sur les compétences que la commission veut accorder à l’organe principal de l’OIT.²²⁶ En effet, le projet initial britannique propose que toute convention ratifiée par les deux tiers de la majorité à la

Dans le document Dimensions transnationales des politiques sociales britanniques: le rôle de la Grande-Bretagne au sein de l'OIT, 1919-1946 (Page 82-93)