Le cadre régulateur

Les acteurs conçoivent et exécutent leurs interventions, ou développent leurs stratégies, au sein d’un ensemble régulateur qui définit les contours de l’horizon des possibles, du convenable, du concevable. Ce que nous désignons ici par le terme de cadre régulateur comprend d’une part des éléments plus ou moins rigides tels que les lois et les institutions, et d’autres parts des éléments plus souples et non contraignants, tels que les normes ou les mécanismes locaux de coordination de l’aide. Cet ensemble hétéroclite constitue la charpente d’un système d’incitations, qui, de façon plus ou moins coercitive, pousse les acteurs qui évoluent au sein du système à adopter certains comportements ou certaines pratiques au détriment d’autres, à formuler et à formater leurs interventions en conséquence (Gibson et al. 2005 b). À ce titre, il constitue le second pôle d’in-fluence de notre proposition de caractérisation du système de l’aide.

Dans cette partie, nous ne nous intéresserons que très peu aux aspects stricte-ment légaux, dans la mesure où ces derniers sont génériques et ne concernent pas spécifiquement le système de l’aide. Tout projet d’aide provient et se déroule dans un contexte légal particulier, et doit par conséquent s’y conformer sous peine d’être dans l’illégalité. La causalité ici entre cadre légal et la formulation des interventions de développement est donc relativement simple et ne semble pas nécessiter que l’on s’y attarde plus que de mesure. Il y a en revanche, des éléments dont l’influence sur les comportements des acteurs de l’aide est plus subtile, et qui sont au moins en partie spécifique au système étudié. C’est donc plutôt à ces paradigmes souples, ces normes diffuses, et ces modèles d’action qui en découlent que nous préférerons consacrer cette partie, dans le but de comprendre leur impact sur la façon de penser, de faire, et de dire l’aide au dé-veloppement. Dans la lignée des travaux de Laëtitia Atlani-Duault (2003 ; 2005 ; 2006 ; 2009 ; 2011), ce qui nous intéresse ici n’est pas de déterminer dans quelle mesure les différents modèles ou normes sont corrects ou pertinents, mais plutôt de comprendre leur généalogie, et, surtout, leur implication sur les politiques et stratégies d’intervention.

Nous explorerons ainsi les facteurs qui poussent ces éléments à se généraliser, et les organisations et les individus à les adopter. De saisir les modalités des processus de construction du discours et des pratiques des acteurs du dévelop-pement, de la « construction d’un monde significatif partagé, avec ses propres codes, traditions, et mouvements de déséquilibre organisé » (idem, 2016). Ce faisant, nous essaierons de démontrer que ces éléments aux apparences glo-bales et a-contextuelles, sont au contraire situés dans l’espace, et résultent de la domination de certains types de savoir et de connaissance, dont les racines plongent principalement dans le terreau de la pensée occidentale. Ainsi, pour reprendre les termes d’Atlani-Duault, cette étude des pratiques qui s’inscrit en partie dans une démarche d’anthropologie du développement représente au final une manière d’antropologiser l’ouest des développeurs (2006).

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4. 1. Paradigmes, normes et modèles : quelques éclaircissements nécessaires

Trois éléments importants constituent le cadre régulateur souple auquel nous faisons référence : le paradigme, les normes et les modèles. Par souci de clarté pour la suite de l’exposé, il convient donc de définir l’usage que nous en faisons ici.

Le paradigme, ici, est compris comme un système de représentations largement accepté dans le système de l’aide. Il englobe l’ensemble des croyances, des valeurs, des perceptions, des hypothèses et des pratiques que partagent les membres de la communauté des acteurs du développement, à un moment don-né de l’évolution du système. En ce sens, il guide les actions, façonne la manière dont la réalité est perçue, sert de base à l’identification des problèmes et à la définition des solutions pertinentes et acceptables. Ce rapport au monde et à la réalité est à l’origine de l’émergence de normes qui peuvent porter sur les idées, le langage ou la pratique.

