Chapitre 1. Les origines immédiates de l’Organisation internationale du travail 134 Ce chapitre propose d’éclairer l’enchaînement des évènements pendant la guerre qui Ce chapitre propose d’éclairer l’enchaînement des évènements pendant la guerre qui

1.3. La genèse des plans britanniques

Deux fonctionnaires du ministère du travail, Harold Butler et Edward Phelan,173 sont nommés membres de la délégation britannique du travail à la conférence de Paris en 1919.

Ils incarnent tous deux, Butler en particulier, le modèle de valeurs qui préside depuis plusieurs décennies au civil service britannique : l’adhésion à l’empirisme, la persistance des traditions aristocratiques et le libéralisme. L’originalité du civil service est qu’il ne repose sur aucun code écrit unique. Il est le fruit de la tradition et de réformes successives pour améliorer son efficacité. Les lieux d’éducation aristocratiques tels qu’Oxford et Cambridge restent la pépinière de recrutement des fonctionnaires de la haute administration et les valeurs propres à cette classe sociale rejaillissent sur la structure du civil service.

Enfin, le libéralisme est sa caractéristique essentielle, le civil servant britannique ne se considère en effet ni comme un bureaucrate, ni comme une autorité, mais uniquement comme un simple serviteur ; neutralité et indépendance sont la règle absolue, dans l’idée que l’administration ne peut modifier son orientation à chaque changement de gouvernement.174 Butler et Phelan sont issus de cette école et leur action au ministère du travail pendant la guerre, puis à la Commission de législation du travail à Paris en 1919, porte la marque de ses valeurs quand bien même l’objet de leur tâche est social.

La Première Guerre mondiale engendre des changements dans l’organisation du civil service qui connait un accroissement considérable du nombre de fonctionnaires consécutif à la création de nouveaux ministères. Par ailleurs, le pouvoir a tendance à se concentrer entre les mains du Secrétaire permanent du Trésor, nommé formellement chef du civil service, et désormais responsable de la mise en place transversale des services sociaux par différents ministères. C’est dans ce cadre que le nouveau ministère du travail fait preuve de dynamisme pendant la guerre en entreprenant différents projets en lien avec la situation

173 Sir Harold Beresford Butler (1883-1951), fonctionnaire anglais qui commença sa carrière au ministère de l’intérieur en 1908 puis du travail à partir de 1916 avant d’être détaché auprès de l’OIT en 1919 et d’en devenir le second directeur général en 1932. Rodney Lowe, Oxford Dictionary of National Biography, Oxford, Oxford University Press, 2004.

Edward J. Phelan (1888-1967), irlandais, fonctionnaire, assistant au sein de la division d’information du ministère du travail en 1918, il fera ensuite toute sa carrière au sein de l’OIT: chef du service diplomatique en 1919, sous-directeur en 1933, directeur adjoint en 1938, et directeur par interim de 1941 à 1948. Edward Phelan and the ILO, the life and views of an international social actor, International Labour Office, Geneva, ILO, 2009.

174 Rodney Lowe, The official history of the British civil service: reforming the civil service, London, Routledge, 2011, Rodney Lowe, “Bureaucracy triumphant or denied? The expansion of the British civil service 1919-1939”, Public Administration, 1984, pp.291-310; Herman Finer, The British Civil Service, London, George Allen &Unwin Ltd, 1937; Paul-Marie Gaudemet, Le Civil Service britannique, Essai sur le régime de la fonction publique en Grande-Bretagne, Paris, Cahiers de la Fondation nationale des sciences politiques, 1952.

