La comparabilité des terrains au prisme des configurations politiques locales et des procédures participatives

Les offres de participations sont centrales dans notre étude. Au-delà des variables démographiques, ce sont des critères politiques et procéduraux, qui ont prévalu dans la sélection de ces terrains. Ils permettent d’interroger en contexte les conditions politiques et sociales de l’émergence d’offres institutionnelles de participation dans ces villes moyennes. Nous présentons

(1.2.1) les contextes politiques locaux durant lesquels ces politiques de participation publique ont été mises en place et qui définissent la temporalité de notre étude. Puis (1.2.2) nous revenons sur une caractéristique commune importante, le fait que la thématique participative y soit mise en avant de manière volontaire par les élus en intégrant une forte exigence méthodologique. Enfin (1.2.3) nous introduisons un fil conducteur de l’enquête : le fait que ces offres de participation présentent des caractéristiques procédurales variées, qui permettent d’interroger les effets du cadrage. Ce propos se veut ici introductif : il est nécessaire à ce développement sur la sélection des terrains, mais il ne prend vraiment sens qu’au regard de la prochaine grande partie dédiée aux « logiques de l’offre ».

1.2.1 Les contextes politiques locaux d’offres de participation et leur temporalité

Les cas étudiés sont relativement unifiés du point de vue de la temporalité et de l’historicité des faits observés. Au plus large, en prenant comme repère les élections municipales, la période de 1995 à 2014-(2016) couvre l’ensemble de notre étude, bien qu’une attention aux mandats précédents reste nécessaire. Les contextes politiques locaux illustrent différemment la mise en œuvre d’offres de participation municipales. Nous les décrivons comme différentes « configurations d’alternance » par et avec la démocratie participative.

 Tableau C2-4 : Contextes politiques locaux, centrés sur les mandats « participatifs » entre 1997 et 2014

Ville Exécutif local porteur de la démocratie participative Mandats

effectués Contexte politique local après 1945

Bruz

Liste de gauche associative (Bruz

cap à Gauche)

2008 - 2014

Ville divers droite, maires fortement implantés ayant effectué de longs mandats (1950-1960 ; 1960-1989 ; 1989-2008).

Alternance en 2008 face à une droite locale divisée. Nouvelle victoire de la droite unie en 2014 au 1er _tour.

Lanester Liste de gauche associative (Lanester Nouvelle Citoyenneté) Liste : depuis 2001. Maire actuel : depuis 2004

Ville communiste, PCF jusqu’en 2001. Maire PCF ayant effectué 43 ans de mandat. LNC fondé en partie par des dissidents communistes (maire de 2001 à 2004) et socialistes (maire depuis 2004). Liste réélue en 2014 pour un troisième mandat.

Arcueil CAP-Gauche citoyenne / EELV (PS-PCF-EELV) Maire actuel : depuis 1997

Ville communiste, PCF de 1964 à 1997. Lors du dernier mandat, en 1995, le maire communiste réformateur se présente sous l’étiquette de CAP-Gauche citoyenne et prend ses distances avec le PCF. Le maire actuel lui succède en cours de mandat en 1997, et se représente par la suite sous l’étiquette EELV. Il est réélu en 2014 pour un quatrième mandat.

Chacune des périodes correspond aux mandats des maires à la tête des exécutifs locaux auxquels est attribuée la genèse des politiques de participation publique étudiées. La plus longue période est à Arcueil, avec les mandats de Daniel B. depuis 1997, 2014 étant l’année de sa troisième élection. La deuxième est à Lanester, avec l’élection de la liste Lanester Nouvelle Citoyenneté depuis 2001, avec comme tête de liste Jean-Claude Perron, auquel Thérèse T. succède en cours de mandat en 2004, avant d’être élue en 2008 et réélue en 2014. A Bruz l’unique mandat de maire de Philippe C. s’insère dans cet intervalle entre 2008 et 2014.