Les normes sont prises ici dans une acception large, telle que celle proposée par Gibson et al. dans leur analyse institutionnelle : « Norms are shared and internalized understandings about situations; they address the ‘do’s and don’ts’

of individual action” (Gibson et al. 2005b, p.8). Cette définition se rapproche par ailleurs de celle de Mohan et Power: “a set of expectations about appropriate behavior for a given identity” (2009, p.73), de Finnemore: “shared expectations about appropriate behavior held by a community of actors” (1996, p. 22), ou de Martinsson “norms are standards of expected behavior about how things ought to be conducted and are deemed crucial for societies to flourish” (Martinsson 2011, p.1). Finissons peut-être cette rafale de définitions par celle plus complète et détaillée que proposent Krook et True : « ideas of varying degrees of abstrac-tion and specificaabstrac-tion with respect to fundamental values, organizing principles or standardized procedures that resonate across many states and global actors, having gained support in multiple forums including official policies, laws, treaties or agreements (Krook & True 2010, p.1-2). Il y a dans cette dernière proposition le lien avec les idées, les valeurs fondamentales, les principes directeurs, les pro-cédures ainsi que leur adoption plus ou moins généralisée. Dans cette perspec-tive, les normes sont constituées et résultent de la combinaison d’un ensemble d’objets de nature diverse, dès lors que par rapport à un contexte donné, ils parti-cipent de la constitution d’une compréhension partagée de ce qui est acceptable, recommandé, convenable.

Par modèles, nous entendons ici des modalités plus ou moins standardisées de conception et d’exécution des opérations de développement. En somme, des for-mules toutes faites auxquelles sont associées des valeurs intrinsèques d’efficaci-té. L’histoire de l’aide au développement est pavée de tentatives de produire des approches modèles, des recettes magiques qui permettraient, dans n’importe quel contexte, de s’engager sur la voie du développement et du progrès.

Figure 9: Dessin humoristique sur les modèles de développement (source in-connue)

Ces modèles en question peuvent relever de procédés standardisés. À titre d’exemple, nous pouvons relever les processus participatifs de planification lo-cale ou la gestion intégrée des ressources naturelles. Ces modèles peuvent éga-lement être spatiaux, notamment dans le cadre des échelles de l’action et des modes de ciblage. Par modèle spatial, nous entendons donc ici toute référence à une entité spatiale à laquelle l’on attribuerait des qualités intrinsèques, telle que la bonne gouvernance dans le cas de l’échelle communautaire (Brown & Purcell 2005), ou la gestion durable des ressources dans le cadre du bassin versant (Affeltranger & Lasserre 2003; Ghiotti 2005; Lajoie 1999; Molle 2008; Swynge-douw 2000). Les modèles spatiaux peuvent également faire référence aux unités d’analyses privilégiées pour dans l’identification des besoins. Ces modèles

s’ins-Méthodologie et cadre théorique 94

pirent des normes en vigueur, notamment sur la base de la capitalisation des bonnes pratiques, et s’inscrivent dans un paradigme qui prédomine à un moment donné de l’évolution du système.

Les modèles offrent un exemple des processus de rationalisation et de réduction-nisme opérés dans les politiques et la planification ancrée dans le savoir expert et la recherche de réplicabilité des solutions. Dans le contexte du « projectorat » où les yeux sont rivés sur l’immédiateté des résultats, ils permettent aux autres or-ganismes de développement de faire l’économie de longues et coûteuses études spécifiques nécessaires à la mise en place d’approches adaptées aux réalités des lieux d’intervention. Comme le souligne Evans (2004), “the intellectual diffi-culties of translating the complexities of institutional analysis into concrete sug-gestions for development policy and practice are sufficiently daunting to make retreat to simpler models a constant temptation”.

