La contribution du régime général au besoin de financement des ASSO

5.1 La contribution du régime général au besoin de financement des ASSO

Les comptes nationaux constituent le langage commun dans lequel s’expriment les dépenses, les recettes et le solde des administrations publiques. Ils permettent d’établir des comparaisons avec les autres pays de l’Union européenne et de l’OCDE. Les comptes nationaux des régimes de protection sociale sont établis à partir des comptes des organismes de sécurité sociale et des fonds qui concourent à leur financement. Toutefois, les conventions comptables utilisées par la comptabilité nationale diffèrent du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale.

La présente fiche résume les principaux facteurs d’écart entre les soldes du régime général mesurés à partir des comptes des caisses nationales d’une part, et des comptes nationaux d’autre part.

Périmètre des administrations de sécurité sociale en comptabilité nationale

En comptabilité nationale, les administrations de sécurité sociale (ASSO) constituent le sous-secteur des administrations publiques qui comprend les régimes d’assurance sociale obligatoires et les organismes dépendant de ces régimes (ODASS, principalement les hôpitaux).

En 2005, la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et le fonds de réserve pour les retraites (FRR) ont été reclassés du secteur des administrations centrales vers celui des administrations de sécurité sociale, avec effet rétroactif sur la série des comptes nationaux depuis la date de création de ces organismes (CADES en 1996 et FRR en 1999).

Les régimes d’assurance sociale couvrent des risques et des besoins sociaux dont la liste est publiée dans le système européen des comptes nationaux et régionaux (SEC 2010, § 4.84) et qui ouvrent droit à des prestations sociales. Ils regroupent les organismes à comptabilité complète qui ont pour activité le versement de prestations sociales, dont les ressources principales sont des cotisations sociales obligatoires, et dont les taux sont fixés par décret. Figurent dans ce sous-secteur les caisses de sécurité sociale qui relèvent du code de la sécurité sociale, les régimes complémentaires de retraite à statut conventionnel ainsi que l’Unédic (organisme paritaire privé en charge de la gestion de l’assurance chômage).

En revanche, ce sous-secteur exclut les régimes privés d’assurance sociale, les régimes directs d’employeurs (y compris le régime des pensions civiles et militaires de l’État) ainsi que l’assistance sociale qui se distingue de l’assurance sociale par le fait que le versement de prestations ne suppose pas le versement préalable de cotisations sociales.

Les régimes d’assurance sociale des administrations de sécurité sociale comprennent :

 le régime général de la sécurité sociale¹ ;

 les fonds spéciaux, qui versent des prestations sociales et sont financés par des ressources propres et des versements provenant des caisses de sécurité sociale, qui répartissent les recettes affectées entre les différentes caisses, ou qui gèrent les actifs de réserve et la dette du système de protection sociale (FIVA, FSV, CADES, FRR) ;

 les autres régimes de base des salariés (régimes spéciaux d’entreprises et d’établissements publics, salariés agricoles, etc.) ;

 les régimes des non-salariés (dont le régime des exploitants agricoles et les régimes de retraite des professionnels libéraux) ;

 le régime d’indemnisation du chômage ;

 les régimes complémentaires d’assurance vieillesse des salariés (Agirc-Arrco notamment).

Les organismes dépendant des assurances sociales (ODASS) – qui dépendent des administrations de Sécurité sociale – comprennent :

 les hôpitaux publics et privés à but non lucratif, anciennement financés par dotation globale et désormais via la tarification à l’activité (T2A), et leurs groupements de coopérations sanitaires (GCS) ;

 Pôle emploi ;

 l’Agence Technique de l'Information sur l'Hospitalisation ;

 les œuvres sociales intégrées aux organismes de Sécurité sociale sont reclassées en ODASS et déduites du régime général.

1 À partir de l’exercice 2021, le régime général comprend les comptes de la CNSA en tant que nouvelle branche autonomie, ils étaient auparavant suivis en comptabilité nationale dans la catégorie des fonds spéciaux.