Ces cas permettent ainsi de traiter des offres institutionnelles de participation entre la fin des décennies 1990 et le milieu des années 2010. La temporalité de l’étude permet d’en saisir les évolutions et les continuités. Cette sélection interroge par ailleurs un phénomène commun à nos

trois terrains : la constitution de listes associatives de gauche en dehors des partis politiques, pour construire l’alternance par la démocratie participative. Les parcours de ces élus permettent d’éclairer les logiques et les conditions sociales d’émergence de ces propositions dans la compétition électorale locale.

1.2.2 Le caractère volontariste et réflexif des offres de participation

Du fait de la taille des villes, les offres de participation y sont « volontaristes ». En effet, 20 000 habitants est un chiffre en deçà des seuils légaux, comme par exemple les 80 000, au-delà desquels les conseils de quartiers sont obligatoires400. Ce caractère volontariste, c’est-à-dire à l’initiative des élus locaux, est un critère à part de notre sélection. Il a aussi justifié, en plus des éléments sociodémographiques évoqués, de ne pas inclure de villes plus grandes, quand bien même cela aurait permis de combler des caractéristiques absentes des cas retenus. Notre intérêt premier est d’étudier des offres de participation et leurs réceptions, alors que celles-ci sont positionnées comme allant au-delà des requis minimaux de la législation et qu’elles sont portées par des élus qui y voient un intérêt au-delà de celui de se plier à leurs obligations. Ce qui retient notre attention ici, c’est une logique de l’offre qui s’entend d’un point de vue normatif comme « il faut le faire bien » et non pas « il faut bien le faire ».

Cette exigence procédurale caractérise chacun de nos terrains. Le simple rappel de l’aspect à la fois volontariste et central de l’offre institutionnelle de participation dans ces municipalités implique la prise au sérieux de la participation, en tant que principe politique et gestionnaire. Ces terrains sont donc en partie des cas exemplaires, impliquant un travail adhésion des élus et des agents, en interne et en externe à l’institution, dans le sens duquel vont différents observateurs ayant partie liée à l’offre de participation.

« Lanester ça a quand même été l’icône de l’Adels [...] ils ont vécu une aventure extraordinaire, ils ont fait basculer le vieux système socialo-communiste sur la base d’un projet démocratique [...] ils ont participé au forum des conseils de quartiers, amené des délégations complètes au forum de la démocratie locale [...] et il y a pas eu que les conseils de quartiers » (Entretien 74, Paris, fév. 2015, Alain, 59 ans, Consultant ; Ancien salarié ADELS)

« [A l'échelle de Rennes Métropole] en fait il y a à boire et à manger, il n'y a pas énormément de participation... Je pense que les actions les plus poussées, les plus réfléchies, c'est Bruz » (Entretien 8, Rennes, sept. 2012, Christine, 49 ans, Sociologue - Rennes Métropole)

« [Bruz] c’est le seul endroit où on arrive à travailler avec un collectif d’élus aussi important, [ailleurs] on fait une réunion on a un élu qui n’est pas le maire qui est un peu la minorité de la majorité et après il va falloir remonter au maire, aux adjoints qui sont pas d’accords, là on a une chance inouïe de travailler avec des vrais collectifs [sans devoir] convaincre ceux qui y croient pas au-dessus. Je trouve ça juste génial. » (Carnet de terrain, réunion d’équipe Missions Publiques, Paris, avril 2013, Judith, Damien, consultants)

« [Il y a beaucoup d'exemples] où le système [de pétition] ne fonctionne pas. [...] Seule Arcueil fait exception semble-t-il, le seuil fixé étant très bas pour une ville de 18.000 habitants : 200 signatures. » (Compte-rendu, octobre 2015, présentation dans une formation d’élus et d’agents en Rhône-Alpes, universitaire)

Ces étiquetages normatifs par des entrepreneurs de cause, acteurs de l’offre et leurs entourages, prestataires ou observateurs, dont nous faisons nous-mêmes partie, s’inscrivent généralement dans le registre de la « réflexivité » et de la « sincérité ». C’est à partir de ces