4. 2. Du pouvoir normatif de l’aide au développement : incitations à l’orthodoxie paradigmatique

Contrairement aux lois, les normes et les modèles ne sont pas contraignants au sens strict. Aucun mécanisme coercitif explicite ne vient sanctionner les acteurs qui refusent de les respecter. Mais dans les pays fortement dépendants de l’aide internationale, les acteurs dominants du secteur peuvent tout de même jouir d’une grande capacité à imposer leurs paradigmes, normes et modèles. C’est cette capacité d’un groupe d’acteurs à imposer à une entité sociale ou politique donnée, un monde significatif partagé (Atlani-Duault 2006), son régime de vérité sur le développement, que nous désignons par le terme de pouvoir normatif.

Par régime de vérité, nous entendons la conception des objectifs spécifiques du développement ; la manière de diagnostiquer les problèmes ; l’influence dans la sélection des moyens à déployer pour y répondre ; l’ontologie discursive com-mune ; et la grille d’analyse d’évaluation de l’efficacité des actions concrètes qui en découlent.

Le pouvoir normatif de l’aide opère à deux niveaux : en externe, c’est à dire sur les sociétés et les pays qui bénéficient des programmes d’assistance ; et en interne, à savoir sur les acteurs qui évoluent au sein du système lui-même. Ce pouvoir normatif est rendu possible par le différentiel de pouvoir qui existe entre les acteurs dans le champ relationnel de l’aide. L’attribution des finances de l’aide par exemple est généralement liée à des clauses de conditionnalités plus ou moins strictes définies par les bailleurs de fonds. C’est-à-dire qu’un prêt ou un don n’est accordé que si le bénéficiaire ou l’opérateur s’engage à respecter un ensemble de conditions qui peuvent être politiques, sectorielles, ou opération-nelles. Dans cette situation, le bailleur est en position d’imposer sa vision. La somme de ces incitations individuelles et collectives contribue à ce que Mosse appelle la maintenance des paradigmes (Mosse 2005).

Comme le montre Broad (2006) sur base d’une étude sur la Banque Mondiale, il existe au sein du système des mécanismes de renforcement mutuel, de consoli-dation des normes, qui poussent les individus à y adhérer au plus près. L’adhé-sion augmente en effet les chances des individus d’être recrutés, de progresser dans leur carrière, et de manière générale, d’être jugé positivement par la

hié-rarchie. L’individu au sein d’une organisation est jugé à la façon dont son travail est reçu. Un consultant qui travaille sur une proposition de projet sera jugé sur le fait que le financement a été obtenu. Il aura donc tout intérêt à la formuler en adéquation avec les normes en vigueur. De même, un chercheur sera évalué sur la publication de ses résultats. Il aura donc lui aussi intérêt à se conformer aux normes en place dans sa discipline ou dans le journal ciblé. Dans les orga-nismes à forte capacité normative, comme par exemple la Banque Mondiale, les individus sont également incités à se plier aux normes du fait de l’attractivité des postes et des possibilités d’évolution de carrière : salaire important, obtention de responsabilités, prestige social, bonus en nature. Or, du point de vue individuel, carriériste, ce sont justement ces organismes à forte capacité normative tels que les institutions financières internationales ou les agences onusiennes, qui sont les plus attractives. C’est par conséquent également au sein de ces structures que les individus sont les plus incités à se plier aux normes en place.

Du point de vue des élites nationales, François Molle identifie quatre formes d’incitations à l’adoption de modèles génériques (Molle 2008, p.144-145) : tout d’abord, cela offre la perspective de solutions toutes faites aux problèmes ren-contrés, et donc de pouvoir faire l’économie d’une coûteuse ingénierie spécifique.

Ensuite, cela permet de s’accorder les faveurs des bailleurs de fonds en épou-sant leurs référentiels et en adoptant leur langage. Associés à des promesses de succès, ils peuvent être mobilisés dans les luttes bureaucratiques pour justifier ou imposer un agenda ou une configuration particulière. Enfin, leur adhésion est associée à toute une série de bénéfices individuels potentiels : voyages à l’étran-ger avec per diem, publications, opportunités de participation à des projets qui augmentent la visibilité, possibilité de se profiler auprès de sa hiérarchie.