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sociale intérieure.175 Butler et Phelan suivent tous deux de près les évolutions et les revendications sociales du peuple britannique. Butler est chargé en 1917 par le gouvernement de Lloyd George de concevoir une politique à long terme. Celle-ci doit redéfinir le rôle de l’Etat dans la politique administrative du travail et ainsi restaurer de meilleures relations avec les syndicats. Or l’appréciation de la situation par Butler s’oppose à la philosophie développée par Beveridge au sein du Board of Trade. Beveridge souhaite profiter de l’expérience de la guerre pour accroître l’intervention de l’Etat, tandis que Butler souhaite revenir à une politique plus libérale: développer une politique de home rule for industry, ce qui signifie pour l’Etat encourager la décentralisation et ne garder un rôle actif que pour s’assurer de la sauvegarde de standards minima.176

Phelan est quant à lui nommé à la division du renseignement, créée au ministère du travail par Butler dans le but d’informer le gouvernement par des rapports hebdomadaires.177 Cette division initie une procédure qui permet de faire collaborer l’expérience administrative et le savoir universitaire, originellement afin de suivre les différents mouvements d’opinion des syndicats et autres groupements de travailleurs comme les guildes, mais également pour faire de la prospective en matière de droits sociaux. En septembre 1918, après l’armistice bulgare, lorsqu’il devient à peu près acquis que la guerre touche à sa fin, ce think tank se penche sur la contribution que son ministère peut envisager afin de collaborer aux futures négociations de paix. C’est en son sein que sont conçus les différents plans britanniques successifs pour la création d’une organisation internationale du travail.

175 Pour un bilan historiographique sur le rôle de la bureaucratie britannique dans l’entre-deux-guerres: W. J.

Mommsen (ed.), The Emergence of the Welfare State in Britain and Germany, 1850-1950, London, Croom Helm, 1981, p.277-291.

176 Rodney Lowe, Adjusting to democracy, the role of the Ministry of Labour in British politics, 1916-1939, op.cit., p. 66-68.

177 Cette division sous l’autorité d’Harold Butler, Secrétaire adjoint du ministre, est dirigée par Sir John Hope Simpson ; C. K. MacMullan et E. J. Phelan sont ses principaux assistants, respectivement pour les affaires intérieures et la politique étrangère. Edward J. Phelan, “The Preliminaries of the Peace Conference, British Preparations”, in J. T. Shotwell, op.cit., vol I, p.106.

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L’évolution des plans d’une organisation internationale au ministère du travail.178 Un premier document, Memorandum by the Intelligence division of the Ministry of Labour on character and satus of an international labour commission ou Phelan Memorandum est produit par le think tank du ministère du travail au mois d’octobre 1918.

Ce document affirme la nécessité de créer une organisation internationale du travail.179 La réflexion part d’un double constat lié à des circonstances extérieures et intérieures. Les auteurs du document estiment que le mouvement ouvrier international, conforté par les idées du Président Wilson de créer la Société des Nations (SDN), a exprimé fermement lors de plusieurs assises internationales sa volonté de disposer d’une organisation internationale pour faire progresser la législation sociale. Comme les pays alliés ont accepté le principe de la SDN, ils estiment que celle-ci une fois créée et sous la pression des syndicats, elle mettra en place une commission ou un organe spécial dédié aux questions du travail. Par ailleurs, sur le plan intérieur, le pays est déjà un des plus avancés en matière de règlement des conditions d’emploi; les Britanniques ont donc tout intérêt à pousser les autres nations dans la même voie afin que les différents marchés nationaux soient soumis aux mêmes conditions de travail, une fois ces derniers rouverts à la compétition économique après la guerre. La subjectivité de l’opinion du gouvernement britannique sur leur propre législation sociale est un fait, mais cet argument est utilisé de manière récurrente pour justifier la création d’un organisme international du travail. A cet égard, une note de Lord Robert Cecil à la délégation britannique du travail datant de janvier 1919 est assez éloquente :

« It is difficult to see why any Anglo-Saxon country should have any objection to adhering to the labour convention. It is probable that, except in small and disgraceful matters of details, Anglo-Saxon standards will always be ahead of any conventions on which the labour conference will be able to agree. Every improvement in the standards of other countries is therefore pro tanto a gain for our manufacturers.» 180

En effet, le gouvernement et les industriels redoutent la concurrence économique et craignent que si les autres pays n’élèvent pas leurs standards en matière de règlements de travail, il leur soit impossible d’augmenter les salaires et d’améliorer les conditions de travail de l’ouvrier britannique. A partir de ce constat, les fonctionnaires tirent la conclusion

178 La chronologique des évènements est basée sur Edward J. Phelan, “The Preliminaries of the Peace Conference, British Preparations”, in J. T. Shotwell, op.cit., vol I, corroborée par les archives britanniques concernant la création de l’OIT conservées au BIT.

