Contribution des services d’assurance au financement des mesures de

Il est clair que dans les conditions du marché, les services d’assurance ont par construction pour objet exclusif le financement du coût des dommages couverts.

C’est le cas au Royaume-Uni où le système assurantiel ne contribue pas au financement de la prévention. Celui-ci est essentiellement du ressort de l’Etat (Gouvernement et collectivités).

Toutefois dans quelques cas identifiés, le financement d’une partie de la prévention semble être attribué aux services d’assurance illustrant ainsi une caractéristique particulière de l'intervention d'État. Pour cette raison il a été choisi de considérer la collecte, la gestion et la distribution de fonds provenant de systèmes assurantiels en direction de la prévention.

Aux USA, en plus de sa composante assurantielle, le NFIP contribue à la mise en œuvre de deux autres éléments clefs de la gestion du risque d’inondation : l’identification des zones d’aléas et de risque par la réalisation de cartes (Flood Insurance Rate Maps (FIRMs)) et d’études associées, et la réduction de la vulnérabilité par la mise en œuvre de mesures de gestion des zones inondables par les communautés adhérentes. Les cartes et les études associées sont financées par le NFIP. Concernant les mesures de réduction de la vulnérabilité, elles sont essentiellement à la charge des communautés adhérentes. Toutefois, il existe un fond spécifique (National Flood Mitigation Fund (NMF)) alimenté par une surcharge de $30 sur la police d’assurance (Burby, 2001) destiné à permettre aux états et aux communautés particulièrement exposées de mettre en œuvre les mesures de prévention nécessaires. Le NFIP peut également fournir une aide financière supplémentaire dans le cadre du « Increased Cost of Compliance coverage (ICC coverage) ». L’ICC s’applique pour des bâtiments ayant été affectés par des dommages significatifs ou récurrents. Il permet le financement de mesures importantes pouvant excéder l’indemnisation habituellement accordée aux assurés par la couverture d’assurance. L’élévation, la construction, la démolition ou le transfert de logements sinistrés peuvent ainsi être financés.

En France, la loi Barnier de 1995 a instauré un prélèvement à hauteur de 12 %, aujourd’hui, sur la surprime dédiée à l’extension de couverture catnat qui alimente un Fonds de prévention des risques naturels prévisibles (FPRNM). La gestion financière et comptable du FPRNM a été confiée par le décret du 17 octobre 1995 à la CCR.

Par la création du FPRNM, l’objectif premier était de permettre l’indemnisation des propriétaires se trouvant dans l’obligation d’évacuer leur bien suite à une décision d’expropriation prise par le maire ou le préfet (code général des collectivités). Depuis, les lois de 1999, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, de 2002 relative à la démocratie de proximité et de 2003, relative à la prévention des risques naturels et technologiques et à la réparation des dommages, ont progressivement étendu les possibilités d’utilisation du fonds (cf. annexe 2). Désormais ce fonds, dit Fonds Barnier, favorise et accompagne le développement de diverses mesures de prévention et de réduction de la vulnérabilité aux risques naturels. Comme l’illustre les deux figures ci-dessous, le Fonds Barnier, constitue désormais l’une des ressources principales de financement de la politique publique de prévention des risques naturels43_.

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sa contribution serait de l’ordre de 20 à 40 %, selon que l’on intègre ou non les concours européens et la participation des collectivités, en notant que le budget annuel alloué à la prévention des risques naturels n’est pas encore identifié comme tel, alors que la transparence sur ce point participerait de la réponse aux attentes exprimées par les assureurs sur la gestion du fonds Barnier (voir l’étude sur le coût annuel des dangers naturels en Suisse, sur www.planat.ch ).

Figure 10 : Répartition des financements des mesures de prévention entre le Fonds Barnier (en bleu) et les autorisations d’engagement (en jaune) (SEEIDD, 2009)

Tableau 4 : Bilan général et état prévisionnel des dépenses du FPRNM de 2007 à 2011(en millions d’euros)

Le rapport particulier sur les aspects assurantiels et institutionnels du régime catnat précise qu’« à l'exception des dépenses liées à l'expropriation de biens menacés et des dépenses d'évacuations préventives et de relogement temporaire, toutes les possibilités d'utilisation du fonds mentionnées dans le code de l'environnement ne concernent que des biens assurés ou ont pour seul objet le régime d'assurance catnat (campagne d'information sur le régime des catastrophes naturelles) » et qu’à ce titre, « la décision de financer une politique de prévention par des prélèvements sur les primes d'assurance catnat est rationnelle d'un point de vue économique : une telle politique doit avoir pour résultat de réduire les dommages et d’alléger les charges pesant sur le régime catnat des assurances instauré en 1982 » (IGF et al., 2005).

