La géographie du pouvoir de Raffestin

En s’inspirant des travaux de Michel Foucault, l’universitaire genevois Claude Raffestin a développé une géographie politique qui s’intéresse aux formes et fondements du pouvoir des différents acteurs sur les territoires.

Cette géographie du pouvoir proposée par l’auteur part du constat que toute relation entre acteurs — qu’ils soient individuels ou collectifs — s’inscrit dans, et génère du pouvoir (Raffestin 1980). Non pas le Pouvoir unidimensionnel, hié-rarchique, monopole d’État de la géographie politique traditionnelle, mais celui inhérent à toute relation, qui s’immisce dans chaque interaction, même la plus anodine.

Bien qu’elle poursuive en théorie des objectifs vertueux et désintéressés, l’aide au développement ne fait aucunement exception, en ce qu’elle représente une arène marquée par des différentiels importants de pouvoir entre les acteurs qui la composent. L’aide met en relation des acteurs qui poursuivent des intérêts hé-térogènes, qui disposent de capital social, politique, économique et spatial diffé-rent, et, par conséquent, qui sont dotés de capacités d’intervention et d’influence variables sur le système. Et c’est là le pouvoir qui nous intéresse ici : celui qui permet à un acteur spécifique, dans une situation donnée, de se mouvoir dans le système, de poursuivre ses objectifs, voire de les imposer aux autres.

Le pouvoir est dynamique, et réparti de manière inégale entre les différents ac-teurs. Cette différenciation est en partie fonction de la position occupée par les différents acteurs au sein de l’octangle de Gibson, mais résulte également des caractéristiques propres des différents acteurs. Elle constitue une donnée fon-damentale pour la compréhension des logiques et des produits du système de l’aide, en ce qu’il influence grandement les modalités de compréhension et de résolution des problèmes de l’action collective.

Dans sa proposition d’analyse relationnelle, Raffestin explique en partie ce diffé-rentiel sur la base du rapport des acteurs aux ressources du territoire. Le terme de ressource, chez l’auteur, est à distinguer de celui de matière première. Si la matière est le donné originel à partir duquel la ressource peut être constituée, cette dernière résulte d’un ensemble de processus de transformations mettant en lien des acteurs, des pratiques, des connaissances et des besoins. La matière préexiste à la ressource. Elle est un champ des possibles. Ainsi, l’uranium, le pétrole ou encore le gaz naturel par exemple, sont des matières sans le moindre intérêt (voire même nocives) avant que les avancées scientifiques n’en fassent émerger certaines propriétés physiques, que les compétences techniques d’un groupe donné soient suffisantes pour les exploiter, et qu’un usage de ces proprié-tés corresponde à des besoins, historiquement contingents, de la société à un stade de son évolution. Ce que Raffestin appelle une classe d’utilité. Dans cette perspective, la ressource naît d’un processus qui met en relation acteur(s) ma-tière et technicité. Par technicité, l’auteur entend l’ensemble des connaissances et de maîtrise technique qui permet d’exploiter les propriétés d’une matière

pre-mière donnée.

Ce que Raffestin formalise de la manière suivante : A (acteur), r (technique), M (matière), P (ressource) ; ArM → P. À partir de cette formule, il caractérise quatre types d’acteurs :

• Acteurs A : ne contrôlant ni la technicité ni la matière

• Acteur Ar : contrôlant la technicité, mais pas la matière

• Acteur AM : contrôlant la matière, mais pas la technicité

• Acteur ArM : contrôlant les technicité et la matière

Dans cette perspective, c’est la question de l’accès qui constitue l’un des élé-ments clés de la définition des relations de pouvoir. L’accès à la matière est certes défini par des critères stricts de localisation : la proximité au lieu où se trouve la matière. Mais si chez Raffestin, l’accès est envisagé exclusivement dans cette perspective physique et absolue, il est en réalité également défini par des critères plus souples et immatériels : par exemple les systèmes institu-tionnels et de régulation, qui délimitent le dedans du dehors, l’usage légitime et qualifié, et qui sont le produit de stratégies d’acteurs sur le territoire.