• La con tri bu ti on du rég im e général a u bes oi n de fi nan cem ent des AS SO Éléments de passage entre la comptabilité des organismes et la comptabilité

nationale

Les écarts conceptuels entre le résultat comptable et la capacité de financement

La capacité de financement calculée par les comptables nationaux est proche de la capacité d’autofinancement diminuée du solde des opérations en capital¹ (investissement brut, subventions d’investissement et dotations en capital), telle qu’établie dans la comptabilité d’entreprise. Ainsi, pour passer du résultat comptable à la capacité de financement au sens de la comptabilité nationale, certains retraitements sont nécessaires. Il convient notamment :

- d’exclure les dotations nettes des reprises sur provisions (hors celles relatives aux prestations versées) En règle générale, les provisions ne sont pas reprises en comptabilité nationale. Toutefois, dans le cas du versement des prestations, leur prise en compte (dotations aux provisions et reprises sur provisions pour prestations) permet de rapprocher le moment d’enregistrement du fait générateur (date de soins ou création de droits). Ces provisions sont, à ce titre, enregistrées en prestations. Les autres dotations aux provisions (et reprises sur provisions) ne sont pas comptabilisées dans les opérations de comptabilité nationale.

- d’exclure les dotations aux amortissements et de prendre en compte le solde des opérations sur investissements corporels et incorporels en valeur brute ainsi que des dotations en capital (corrections au titre des opérations en capital)

La formation brute de capital fixe (FBCF, c’est-à-dire l’investissement au sens de la comptabilité nationale) est évaluée, en comptabilité nationale, comme le solde des acquisitions nettes des cessions d’immobilisations physiques, en valeur brute. La FBCF est enregistrée dans sa totalité, au moment où la dépense (ou la recette en cas de cession) d’investissement est effectuée.

De manière symétrique, la comptabilité nationale retrace dans la capacité de financement des ASSO les subventions d’investissement pour la totalité de leur montant, au moment où elles sont versées, alors que dans les comptes des organismes de sécurité sociale, seule la quote-part des subventions virée au compte de résultat est prise en compte dans le résultat comptable.

- de ne pas reprendre les plus ou moins-values sur cessions d’immobilisations financières, ni les gains ou pertes de change

Dans le cas des régimes complémentaires de vieillesse des salariés comme l’Agirc-Arrco, mais aussi de certains régimes de non-salariés, ces montants, comptabilisés dans le résultat financier, peuvent influer considérablement sur le niveau du résultat comptable alors qu’ils sont neutres sur la capacité de financement des organismes.

Les corrections de synthèse

À ces corrections conceptuelles viennent s’ajouter des corrections de « synthèse » susceptibles de modifier le solde de certains organismes de sécurité sociale. La comptabilité nationale fonctionne en effet selon le principe de la « partie quadruple » : toute opération du compte non financier a sa contrepartie au compte financier comme en comptabilité classique, et toute opération concernant une unité institutionnelle trouve aussi sa contrepartie exacte dans les comptes d’une autre unité. Par conséquent, tout versement d’une unité économique à une autre unité économique doit être enregistré dans le compte de chacune pour le même montant et au même moment. Cette contrainte de cohérence conduit à hiérarchiser les informations mobilisées auprès des divers organismes au cas où ces informations ne seraient pas homogènes.

- des règles de priorité pour enregistrer les transferts entre unités du secteur des administrations publiques

Actuellement, au sein des ASSO, les flux croisés annuels entre organismes de sécurité sociale ne sont pas toujours équilibrés. Par ailleurs, les ASSO reçoivent des transferts d’autres administrations, notamment de l’État. Ces transferts doivent nécessairement être réconciliés au sein du secteur des administrations publiques.

Cela nécessite, lorsqu’il n’existe pas clairement de notions de droits constatés, d’établir une hiérarchie entre sous-secteurs. Ces corrections, qui n’ont pas d’impact sur la capacité de financement des administrations publiques prises dans leur ensemble, peuvent modifier le passage du résultat comptable à la capacité de financement pour un organisme donné.

- d’autres corrections ponctuelles peuvent être apportées aux comptes

5 • Les autres régimes de base

5.1 • La c ontri bu ti on du rég im e général a u bes oi n de fi nan cem ent des AS SO

Les comptes nationaux sont contraints de respecter le principe d’enregistrement des seuls flux de l’année civile. Ce principe peut, en comptabilité privée, être exceptionnellement contourné et il arrive que les comptes d’un organisme soient établis sur une période supérieure à l’année. En comptabilité nationale, ne pas corriger ces comptes conduirait à une incohérence avec les comptes des unités contreparties (eux-mêmes établis pour une année civile). Par ailleurs, cela conduirait aussi à une perte de sens des évolutions annuelles, et du ratio

« déficit/PIB » au sens de Maastricht, le dénominateur étant évalué pour l’année civile. Ce type de correction de droits constatés a été notamment effectué en 2008 en matière de cotisations sociales dues par les travailleurs indépendants qui ont compté pour cinq trimestres dans les comptes des régimes concernés. À partir de 2009, et sur les années suivantes, les taxations d’office de ces mêmes travailleurs indépendants en matière de CSG ont également été retraitées en comptabilité nationale.

