Chapitre 4. Les Britanniques à l’OIT

4.2. Les fonctionnaires du bureau de Londres

Les bureaux régionaux des organisations internationales sont établis pour soutenir localement le travail du siège en s’adaptant aux réalités locales en fonction de la mission de chacune des institutions. Il peut s’agir ainsi de bureaux pour les opérations de maintien de la paix, des bureaux régionaux pour l’éducation ou la culture par exemple.401 Cependant, la décision de 1919 de l’OIT de créer des bureaux nationaux de correspondances constitue une réalité différente. Ces bureaux dans un premier temps sont essentiellement construits comme des relais de l’action de l’OIT dans certains pays afin de faciliter son travail, à une époque où les voyages et les transmissions sont lents.402

Les bureaux régionaux de l’OIT qui sont mis en place dès le début de l’Organisation dans les grandes capitales européennes ainsi qu’à Washington, Tokyo et Delhi constituent donc des lieux privilégiés pour analyser les relations entre les fonctionnaires internationaux et les gouvernements nationaux. Ainsi, contrairement à l’Allemagne où le bureau régional de l’OIT à Berlin se révèle être une antenne infiltrée par le ministère du travail allemand,403 le bureau régional de l’OIT à Londres sert en priorité les intérêts de l’Organisation internationale et de son directeur Albert Thomas. Notons que mis à part les rapports officiels de l’OIT aucune étude sur le bureau de Londres n’a été réalisée. Le bureau de Londres est cependant central pour l’activité de l’OIT à plus d’un titre. Il est situé dans la capitale du premier bailleur de fonds de l’OIT et permet donc un lien direct entre l’Organisation et la Grande-Bretagne. Londres constitue un pôle financier et joue également un rôle comme plateforme d’échanges entre les milieux pacifistes et internationalistes pendant l’entre-deux-guerres, puis pour les gouvernements en exil en lutte contre le nazisme pendant la Seconde Guerre mondiale.

Ce bureau développe plusieurs activités: la première c’est une activité d’information sur tous les événements politiques et sociaux qui ont lieu en Grande-Bretagne et que le bureau rapporte fidèlement au BIT. L’autre principale fonction du bureau de Londres est relationnelle afin d’assurer la liaison entre le BIT et le gouvernement britannique ainsi que les ministères concernés par les questions du travail, mais également avec le parlement, l’administration, les syndicats et les associations patronales. Le bureau mène également une intense activité de

401 Guillaume Devin, Marie-Claude Smouts, Les Organisations internationales, Paris, Armand Colin, 2011;

Akira Iriye, Global Community, The Role of International Organizations in the Making of the Contemporary World, Berkeley, University of California Press, 2004; Michel Conil Lacoste, Chronique d'un grand dessein UNESCO 1946-1993, Paris, Collection UNESCO, 1993.

402 ABIT, Comptes rendus du Conseil d’administration 1919-1925.

403 Sandrine Kott, « Dynamiques de l’internationalisation : l’Allemagne et l’Organisation internationale du travail (1919-1940) », op.cit.

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promotion afin de faire connaître l’OIT et s’assurer que ces objectifs sont bien compris. Enfin, il se charge de différentes tâches administratives comme celle de s’occuper des fonctionnaires en mission en Grande-Bretagne, l’envoi de courrier et la distribution de rapports et publications. Toutes ces activités sont menées par une équipe de six à sept personnes : un directeur et un sous-directeur entourés de commis et secrétaires.404 Albert Thomas choisit en 1920 Joseph Herbert (1885-1955), un journaliste du Times spécialisé dans les questions du travail, pour diriger le bureau de Londres. Il apprécie certes le fait qu’il parle français, mais il le choisit surtout pour ses compétences journalistiques ; en effet les premières années qui suivent la création de l’Organisation, la presse britannique est assez hostile envers l’OIT et son directeur, il importe donc à Thomas de corriger cette image. La fonction principale du bureau de Londres est dans un premier temps essentiellement de prosélytisme et de relations publiques à travers la presse, rôle que remplit pleinement Herbert selon les conditions que lui impose le directeur de l’OIT. Ce dernier l’emmène avec lui lors de son premier voyage aux Etats-Unis pour le sensibiliser aux objectifs qu’il souhaite assigner à l’Organisation.405 En 1924, Herbert est transféré à Genève à la division éditoriale et est remplacé par Milward Rodon Kennedy Burge (1894-1968). Les raisons de ce transfert sont circonstancielles, l’épouse de Burge décède soudainement et ce dernier souhaite revenir vivre à Londres, faveur que lui accorde Thomas. Mais ce transfert correspond également à une réorientation des activités du bureau de Londres. En effet, en 1924, le Conseil d’administration de l’OIT réduit de manière drastique le budget du bureau de Londres, tout en demandant un élargissement de ses activités : désormais la fonction de liaison du bureau est privilégiée et les relations avec la presse ne sont plus qu’une tâche parmi d’autres. Le personnel est également réduit. Alors qu’Herbert était entouré de deux assistants, Burge ne dispose plus que de Clifton Robbins, avocat de formation et journaliste au Daily Mail, qui l’assiste et travaille pour le bureau durant l’entre-deux-guerres.406

Milward Burge a étudié à Oxford, puis a servi dans l’armée pendant la Première Guerre mondiale avant d’entrer dans le civil service et de travailler pour différents ministères (ministère de la guerre, de l’approvisionnement, des finances). Sa formation et son expérience administrative le rapprochent de Butler qui l’engage dès 1920 et l’emploie comme secrétaire particulier. Il quitte Genève en 1924 pour diriger le bureau de Londres jusqu’en 1945. Sa longévité à la tête de ce bureau rend cet acteur britannique incontournable des relations entre

404 ABIT, C302/029, Statement of activities during the year 1925; C002-0, Mr Gallone’s Report on the activity of the nation correspondents offices.