179 ABIT, Shotwell Papers, Pre-Commission Documents, British Documents, 1.03.P01, Memorandum by the Intelligence division of the Ministry of Labour on character and satus of an international labour commission ou Phelan Memorandum constitue le résumé d’une discussion entre Sir John Hope Simpson, E. Phelan, C. K.

MacMullan et H. J. Hetherington.

180 ABIT, Shotwell Papers, Commission Documents, British Documents, Minute of Lord Robert Cecil to Barnes, January 1919.

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qu’il est dans ces conditions très important pour le gouvernement britannique qu’il puisse maîtriser les contours de cette organisation afin qu’elle réponde au mieux à ses intérêts économiques. En effet, le gouvernement britannique souhaite maintenir sa suprématie économique dans le monde d’après-guerre, et pour ce faire doit jongler entre les demandes protectionnistes des milieux d’affaire à l’égard des produits britanniques, le retour à l’orthodoxie financière souhaitée par la City et les exigences des syndicats britanniques dont le poids toujours plus important tend à diminuer les marges de manœuvre sur les salaires et les horaires de travail. La création d’une organisation internationale du travail faciliterait la tâche du gouvernement en canalisant les poussées révolutionnaires des syndicats tout en permettant d’uniformiser les conditions de travail (salaires et heures de travail) des ouvriers dans les pays concurrents économiquement.

« From the economic point of view, it is clearly to the advantage of this country, which has advanced the furthest perhaps of all the nations in the regulation of conditions of employment, that this movement [in favor of the creation of an international organisation] should be encouraged. Once free economic competition between the nations is restored, it will be very difficult to raise the general standard of wages and conditions or even to maintain the present minimum in industries which depend on foreign markets, unless similar standards are applied in all competing countries. If it were possible to ensure that the standard of wages and hours on the Continent approximately fairly closely to those prevailing in Great Britain, we should probably have little to fear from foreign competition, as British workmanship is generally superior. From the purely national point of view, therefore, there appear to be strong grounds why this country should support the proposals for the international regulation of labour matters. »181

Néanmoins, l’enjeu fondamental et déterminant de l’engagement britannique dans la création de l’OIT est de garder la haute main sur les décisions de cette organisation pour qu’elle ne nuise pas aux intérêts commerciaux notamment les exportations britanniques, que cette organisation ne soit pas transformée en Parlement international, ni qu’elle interfère dans l’Empire où les conditions sociales des travailleurs ne correspondent certes pas à celles dont jouissent les travailleurs britanniques.

En fonction de ses enjeux, l’option stratégique adoptée par les auteurs du mémorandum Phelan est que la Conférence de Paix établisse une commission chargée d’étudier les possibilités d’harmoniser les questions du travail au niveau international. Cette commission doit procéder en deux temps: elle doit proposer la création d’une organisation

181 ANB, CAB23/8, War Cabinet, December 9, 1918, Labours matters and the Peace Conference.

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internationale du travail avec un secrétariat permanent dans un premier temps, puis ce secrétariat doit ensuite être chargé de traiter les questions internationales relatives au domaine du travail. Cette solution apparaît plus cohérente que celle de faire figurer directement de nouvelles normes sociales dans les traités de paix. En effet, même si cette seconde solution correspond plus directement aux attentes du monde ouvrier, la Conférence de la Paix n’est pas pour le gouvernement britannique la bonne enceinte pour discuter en détail de questions qui nécessitent de l’expertise ; de plus l’absence de certains pays industriels du fait de leur neutralité plaide également pour que l’on procède en deux temps.