L’adossement du régime de retraite des industries électriques et gazières (IEG)

En SEC 2010, la soulte versée par le régime de retraite des industries électriques et gazières à la CNAV à l’occasion de son adossement est considérée comme une avance au titre des pensions de retraite à payer dans le futur et sa comptabilisation en tant que recette publique est étalée sur la durée de versement des pensions.

Ce traitement est donc similaire à celui réalisé dans les comptes de la CNAV, contrairement à ce qu’il se passait en SEC 1995.

Seul persistait jusqu’en 2020 l’enregistrement en ressource de la CNAV des intérêts et écarts d’évaluation enregistrés par le FRR sur le placement de la soulte des IEG. La part de la soulte confiée au FRR ayant fait l’objet d’un reversement à la CNAV en 2020, cet enregistrement n’a désormais plus lieu d’être.

• La con tri bu ti on du rég im e général a u bes oi n de fi nan cem ent des AS SO

Tableau 1 ● Tableau de passage du résultat comptable à la capacité de financement en comptabilité nationale pour le régime général et le FSV

en milliards d’euros

Source : DGFIP/2FCE1C, INSEE Notes de lecture :

(1) À partir de l’exercice 2021, le régime général comprend les comptes de la CNSA en tant que nouvelle branche autonomie, ils étaient auparavant suivis en comptabilité nationale dans la catégorie des fonds spéciaux.

(2) Cette ligne regroupe les corrections liées à la mise en cohérence des flux entre administrations publiques, et à l’application des règles de priorités indiquées ci-dessus.

(3) Les intérêts et écarts d’évaluation sur le placement de la soulte des IEG, réalisés par le FRR, et pour la quote-part attribuée à la CNAV, ont été enregistrés en comptabilité nationale jusqu’au remboursement effectif en 2020 à la CNAV de la part de la soulte gérée par le FRR.

(4) Ces corrections correspondent à un décalage entre les dates retenues pour l'enregistrement de certaines opérations en comptabilité publique et en comptabilité nationale. En 2020 et 2021, elles intègrent des retraitements particuliers liés à la crise sanitaire. En particulier, le versement du FRR en 2020 améliore le solde du régime général et du FSV en comptabilité générale, mais pas en comptabilité nationale, contribuant à introduire une clé de solde négative cette année-là. Cet effet est cependant neutralisé par une autre opération, l’enregistrement différent des cotisations non appelées des travailleurs indépendants en 2020, à des fins de soutien de leur revenu : ces cotisations ne sont pas comptées en produit en 2020 en comptabilité générale mais le sont en comptabilité nationale. En miroir, en 2021, est enregistré le produit de la régularisation de ces cotisations non appelées en comptabilité générale, mais pas en comptabilité nationale puisque déjà enregistré en 2020. Ceci explique la clé de solde nettement négative en 2021.

2019 2020 2021(1)

Résultat des organismes du régime général et du FSV -1,9 -38,7 -24,4

Dotations et reprises sur provisions 0,0 1,1 -2,2

Opérations en capital -0,7 -0,8 -0,5

Autres Corrections de synthèse (2) 0,3 0,0 0,0

Étalement du versement de la soulte IEG de 2005 (3) 0,2 0,2 0,0 Intérêts reçus des IEG, versés par le FRR à la CNAV (3) 0,5 -0,4 0,0 Autres Corrections de droits constatés (4) -0,4 -0,9 -4,9 CAPACITE (+)/BESOIN (-) DE FINANCEMENT du Régime

Général et du FSV -2,0 -39,5 -32,0

CAPACITE (+)/BESOIN (-) DE FINANCEMENT des autres 16,5 -8,6 8,8 CAPACITE (+)/BESOIN (-) DE FINANCEMENT des ODASS 0,0 2,1 6,5 CAPACITE (+)/BESOIN (-) DE FINANCEMENT des ASSO 14,5 -46,0 -16,7