L’adoption des modèles est également liée à la logique inhérente au « projec-torat », qui impose des résultats rapides et facilement visibles. Cette « rage de conclure » (Ellerman 2002, p.289) mène souvent à endosser les modèles, non pas sur la base d’une analyse de leur potentiel, mais sur la primauté des besoins administratifs et du maintien du prestige des élites qui se doivent d’avoir une réponse.

Bien sûr, tout le monde ne se plie pas avec la même vigueur aux normes ou modèles. Certaines organisations, ou certains individus adoptent des attitudes plus cavalières, et peuvent même avoir une vocation d’entrepreneurs de normes (les norm entrepreneurs de Cass Sustein 1996). C’est une stratégie plus risquée, mais qui peut s’avérer gagnante en ce sens qu’elle permet de se démarquer de la masse. Ainsi, certaines organisations misent plus que d’autres sur la recherche, sur l’innovation. Certains individus se battent pour leurs idées, et n’agissent pas par pur intérêt carriériste individuel. L’intensité de ce pouvoir peut aussi être contrebalancée par les compétences des institutions ou des individus en place, qui peuvent, dans certains cas, être rompus aux négociations avec les bailleurs de fonds internationaux. Ces acteurs peuvent également faire preuve de capacité à proposer proactivement, voire à imposer, des solutions alternatives aux mo-dèles fournis. Il n’est pas rare de constater que l’adhésion aux normes globales dans le discours ne se donne lieu à aucun changement majeur dans les pra-tiques. Des auteurs tels que Molle (2007 ; 2008 ; 2009), Jasanoff (2004) ou Tsing

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(2005) ont montré chacun à leur manière comment l’émergence de nouveaux référentiels globaux imposés par le haut (normes, modèles, discours) peut parti-ciper à l’ouverture de nouveaux espaces politique de négociations, et comment ils peuvent être réappropriés, instrumentalisés, et intégrés dans les stratégies d’action ou de contre-pouvoir par le bas.

Mais refuser d’adhérer aux normes en vigueur, ou tenter d’y opposer des al-ternatives peut constituer une attitude à risque pour les individus, comme pour les organisations qui dépendent des décisions de financements des bailleurs de fonds. Tenter de promouvoir de nouvelles pratiques qui ne correspondent pas exactement aux normes en place implique pour un acteur de s’extraire au moins momentanément du domaine de l’acceptabilité : « To challenge existing logics of appropriateness, activists may need to be explicitly inappropriate” (Finnemore &

Sikkink 1998, p.897). Des carrières se font et se défont avec les valses évolutives des normes et paradigmes, de leur statut social dans les domaines des sciences et de la pratique du développement. Des départements d’organisations interna-tionales, des unités techniques d’ONG, des instituts de recherche, des carrières de consultants se font et se défont sur la base de l’adoption ou du rejet généralisé d’un ensemble de concepts à la mode un jour et jeté aux oubliettes le lendemain.

Il y a donc tout intérêt pour ces individus ou organisations de faire perdurer le statu quo, y compris lorsque les modèles ou normes auxquels elles font appel sont dépassés. Cela explique la surprenante résilience de certains modèles qui perdurent dans la pratique du développement bien après avoir été discrédités par leur confrontation aux situations réelles (Easterly 2001).

4. 3. Du caractère dynamique des normes, modèles et paradigmes

Le paradigme du développement et le système de normes et modèles qui en découlent ne sont pas des objets aux frontières fixes dans le temps ou dans l’es-pace. Le monde du développement est trop souvent présenté par la recherche comme un univers monolithique, alors qu’au contraire, il regorge de différences (Atlani-Duault 2006 ; Olivier de Sardan 2001). De nombreuses études récentes tendent à démontrer que les processus d’adoption et de mise en pratique des normes est fondamentalement dynamique, parfois conflictuel, au même titre que les normes elles-mêmes (2010, p.2). « Concepts do not, of course emerge from a vacuum, and can only be understood as social and political constructs shaped by the interplay of institutions, networks, interests, and visions of the future (Mosse, 2004)”. Or, la littérature tend à focaliser sur un processus unidirectionnel dans lequel des normes émergent, sont communiquées et internalisées, et beaucoup moins sur le caractère dynamique, sur ce « bloody processes’ (that give birth to

— and continually shape and reshape — these norms » (Molle 2008).