400 _{D’autres dispositifs peuvent néanmoins recouvrir un caractère règlementaire, même à cette échelle, par exemple} dans le cadre d’aménagements urbanistiques ou de la politique de la ville, mais cela ne change pas la logique volontariste qui prévaut dans ces villes : les éventuelles obligations légales sont incluses et anticipées par les offres de participation volontariste, et ce d’autant qu’elles vont généralement au-delà d’un cadre souvent minimal.

critères normatifs, plus ou moins précis, que sont évaluées et sanctionnées ces offres de participation en tant que « bon exemple » de démocratie participative401_{. Cette perspective}

normative n’est pas celle que nous développons, mais elle reste néanmoins éminemment présente en tant que catégorie investie par des acteurs, alors qu’ils activent périodiquement des dispositions réflexives quant à l’offre de participation ou leur participation.

Cette intuition n’est pas pleinement objectivable et renvoie en partie à notre propre expérience de professionnel de la participation. Choisir un terrain est aussi affaire d’une rencontre avec les acteurs qui permettent d’y avoir accès. Nous dirons simplement qu’au-delà de tous les critères que nous avons pris en compte, notre choix a aussi été motivé par l’envie de travailler dans ces villes, parce que nous avons été en partie convaincu du sérieux de l’offre de participation qui y était mise en œuvre et de l’effectivité de l’intention qui la soutenait. Nous aurons régulièrement l’occasion d’interroger et de mettre en perspective ce propos par la suite, mais à ce stade nous assumons de les avoir également retenus, car ils nous sont apparus comme des exemples « convaincants » de formalisation d’une offre institutionnelle de participation. Ce critère éminemment subjectif et normatif ne constitue pas une catégorie d’analyse pertinente en soi, mais il fait sens au regard de notre projet de recherche.

1.2.3 Les effets des formats et du cadrage de la participation

Chacun des cas retenus présente des particularités procédurales, qui permettent d’interroger en contexte leurs effets sur les logiques de l’engagement participatif. En quoi le fait de « faire participer » de telle ou telle façon a-t-il ou non des effets ? Et dans quelle mesure ? Quelles sont les particularités chaque terrain à cet égard ? Nous proposons ici un aperçu global des caractéristiques procédurales des offres de participation, suivi d’une courte présentation de chaque cas, en insistant sur les questions spécifiques que chacun permet d’aborder.

401 _{Nous repensons ici à une réaction suite à une présentation lors d’un séminaire, du politiste Luigi Bobbio qui} interrogeait à juste titre la forte spécificité de ces terrains, où « contrairement à bien des municipalités, les élus semblent engagés et savoir ce qu’ils font. J’ai consulté leur site internet, et ça m’a tout de suite marqué ».

Nous traduisons d’après nos notes et le remercions pour ses remarques et ses critiques formulées à cette occasion. Programme de recherches doctorales Paris/Turin 2012-2013. « La démocratie représentative est-elle ? États des lieux et perspectives de recherche en France et en Italie », Università degli Studi di Torino, 24 mai 2013.

 Tableau C2-5 - Résumé des caractéristiques procédurales des offres de participation

Dispositifs

participatifs Arcueil (1996-2015) Bruz (2009-2014) Lanester (2002-2014)

Instances participatives pérennes et territorialisées 6 assemblées de quartier Participation ouverte Un collectif d’habitants référents (4 à 6) et un élu de quartier Une enveloppe de 20 000 € 3 à 4 réunions par an Non 8 conseils de quartier Participation ouverte Jusqu’à 35 conseillers de quartier, 8 membres de bureau, 1 président (habitant)

et 1 élu référent. 4 à 5 réunions par an Rencontres entre

élus et habitants

Non formalisé dans l’offre de participation

Visites de quartier organisées par les élus.