De plus, la question de l’accès ne se limite pas dans la formule raffestinienne à la matière ; elle concerne également la technicité. Certains savoirs nécessaires pour pouvoir se positionner en acteur Ar sont principalement prodigués dans les universités occidentales, ou cantonnés dans des revues payantes, inaccessibles à nombre de ressortissants ou d’institutions des pays moins prospères. Plus les propriétés de la matière qui sont exploitées sont complexes, et plus elles font appel à une technicité avancée et spécialisée, hors de portée de la plupart des acteurs. En ce sens, la capacité d’un acteur à s’ériger en position Ar dépend aus-si de son accès aux capitaux, que ce soit pour la construction d’infrastructures de production, l’emploi de main-d’œuvre qualifiée onéreuse, ou la poursuite de programmes de recherche et de développement qui lui permettent de conserver une avance technique sur la concurrence.

Dans le cas de l’étude du système de l’aide et des relations de pouvoirs qui s’y déploient entre les acteurs, les données sont quelque peu différentes. La plupart des ONG, des organisations internationales ou même des bailleurs de fonds ne sont en effet pas concernés par l’extraction de minerai, d’énergie fossile ou l’ex-ploitation de la nature. Mais en proposant une lecture des différentiels de pouvoir entre les acteurs du système sur la base de leur capacité à accéder à la matière et à la technicité, la typologie actorielle proposée par Raffestin nous semble offrir une portée analytique stimulante pour notre étude de l’aide, pour peu que l’on concède une extension sémantique du terme de matière en y incluant trois élé-ments : l’argent, l’information et l’espace.

Des fonds au financement

L’argent constitue la principale source d’énergie qui permet d’activer tout pro-cessus dans le système de l’aide. Les sources de financement sont nombreuses et variées. Elles le deviennent encore plus avec l’émergence de nouvelles puis-sances économiques, et l’inclinaison croissante de certaines grandes fortunes

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mondiales pour le mécénat et les œuvres de charité. Mais malgré l’abondance apparente, l’accès au financement de l’aide n’est aucunement garanti pour l’en-semble des acteurs de l’octangle. Pour pouvoir en bénéficier, il faut d’une part avoir accès à la matière (les fonds alloués à l’aide, mais pas encore attribués à un acteur), et d’autre part, maîtriser une certaine technicité. Ce n’est qu’à partir de là qu’un acteur donné peut transformer la matière brute en ressource : une enveloppe budgétaire pour la mise en œuvre d’une action de développement.

L’accès à la matière peut être déterminé par divers facteurs, qui peuvent notam-ment relever du géographique. Par exemple, certains financenotam-ments sont réser-vés exclusivement et explicitement aux organisations qui proviennent de leur lieu d’émission. De même, de nombreux bailleurs tendent à privilégier les organisa-tions de leur pays, mais sans pour autant que cela soit formellement explicité, comme me l’ont confirmé trois représentants de bailleurs de fonds lors d’entre-tiens. Enfin, certains financements sont réservés aux organisations qui sont déjà implantées dans la zone d’intervention.

Les facteurs d’accès peuvent également être liés au type d’organisation, défi-nis dans les critères d’éligibilité d’un mécadéfi-nisme de financement ou d’un appel d’offres spécifique. Ces critères peuvent par exemple réserver le financement à des institutions de recherche, des ONG, à des organisations internationales, ou à des firmes de consultants. Ils peuvent également imposer des critères de taille ou de structure d’organisation.

Contrairement aux matières évoquées par Raffestin, les finances de l’aide ont une spatialité plus vague, en ce sens que l’on ne peut pas les localiser aussi précisément dans l’espace que l’on pourrait le faire avec un gisement d’or, par exemple. Ainsi, les conditions d’accès sont principalement fixées par le biais de normes, de clauses d’éligibilité ou de conditionnalité, qui sont fixées unilatérale-ment par les acteurs qui sont détenteurs des financeunilatérale-ments.