Tout d’abord, le savoir sur lequel se fondent les normes et le paradigme évolue, que ce soit au grès des découvertes scientifiques ou techniques, de la capitalisa-tion des expériences pilotes qui se sont transformées en success-stories, ou, au contraire, de preuves flagrantes des mauvais résultats d’une approche donnée.

Il y a donc une évolution « naturelle » des façons de penser et de faire le déve-loppement.

De même, le système de l’aide est traversé par des tensions internes, des conflits, des formes multiples de contestation, des intérêts et des représentations divergents. Les normes n’apparaissent pas par magie dans un espace aseptisé.

Au contraire, elles émergent dans un « highly contested normative space where they must compete with other norms and perceptions of interest » (Finnemore &

Sikkink 1998, p.897). En étudiant l’exemple des transferts monétaires en Afrique, Jean-Pierre Olivier de Sardan indique que « Plusieurs pôles de régulation norma-tive (…) coexistent, s’entremêlent et souvent se contredisent » (2014, p.205). Il constate que sur ce secteur particulier comme sur d’autres, « Aucun acteur n’est capable d’imposer une régulation et une mise en cohérence du dispositif global, pas même l’État, dont c’est pourtant la fonction » (ibidem). Ce qui a pour consé-quence de laisser libre cours à l’épanouissement d’un pluralisme normatif. Plu-ralisme normatif qui ne s’observe d’ailleurs pas nécessairement dans le discours global sur le développement, dans lequel des concepts, voire des domaines tels que la bonne gouvernance, la participation, le genre, la gestion intégrée des res-sources en eau (Gire), la gestion par programme (program-based approach) ont atteint un niveau d’ubiquité et de fusion avec le terme même de développement qu’ils en sont devenus des passages obligatoires pour toute initiative dévelop-pementaliste. Ce pluralisme se fait davantage ressentir au niveau microsocial, au niveau des pratiques du quotidien, au niveau de la façon de comprendre, de s’approprier, de contourner ou de résister contre les normes appliquées par le haut. Ce pluralisme peut apparaître dans l’altération progressive que subissent les normes génériques globales à mesure qu’elles se diffusent à travers les ré-seaux en descendant les échelles du global jusqu’au local, pour constituer au final des objets hybrides et dénaturés.

Mais si les normes et paradigmes sont dynamiques, il existe parfois une latence importante entre le moment où elles deviennent globalement acceptées et adop-tées, celui de leur mise en œuvre plus ou moins généralisée, la remontée des retours d’expériences positives comme négatives au niveau global, l’évaluation, et le moment où les ajustements, ou parfois même le discrédit est acté. Pour David Simon, la coopération accrue entre les acteurs du développement (cher-cheurs, organisations internationales, agences gouvernementales, ONG) a lar-gement contribué à la réduction du temps nécessaire entre les étapes d’innova-tion, de test, de modification et d’adoption par d’autres acteurs (Simon 2003). Aux facteurs identifiés par Simon, nous pourrions également ajouter la multiplication d’arènes et de plateformes dans lesquelles ces acteurs de nature diverse se rencontrent, se côtoient et échangent leurs points de vue : les conférences inter-nationales, les sommets régionaux, les ateliers nationaux ou infranationaux, les nouveaux moyens de communication tels que l’Internet sont autant de lieux et de médiums dans lesquels ces sphères interagissent.

Mais si l’on constate une accélération des boucles de rétroaction entre théorie et pratique, cette temporalité reste conséquente. Les changements dans l’ensemble de la chaîne de délivrance d’aide sont soumis à une inertie systémique

Mais si l’on constate une accélération des boucles de rétroaction entre théorie et pratique, cette temporalité reste conséquente. Les changements dans l’ensemble de la chaîne de délivrance d’aide sont soumis à une inertie systémique