10 par an

Une visite annuelle organisée par chaque conseil. Permanence des élus chaque

mois (mairie et marché)

Référendums et pétitions

- 4 référendums locaux recensés entre 1999 et 2014

(renouvellement urbain) - 200 signatures pour mise à

l’ordre du jour du conseil municipal (quinzaine en 20

ans)

Non formalisé dans l’offre de participation

Non formalisé dans l’offre de participation

Budget municipal

« Avis motivé des assemblées de quartier sur le budget » : un

essai non renouvelé

Réunion publique d’information sur le budget

« Conseil municipal participatif sur le budget » Une réunion avec une liste de

demandes des conseils

Ateliers thématiques / Comités de citoyens

Groupes ponctuels, commission des assemblées

de quartier Non formalisé dans l’offre de

participation

Ateliers thématiques (déplacements, aires de jeu,

développement durable, urbanisme) Comité d’usagers (médiathèque, salle de spectacle, centre social)

Groupes ponctuels, commission des conseils de

quartiers

Non formalisé dans l’offre de participation

Forum

Non formalisé dans l’offre de participation (forum des associations)

Forum de la démocratie locale : mise en débat de la

méthode en 2009, 2010, 2011.

Forum citoyen : ateliers de propositions et vote en 2012

(forum des associations)

Assises de la citoyenneté en 2003, 2005, 2007, 2011 (en alternance avec un forum

1.2.3.1 Bruz, une gamme d’opportunités : le choix d’une participation sans instances territorialisées

A Bruz le cadre de la participation se caractérise par le choix assumé d’opter pour une approche non territoriale, sans instances pérennes de quartier. Les dispositifs participatifs ont été mis en place par rapport à une figure « repoussoir »402, celle de conseils de quartier perçus comme étant peu attractifs pour une majorité d’habitants et comme favorisant une « notabilisation » et une « professionnalisation » de certains habitants. C’est ainsi que les agents territoriaux et les élus en charge de la mise en œuvre et du suivi des dispositifs nous les résument en entretien, et c’est également de la sorte qu’ils les publicisent :

… en direction des habitants : « Permettre à tous de participer, c’est aussi adapter les outils aux attentes et aux contraintes des habitants : varier les thèmes et les niveaux d’implication, travailler sur des sujets concrets, imaginer de nouvelles formes de participation » (Extrait du prospectus, « guide de la démocratie locale », distribué à la population)

… en direction des acteurs institutionnels : « - La participation des habitants est un sujet complexe [...] il y a une peur de l’engrenage, d’un investissement qui prend trop de temps [...] Où on ne s’engage plus pour des causes, mais peut-être plus sur des projets. [...] - Notre boîte à outils, elle vise à « structurer » notre démocratie [...] à inclure la diversité des populations qui composent la ville [...] ça n’est pas qu’une méthode, c’est un projet, une idée d’un autre type de fonctionnement de la cité. » (Extrait du carnet de terrain, observation d’une réunion intercommunale, juin 2013. Echange entre deux élus et une sociologue).

Les élus ont donc promu des dispositifs de participation fonctionnant sur le mode du projet, avec la volonté de faire participer le plus grand nombre en pensant adapter les dispositifs aux « possibilités » et « envies » de chacun. Une partie des dispositifs proposés (visites de quartier, réunion publique) s’apparentent à une forme de démocratie de proximité renouvelée. D’autres ont une portée plus « participative » et « délibérative » : ateliers thématiques, comités consultatifs, comités d’usagers. Ils sont davantage articulés à la mise en discussion et la construction des politiques publiques ; ce sont eux qui correspondent le mieux à l’idée du « groupe projet ». Enfin la municipalité organise durant ce mandat un forum annuel, d’abord réservé aux initiés intéressés aux discussions sur la procédure et la méthode, puis plus ouvert pour sa dernière édition en 2012 en incluant plus de thématiques. Ce terrain permet d’interroger spécifiquement les effets du choix d’une participation par projet sur le recrutement des participants et l’activation d’une plus forte variabilité de dispositions à participer.