405 ABIT, dossier personnel Joseph Edward Herbert, P313.

406 ABIT, C002-0, Mr Gallone’s Report.

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les Britanniques et l’OIT. Or si en 1919, Burge peut être perçu comme un proche de Butler car il travaille dans son Cabinet, sa correspondance révèle qu’au fil du temps, il se rapproche plutôt de Thomas et Phelan.407 En Grande-Bretagne Burge fait partie des milieux Fabiens et de la LNU à laquelle il verse des contributions.408 Ces relations sont importantes car ces milieux sont des soutiens de l’OIT en Grande-Bretagne.409

Burge poursuit les activités de propagande initiées par Herbert, à travers des articles pour la presse, des conférences, et la publication de pamphlets.410 Au fil des ans il développe des relations personnalisées avec les acteurs intéressés par les activités de l’OIT, comme les membres de la LNU, des politiciens, des administrateurs et surtout des syndicalistes. Thomas et Burge nouent une relation d’amitié. Thomas a recours à Burge comme intermédiaire pour faire passer directement des messages à des membres du gouvernement (comme à Lloyd George en 1921 après l’échec de la conférence de Gênes). Burge finit par être associé à toutes les activités qui ont un lien avec l’OIT en Grande-Bretagne : il est invité comme observateur aux réunions nationales syndicales, devient membre du comité industriel de la LNU, et assiste à titre d’observateur à certaines réunions du ministère du travail. Mais il évite d’être associé à une tendance gouvernementale afin de servir au mieux l’OIT, ainsi qu’il le souligne :

« A chief duty of a correspondence office is to defend the ILO to the outside world and in this at any rate the London office has never consciously failed ».411

Burge noue des relations avec les trois partenaires de l’OIT (gouvernement, employeurs et travailleurs) et cet équilibre lui permet d’être reconnu par tous comme un interlocuteur de valeur, même si dans les faits sa sensibilité personnelle va plutôt à la défense des intérêts des travailleurs. Cette parfaite connaissance des affaires de l’OIT et des acteurs britanniques qui les soutiennent en Grande-Bretagne font de Burge un acteur précieux et un passeur entre la scène intérieure britannique et l’international durant tout l’entre-deux-guerres. En effet, au début des années 1920 il est essentiel pour Albert Thomas de savoir à la fois ce que les hommes politiques pensent de son organisation, mais également de connaître les projets des leaders syndicaux. Or de par sa proximité avec ces acteurs britanniques, Burge permet non seulement une excellente circulation des informations britanniques internes vers l’OIT mais

407 ABIT, C300-C302 Création du bureau de Londres, CAT 5-64-3, Cabinet Albert Thomas, Correspondance avec le bureau de Londres.

408 ABIT, dossier personnel Milward Rodon Kennedy Burge, P 539.

409 David Howell, British Workers and the Independent Labour Party, 1888-1906, Manchester, Manchester University Press, 1983; Josephien Fishel Milburn, « The Fabian Society and the British Labour Party », The Western Political Quarterly, vol 11, n°2, 1958, pp 319-339.

410 Notons que Milward Burge est un fonctionnaire international doté d’imagination et d’excellentes capacités d’écriture puisqu’il rédige également de nombreux romans d’espionnage sous différents pseudonymes dont le plus courant est Milward Kennedy. Je remercie Remo Becci du BIT d’avoir attiré mon attention sur ce fait.

411 ABIT, C302/029, Statement of activities during the year 1925.

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sert également d’entregent pour les relations entre le directeur de l’OIT et les acteurs britanniques. Sa connaissance des dossiers l’amène également à jouer un rôle clef pendant la Seconde Guerre mondiale : en effet, alors que l’OIT est transférée avec un personnel réduit à Montréal et que de nombreux gouvernements alliés de la Grande-Bretagne se trouvent en exil à Londres, le bureau de Londres prend une importance stratégique de relai des gouvernements en exil vers l’OIT. En outre, pendant cette période, grâce à son expérience et ses relations, Burge peut poursuivre les activités de l’OIT en Grande-Bretagne même si les instructions mettent souvent plusieurs mois à lui parvenir.

Ainsi tout au long de l’entre-deux-guerres le bureau de Londres développe des compétences et des activités qui sont mises en priorité au service des intérêts de l’OIT. Un flux constant d’informations circule de Londres vers Genève afin de tenir les fonctionnaires de l’OIT au courant de la vie politique britannique. C’est un bureau vivant qui permet à Albert Thomas surtout dans les années 1920 de se rapprocher des hommes politiques et des internationalistes britanniques. Les relations entretenues par Burge avec ces milieux lui facilitent le travail. Les archives du bureau de Londres ne traduisent pas de tentatives de la part du gouvernement britannique d’influer sur les missions du bureau.412 La longévité de la carrière de Burge à la tête du bureau a néanmoins montré une personnalisation de la conduite des affaires de celui-ci.

412 ABIT, C300-C302 Création du bureau de Londres, CAT 5-64-3, Cabinet Albert Thomas, Correspondance avec le bureau de Londres.

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Dans le document Dimensions transnationales des politiques sociales britanniques: le rôle de la Grande-Bretagne au sein de l'OIT, 1919-1946 (Page 151-155)