Plusieurs options pour le fonctionnement d’une telle organisation sont envisagées dans le mémorandum Phelan. Le document tente notamment de résoudre les différentes questions qui se posent : à savoir la question du statut de la future organisation, la représentativité des différentes parties, l’obligation d’exécution des décisions, l’égalité entre Etats membres et la question de la pondération des votes. A ce stade de la réflexion, le principe du tripartisme de représentation directe des catégories sociales intéressées est déjà acquis.

« The real question, so far as concerns Great Britain at any rate, is not whether representatives of all three classes should be sent – it is manifestly necessary that the knowledge and experience of all three should be available – but whether or not all should be selected by the Government ».182

Phelan s’est inspiré ici de l’expérience nationale des Whitley Council, mais également d’un rapport publié par Leonard Wolf pour le compte de la Fabian Society.183 Cependant, comme le relève le mémorandum, si la volonté syndicale est prise en compte, l’indépendance totale des acteurs n’est pas encore assurée.

Dans le cadre des préparatifs pour la Conférence de la Paix, un travail de réflexion commun et de propositions s’engage au sein de deux ministères. Les relations de travail sont facilitées par les connexions personnelles déjà existantes entre Delevingne et Butler, le premier étant l’ancien directeur de Butler quand ce dernier travaillait au ministère de l’intérieur en 1916, ce qui leur permet de réunir facilement leurs compétences.184

Le 9 décembre 1918, le gouvernement entérine les recommandations émises par les fonctionnaires de ces deux ministères de création d’une commission:

182 ABIT, Shotwell Papers, Phelan Memorandum, p. 13.

183 Leonard Wolf, International Government, London, Putman’s Sons, 1916; Bernard Beguin, Le tripartisme dans l’Organisation internationale du travail, Genève, Centre européen de la Dotation Carnegie, 1959.

184 Edward Phelan and the ILO.The life and views of an international social actor, International Labour Office, Geneva, ILO, 2009, p. 144.

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«The Peace Congress should appoint a special Commission to consider and frame proposals for a permanent International Organisation for the consideration of labour questions, which should provide representation for the industries (employers and workers) as well as for the central governments; that these proposals, if approved by the Peace Congress, should be embodied in the treaties of peace and should be put into effect immediately on the ratification of the treaties ».185

Une réunion du Cabinet de guerre britannique le 17 décembre 1918, décide en conséquence que la délégation britannique à Paris doit comprendre une section « travail » autonome et nomme des fonctionnaires des ministères de l’intérieur et du travail à cet effet.

Ceux-ci sont placés sous la direction de George Nicoll Barnes (1859-1940).186 Barnes est un syndicaliste écossais qui a rejoint le parti travailliste dès sa fondation en 1893. Il est nommé ministre des pensions dans le gouvernement de coalition en 1916. Lorsque les travaillistes quittent la coalition gouvernementale en novembre 1918, il décide toutefois de rester à son poste de ministre sans portefeuille dans le Cabinet de guerre afin de défendre la place des travailleurs à la Conférence de la Paix. En 1919 il occupe une position décisive à côté de Lloyd George car c’est le seul représentant travailliste du gouvernement à Paris.187

Les hommes qui composent finalement la section travail de la délégation britannique à Paris: Barnes, Butler, Delevingne et Phelan, vont collaborer activement jusqu’à l’ouverture officielle des travaux de la Conférence de la Paix.188 Ils finalisent les propositions britanniques dans un document intitulé Memorandum on the Machinery and Procedure Required for the International Regulation of Industrial Conditions préparé les 15-20 janvier 1919. Le document règle toutes les questions en suspens concernant la structure, les pouvoirs et la composition de cette future organisation. Il affirme le principe de la suprématie des gouvernements, seuls responsables en dernière instance de la législation internationale.189 Phelan et Philip Noel-Baker (alors conseiller juridique)190

185 ABIT, Shotwell Papers, Pre-Commission documents, War cabinet. Labour matters and the Peace Conference. Joint memorandum by the Home Office and the Ministry of Labour, 9 décembre 1918, p. 7.