1.2.3.2 Lanester, des conseils de quartier à leur suppression

A Lanester la participation s’inscrit dans une séquence plus longue. De 2002 à 2014, huit conseils de quartier, animés par des groupes d’habitant, se sont réunis. La « formule » est renouvelée suite aux élections de 2014 pour adopter ici aussi une forme de concertation par projets, pour remplacer des conseils de quartiers « essoufflés ». Le cas de Lanester permet à la fois une analyse longitudinale des trajectoires de participants dans les conseils de quartier, mais aussi des logiques qui ont prévalu à leur arrêt. Dans cette ville, la participation est particulièrement articulée à la municipalité ; le groupe majoritaire a fait de cette politique une « marque distinctive » de son action. La démocratie participative y est un enjeu politique fort. Lanester, du fait des données à notre disposition et de la longueur de la séquence observable, est notre terrain le plus approfondi. Il est notamment celui qui nous permet d’interroger de la façon la plus satisfaisante la notion de parcours de participation, pour ces mêmes raisons, mais aussi

402 _{Sauf autre indication, les éléments entre guillemets font référence au « langage indigène ».}

du fait de l’accessibilité des données administratives. L’arrêt du dispositif central de l’offre de participation permet aussi d’interroger les effets de rupture dans les parcours. Enfin, la mise en œuvre d’une nouvelle offre, plus proche de celle de Bruz, permet d’y aborder les mêmes questions, de façon plus longitudinale et en neutralisant en partie les effets de contexte. Nous mobilisons à cet égard les résultats partiels d’une deuxième enquête entamée en 2016, sur le budget participatif qui y a été mis en place.

1.2.3.3 Arcueil, des assemblées de quartier : continuité des pratiques et évolution des discours

A Arcueil, la principale forme de participation consiste en six assemblées de quartier, dont le fonctionnement n’est pas strictement équivalent aux conseils lanestériens. Ces différences permettent d’enrichir la comparaison. En effet, les assemblées sont dirigées et animées par des élus, en lien avec des collectifs restreints d’habitants référents et prennent la forme de réunions publiques. Il y a ainsi une distinction plus claire entre les « acteurs » et les « spectateurs » de l’assemblée de quartier, pour reprendre les termes de l’élue en charge de ces questions. La moindre accessibilité des données dans cette ville, notamment en ce qui concerne les listes de participants, mais aussi à l’inverse, la plus grande facilité à y réaliser des observations, a eu un impact sur notre stratégie empirique ainsi que nous le détaillons plus loin. Cette adaptation de notre approche empirique a eu un effet positif : celui de nous donner accès à des participants intermittents, faiblement investis dans l’assemblée et dont il s’agissait pour la plupart d’une participation nouvelle et unique, c'est-à-dire qu’ils n’ont pas renouvelé par la suite. Ce terrain permet ainsi d’inclure des formes faibles et très ponctuelles de participation. Le contexte long de mise en œuvre des assemblées de quartier permet aussi d’interroger un certain écart entre une pratique qui semble relativement continue, mais à laquelle s’accole un discours politique permanent de « renouvellement ». L’impression d’un recommencement à chaque mandat est en partie un effet de la temporalité de l’enquête, dans la suite des élections municipales 2014, mais elle interroge aussi les fondements même de la notion d’offre institutionnelle de participation et son lien de dépendance aux institutions représentatives. Une autre particularité d’Arcueil est le recours à des référendums locaux et la reconnaissance d’un droit de pétition local pour la mise à l’ordre du jour de sujets au conseil municipal. Ces formes plus directes de participation éclairent potentiellement un autre pan du sujet, mais elles sont des formes peu utilisées et davantage présentes dans les discours et les mémoires, que dans les pratiques observables durant notre enquête.

*

La variabilité de ces configurations et des offres de participation permet ainsi de produire une analyse d’ensemble des effets du cadrage sur les logiques sociales de la participation. Le cumul d’une approche localisée et comparative, intensive et extensive, vise à interroger l’entièreté du phénomène de production et de réception des offres de participation, pour en isoler les aspects spécifiques et les traits communs, voire leur possible transposition à d’autres contextes ou leur généralisation.

2 Exploration des cas logiques manquants à partir des configurations