Selon la FFSA, cela constitue une orientation « dangereuse » car elle aboutit à « une confusion des genres en confiant à un budget autonome le financement d’une politique publique ».

De Boissieu rappelle qu’il serait souhaitable qu’il y ait « plus de transparence pour que le contribuable ait conscience de ce qu’il paie » (Argus du 25 juin 2010).

Jusqu’en 2005, le prélèvement sur les surprimes d’assurance catnat est resté relativement stable. Selon le rapport particulier sur les aspects assurantiels et institutionnels du régime catnat « Ces prélèvements ont rapporté annuellement de l’ordre de 20 M€ jusqu’en 2002 puis légèrement augmenté pour atteindre 26 M€ en 2005. Sur la période de mars 1995 à mars 2006, leur montant global s’est élevé à 238,5 M€.

Les dépenses ont été beaucoup plus fluctuantes d’une année sur l’autre. Leur montant, compris entre 10 et 17 M€ de 1997 à 2004, est toujours resté inférieur aux recettes permettant la constitution de réserves dont le placement a produit des ressources supplémentaires notables (20,3 M€ entre 1995 et mars 2006).

Au fil des années, s’est ainsi constituée ce qui a été communément appelé la « cagnotte du fonds Barnier » ; elle a atteint son montant maximal à la fin de 2004 (117,9 M€). Elle s’élève encore au début de 2006 à 108,6 M€ auxquels il convient d’ajouter 3,1 M€ de valeurs, soit un total de 111,7 M€. C’est l’existence de cette réserve qui est à l’origine des élargissements successifs des dépenses éligibles décidés en loi de finances à titre temporaire (prise en charge de travaux exceptionnels, contribution à l’élaboration des PPR…). Il n’est pas en effet dans la logique d’un tel fonds de faire des « bénéfices », mais bien de contribuer le plus efficacement possible à la politique de prévention des risques naturels » (IGF et al., 2005).

En 2005, pour la première fois depuis la création du FPRNM le montant des dépenses a été supérieur au montant des ressources (36,3 M€ contre 26,2 M€).Un arrêté du 29 septembre 2006 a donc porté, à compter du 1er novembre 2006, le taux de prélèvement de 2 à 4%. Puis les arrêtés du 12 Août 2008 et 4 Mars 2009, ont prolongé cette augmentation en faisant passer le taux de prélèvement du FPRNM respectivement à 8% puis 12 %.

Au final, bien que le financement de la prévention puisse apparaître comme du seul ressort du budget de l’Etat, cette analyse montre qu’aux Etats-Unis comme en France, du fait d’une forte régulation du système assurantiel, celui-ci peut être mis à contribution pour financer la prévention. En France, depuis la loi Barnier de 1995, le régime d’indemnisation contribue fortement au financement de la politique publique de prévention. Un prélèvement à hauteur aujourd’hui de 12 % sur la surprime dédiée à l’extension de couverture catnat, alimente le Fonds de prévention des risques naturels prévisibles, dit Fonds Barnier. Le champ des mesures de prévention éligibles au Fonds Barnier n’a cessé de s’étendre au point qu’aujourd’hui le Fonds constitue probablement l’une des ressources principales de financement de la politique publique de prévention des risques naturels. Cela souligne le lien fort qui existe entre deux domaines phares de la gestion des risques naturels (régime d’indemnisation et politique publique de prévention) et l’importance de prendre en compte le rôle des services d'assurance et des assureurs dans l’action publique de prévention, même si comme le souhaite la FFSA, la part relative à cette collecte pourrait être isolée de la surprime pour apparaître en toute transparence au consommateur final.

En plus de cette contribution financière qui peut apparaît comme une exception propre à quelques situations particulières, comme en France et aux Etats-Unis, les systèmes assurantiels sont plus classiquement perçus comme un moyen d’inciter les assurés à la prévention.