186 ABIT, Shotwell Papers, Pre-Commission documents, British documents, 1.04 et 1.04.D05 War Cabinet Memoranda, Butler Note on War Cabinet Decision et Edward Phelan, “The Preliminaries of the Peace Conference, British Preparations”, in J. T. Shotwell, op.cit., p. 111-112.

187 G. C. Peden, British economic and social policy: Lloyd George to M. Thatcher, Oxford, Ph. Allan, 1985, p.47; Alastair J. Reid, “George Nicoll Barnes (1859-1940)”, Oxford Dictionary of National Biography, op.cit.; George Nicoll Barnes, From Workshop to War Cabinet”, London, Jenkins, 1924.

188 Il faut souligner le fait assez original dans l’histoire des organisations internationales que deux des principaux artisans de la fondation de l’OIT en deviennent également directeurs. Harold Butler succède à Albert Thomas en 1932 et dirige l’OIT jusqu’en 1937, tandis qu’Edward Phelan devient Directeur par intérim en 1941 et a la lourde tâche de présider au destin de l’Organisation pendant la Seconde Guerre mondiale et d’arriver à l’intégrer comme institution spécialisée dans le nouveau système des Nations Unies mis en place après 1945. Victor-Yves Ghebali, L’Organisation internationale du travail, Genève, Georg Editeur, 1987, p. 30.

189 Ce document est aussi appelé Second Phelan Memorandum, ABIT, Shotwell Papers, Pre-Commission documents, British documents, 1.05.P01 également reproduit dans J. T. Shotwell, op.cit., vol II, p. 117.

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transposent ensuite ce mémorandum en convention, en y introduisant un ajout important: la création d’un organe exécutif (a Council) composé des cinq grands, i.e. Grande-Bretagne, Etats-Unis, France, Italie et Japon.191

L’influence des travaillistes et des syndicats sur le projet du gouvernement.

La présence de Georges Barnes, membre des réseaux syndicalistes et travaillistes, permet à la délégation britannique d’incorporer les préoccupations de ces réseaux à leurs travaux. La correspondance de Barnes révèle un souci constant d’impliquer dans le travail d’élaboration, à la fois son parti, mais aussi les syndicats et les employeurs :

« An opportunity now offers of getting the trade union elements to co-operate in practical measures of amelioration and improvement. Employers of Labour are also much more willing than they have ever been before to co-operate in the promotion of higher standards of life. But we should, at least, consult Labour representatives now before committing ourselves to plans which require their co-operation to make them successful. We cannot safely put it off till all the machinery is set up by officials, or otherwise they might then come grudgingly, or might even not come in at all to the conference. »192

Ce souci d’impliquer tous les acteurs concernés est motivé par des raisons politiques et par loyauté, mais également dans une stratégie pragmatique pour afin d’éviter de les mettre devant le fait accompli et qu’ils refusent alors de participer à cette organisation.

Du 27 au 29 janvier 1919, sur la proposition de Barnes, la délégation officielle britannique rencontre donc des représentants syndicaux pour leur soumettre une des dernières versions du draft scheme qui contient déjà un préambule.193 Des réunions ont lieu à Paris avec les dirigeants d’importants syndicats britanniques, tous affiliés au Trade Union Congress (TUC) et dotés également des fonctions parlementaires. Cet état de fait permet au gouvernement britannique d’obtenir l’avis de syndicalistes importants sur la scène

190 Philip John Noel-Baker (1889-1982) politicien travailliste est membre de la délégation britannique à la Conférence de la paix et travaille ensuite à la SDN jusqu’en 1922. David Howell, “Baker, Philip John Noel- (1889-1982)”, Oxford Dictionary of National Biography, op.cit.

191 ABIT, Shotwell Papers, Pre-Commission documents, British documents, 1.07.S01, Draft Convention

191 ABIT, Shotwell Papers, Pre-Commission documents, British documents, 1.07.S01, Draft Convention

Dans le document Dimensions transnationales des politiques sociales britanniques: le rôle de la Grande-Bretagne au sein de l'OIT, 1919-1946 (Page 70-80)