Mais l’accès potentiel, pour un acteur qui rentre dans les cadres d’éligibilité à la matière ne garantit pas pour autant la capacité à la transformer en ressource.

Pour ce faire, les acteurs qui prétendent au financement doivent disposer de compétences spécifiques, d’une technicité adéquate. Cette technicité peut être de plusieurs ordres. Tout d’abord, c’est la maîtrise des codes inhérents au sys-tème du développement. Ces codes relèvent en partie de l’ensemble des pra-tiques gestionnaires héritées du secteur public des pays occidentaux. Ainsi, pour prétendre à un financement, un acteur donné va devoir déposer une proposi-tion de projet. Cette proposiproposi-tion devra généralement inclure un cadre logique, un budget détaillé, une analyse des parties prenantes, une stratégie de gestion des risques, etc. Tous ces éléments reposent sur des techniques, des modes d’analyse, et des manières de faire qui sont spécifiques au système de l’aide et à la pensée développementaliste occidentale, et dont la maîtrise ne peut s’acquérir qu’au prix de formation et d’accumulation d’expérience.

En plus des codes du gestionnariat, un acteur devra démontrer qu’il maîtrise également les procédés opérationnels et conceptuels qui font office de norme plus ou moins souple à un moment donné de l’évolution du système de l’aide. Il est par exemple aujourd’hui difficile de faire passer une proposition de projet qui

ne prenne pas en compte la question du genre, ou qui ne fasse pas référence à la durabilité des actions. Dans un secteur donné, il existe également des normes et des modèles d’action incontournables. Les approches participatives, ou à base communautaire, sont ainsi devenues des incontournables de nombreux sec-teurs d’intervention. Il existe ainsi tout un ensemble de concepts, de mots clés (buzzwords) et d’éléments de langage qu’il est indispensable de maîtriser pour accéder aux financements.

Enfin, pour relativiser, il est important de noter que les acteurs qui n’ont pas ac-cès à la matière peuvent également développer une technicité qui leur permet de contourner cet obstacle. Les acteurs locaux qui ne répondent pas aux critères d’éligibilité, par exemple, pourront toujours essayer de nouer des alliances stra-tégiques avec des organisations qui en détiennent les clés. Ici, donc, la technicité relève de la capacité des acteurs à nouer des alliances, à sauter des échelles.

De la donnée à l’information

Sans la médiation d’une technicité (savoirs, connaissances, concepts, capaci-té d’abstraction), la donnée n’est qu’une matière inerte inexploitable. C’est uni-quement à travers la médiation d’une technique que la donnée peut devenir information (ressource) et être intégrée dans des pratiques (prise de décision, planification, aménagement du territoire, formulation de stratégies individuelles ou collectives) en vue d’objectifs spécifiques. Dans les sociétés qui fonctionnent principalement sur la base d’un savoir de type cartésien, une donnée fiable et précise est indispensable à une prise de décision pertinente par rapport à un objectif donné.

L’industrie du développement est un univers à forte densité informationnelle. La maîtrise de l’information y est essentielle pour qu’un acteur puisse parvenir à ses fins : obtenir des financements qui lui permettent d’effectuer la mission qu’il s’est fixée, et assurer sa propre survie dans le système. Dans cette perspective, nous pouvons donc classer les différents acteurs en fonction de leur accès aux don-nées (matière), et à la technicité qui sont nécessaires pour satisfaire au besoin du système à un instant donné. Cette technicité inclut notamment : la capacité à transformer les données en stratégies qui soient conformes au paradigme do-minant dans le système ; la maîtrise des codes et de la logique des bailleurs de fonds ; ou encore l’accès aux outils de traitement de l’information.

Les échanges d’information sont capitaux dans la définition des relations de pou-voir au sein du système de l’aide. La justification d’une intervention de dévelop-pement se fait sur la base d’un diagnostic initial qui comprend généralement une analyse des besoins et des parties prenantes, et leur restitution sous la forme d’une stratégie opérationnelle pour répondre aux enjeux spécifiques de la situa-tion. L’accès différencié à ces informations entre les acteurs les placent dans des positions plus ou moins avantageuses. Ainsi, le bailleur de fonds qui opère à dis-tance n’aura que peu de moyens de vérifier la précision des données mobilisées par une organisation qui lui soumet une demande de financement. Mais reste encore à l’acteur en question de parvenir à transformer cette donnée brute en une stratégie d’action basée sur des informations concrètes, et qui en plus, rentre dans le cadre des attentes du bailleur. Une organisation locale aura ainsi souvent

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un bien meilleur accès à la donnée brute, une bien meilleure connaissance des enjeux et dynamiques spécifiques à une situation donnée, mais se retrouvera limitée par un manque de compétences à transformer cette connaissance en un produit qui réponde aux attentes du bailleur de fonds.

La question de l’information ne se limite pas à l’accès aux données contextuelles.

Elle couvre également les données spécifiques à l’intervention elle-même. Ain-si, le renouvellement d’un contrat de financement, par exemple, sera déterminé par les informations sur la réussite ou l’échec de l’entreprise. Il est peu probable qu’un projet qui n’a atteint aucun de ses objectifs puisse bénéficier d’une rallonge budgétaire. De même, une organisation qui aurait la réputation de ne pas être ef-ficace se verrait sur le moyen terme, en difficulté pour obtenir des financements.

Or, dans les mécanismes de suivi et d’évaluation, ce n’est pas nécessairement la donnée exacte et objective qui fait office de référence pour juger du succès d’un projet, puisqu’une grande partie des informations remonte jusqu’aux bailleurs à travers les organismes de mise en œuvre.

La question de la position de l’acteur dans les différents flux de circulation de l’information est donc ici capitale. Comme le démontrent par exemple Gibson et ses collègues (2005), les contractants, au centre de l’octangle, jouissent d’une position extrêmement favorable, en exerçant un contrôle considérable sur les flux d’informations dans toutes les directions. Ils sont en effet les seuls à avoir un accès direct aux lieux d’interventions et aux bénéficiaires, et sont souvent res-ponsables pour consigner l’information sous forme de rapports ou d’évaluations.

De l’espace-matière à l’espace-ressource : le capital spatial comme technicité

Dans un monde où les espaces deviennent de plus en plus interdépendants les uns des autres, les acteurs sont fréquemment amenés à devoir se projeter hors de leur espace d’origine, que ce soit pour sécuriser, ou pour améliorer leur situation. Dans cette perspective, Kevin Cox distingue deux dimensions de la spatialité et la scalairité des acteurs : un espace de dépendance, et un espace d’engagement. Le premier désigne l’espace du quotidien, celui qui, sans pres-sions extérieures, suffit à mobiliser les ressources nécessaires à la reproduction : « those more-or-less localized social relations upon which we depend for the realization of essential interests and for which there are no substitutes elsewhere

; they define place-specific conditions for our material well being and our sense of significance” (Cox 1998, p.2). Dans un monde dynamique, tout espace de dépendance s’insère immanquablement dans des configurations géographiques plus vastes, qui le menacent constamment de dissolution ou d’affaiblissement.

Par conséquent, les acteurs s’organisent pour sécuriser et assurer la continuité de leurs espaces de dépendance. Si les ressources qui y sont présentes en in-terne ne suffisent pas, les acteurs doivent conquérir, ou nouer des contacts avec d’autres lieux, d’autres espaces, qui peuvent se trouver au-dehors (totalement ou partiellement). L’ensemble de ces espaces situés au-delà des espaces du quoti-dien et de ses limites immédiates, dans lesquels les acteurs s’engagent dans des réseaux d’association, définissent les espaces d’engagement de Cox (Pesqueira

& Glasbergen 2013). Les tensions entre les espaces de dépendance et

d’enga-gement sont à l’origine notamment des politiques des échelles, qui poussent les acteurs à déployer des stratégies spatiales plus ou moins explicites (Sithirith &

Grundy-Warr 2007), à promouvoir une échelle au détriment d’une autre. Nous reviendrons largement là-dessus.

Ceci nous indique que l’espace n’est pas simplement une matière inerte, simple support de l’existence. Il peut être transformé en ressource, lorsqu’il est utilisé par la médiation d’une technicité, en vue d’un usage particulier, qui peut relever de la sécurisation de l’espace de dépendance ou de la conquête des espaces d’engagement. Ainsi, un acteur peut disposer d’une technicité spécifique lui per-mettant d’utiliser, ou de mobiliser l’espace à son avantage, et ainsi parvenir à étendre et consolider ses espaces de dépendance et d’engagement.

On pourrait rapprocher cette technicité de la métrise (la maîtrise des métriques) de Jacques Lévy. Mais un autre concept de l’auteur, qu’il n’a d’ailleurs jamais réellement développé de manière plus approfondie, nous semble encore plus approprié : le capital spatial. Il désigne l’« ensemble de ressources accumulées par un acteur lui permettant de tirer avantage, en fonction de sa stratégie, de l’usage de la dimension spatiale de la société » (Lévy & Lussault 2003). C’est au fond une extension assez sommaire de l’idée des capitaux relationnels et cultu-rels de Bourdieu, mais qui nous semble mériter d’être approfondie. Au même titre que les autres capitaux, le capital spatial repose sur l’idée d’une dotation inégale entre les acteurs. Dans le domaine de l’aide au développement, le capital spatial des acteurs permet d’imposer des échelles d’action et d’analyse ; de transcender les échelles (jumping scales) pour parvenir à ses fins ; d’étendre sa portée d’ac-tion ; d’assurer sa mobilité.

Tout comme les autres types de capitaux, le capital spatial est cumulable : « Le

“portefeuille” patrimonial d’un individu est constitué de l’ensemble des espaces sur lesquels il a acquis une capacité d’usage qui n’allait pas de soi et dont il peut tirer profit » (ibidem). Le capital spatial est donc constitué d’un patrimoine (lieux, réseaux, territoires, ressources) et de compétences (gérer, mettre en valeur créer des réseaux). « Dans l’ensemble, le capital spatial est constitué des avantages qu’apporte la maîtrise d’un ensemble d’agencements géographiques. Il prend appui sur l’échelle et la métrique. (…) Ce n’est plus tant l’échelon maximal d’ac-cessibilité que l’articulation des différentes métriques, la faculté à les utiliser de manière complémentaire au mieux de leur efficacité » (ibidem). Centner quant à lui assimile le capital spatial à un véritable pouvoir sur l’espace : le pouvoir de prendre et de faire l’espace. “Spatial capital is therefore the ability to commodify space, the power to take—and make—place in the most literal sense.” (Centner 2008).

Mais parler d’espace en termes génériques reste encore trop vague, et ne per-met pas de nous orienter vers des pistes analytiques suffisamment précises pour répondre aux besoins de l’empirique. Pour expliciter ce que nous entendons par espace, ici, nous proposons de nous référer au cadre Territoire-Lieu-Ré-seau-Echelle (TLRE) fourni par Jessop et ses collègues (Jessop et al. 2008), et que nous aborderons de manière plus approfondie par la suite. Ce cadre propose donc de résumer les dimensions sociospatiales à travers les relations croisées entre les quatre éléments constitutifs que sont le territoire, le lieu, les réseaux

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et les échelles. Ainsi, la technicité nécessaire à la transformation de l’espace en ressource, ce que nous appelons désormais le capital spatial, inclut tous les savoirs, techniques et moyens qui permettent de s’approprier ou de mobiliser des lieux, des réseaux, des échelles et des territoires, et à en maximiser l’usage

et les échelles. Ainsi, la technicité nécessaire à la transformation de l’espace en ressource, ce que nous appelons désormais le capital spatial, inclut tous les savoirs, techniques et moyens qui permettent de s’approprier ou de mobiliser des lieux, des réseaux, des échelles et des territoires, et à en maximiser l’usage