La structure des dépenses publiques dans les pays de l’OCDE peut être appréhendée sous deux angles :
- une part importante de dépenses publiques dans certains domaines (éducation, soins de santé et pensions) ;
- une efficacité remarquable dans la collecte des impôts.
2.2.1 Situation budgétaire (niveau des dépenses et des recettes publiques)
Les dépenses et les recettes publiques servent à fournir des biens et services et à redistribuer des richesses dans une économie. Elles reflètent les décisions politiques et sont souvent très sensibles à la situation économique. Toutefois, le niveau de dépenses publiques ne reflète pas toujours l’efficience ou une meilleure productivité de l’État. En moyenne entre 1995 et 2013, les dépenses publiques représentaient 44 % du PIB dans les pays de l’OCDE. Dans ce groupe, les pays appartenant à l’Union européenne dépensent davantage en pourcentage du PIB en comparaison aux autres pays de l’OCDE. Ainsi au Danemark, en Finlande et en France, les ressources publiques dépensées avoisinent une moyenne de 56 % du PIB. L’État occupe une place prépondérante dans l’économie de ces derniers. En revanche, certains pays tels que la Corée du Sud et le Singapour ont des niveaux de dépenses publiques ne dépassant pas 19 % du PIB (voir Graphique II.1)269.
Depuis la crise de 2007, les dépenses publiques ont augmenté de 4,9 de points de pourcentage dans les pays de l’OCDE de 2007-2009 (Graphique II.1). Certaines dépenses publiques (la recherche, l’éducation, la santé) suivent une tendance haussière pour diverses raisons :
113 - le niveau de variations de dépenses de l’État entre les pays peut refléter l’espérance qu’ont les citoyens dans la capacité des autorités élus démocratiquement à jouer un rôle dans leurs sociétés et leurs économies270 ;
- la baisse des gains de compétitivité en raison de la concurrence mondiale acharnée271 ; - le changement démographique particulièrement le vieillissement de la population. À cela s’ajoute, la demande accrue de dépenses de bien-être social résultant de la restructuration de l’économie via un ajustement des aides. De surcroît, les dépenses publiques ont augmenté en raison de la hausse des allocations chômages pour maintenir le niveau de vie des citoyens pendant les périodes de crise économique. L’ensemble de ces situations est un facteur d’augmentation des dépenses publiques particulièrement dans les pays à haut revenu272. Il est à noter que le niveau et l’évolution des dépenses peuvent être liés aux arbitrages dépenses-recettes fiscales. Les autorités publiques peuvent choisir entre augmenter les taxes et dépenser davantage en matière sociale ou baisser les taxes et limiter son rôle redistributif (subventions et protection sociale, santé). Les ressources collectées diffèrent suivant les pays et sont liées à l’histoire et à la situation des pays (voir Graphique II.2 en annexe). Les pays nordiques de l’Europe collectent beaucoup plus de taxes que tous les autres pays de l’OCDE du fait que les aides sociales sont taxées dans ces pays en comparaison de la majorité des autres pays (52,77 % en Suède ; 54,70 % du PIB au Danemark).
Le changement du système de taxation a permis une chute des recettes en Israël et en Slovaquie respectivement de 6.6 et 6.3 points de pourcentage. En revanche, les ressources publiques ont cru en Estonie de 7,5 points en raison d’une baisse du PIB, des réformes fiscales, et les aides de l’UE et en Corée de 5,5 points de pourcentage en raison des reformes du système de sécurité sociale entreprises273.
La crise économique de 2007 a pris le dessus sur les recettes publiques lesquelles ont baissé en moyenne de 0,7 points de pourcentage dans l’OCDE (voir 6,7 et 6,4 points de pourcentage en Espagne de 2007 à 2009).
270 Dewan S., Ettlinger M. (2009)
271 Tanzi V., Schuknecht L. (2000)
272 Rodrick D. (1998)
114 2.2.2 Les secteurs d’intervention prioritaire
À travers le classement par fonction, certaines dépenses publiques occupent une place de choix dans les pays à haut revenu : les dépenses sociales (la protection sociale et la santé) et l’éducation.
2.2.2.1 L’importance des dépenses sociales
Les dépenses sociales sont considérées d’ordre public quand les autorités publiques (l’État central, les administrations locales et les institutions de sécurité sociale) contrôlent les flux financiers. Les prestations de l’assurance maladie, à la charge des employeurs et employés auprès de la caisse d’assurance maladie, sont considérées comme des ressources « publiques » alors que les prestations d’assurance maladie versées directement aux salariés par les employeurs, sont classées comme des dépenses privées et sont exclues par conséquent des dépenses publiques274.
Les dépenses sociales comprennent la somme des ressources orientées vers le champ des retraites, les personnes âgées, les chômeurs, les allocations d’invalidité, les familles, logement, les politiques actives du marché du travail275, les subventions et la santé (voir encadré II) et les autres politiques sociales.
L’utilité de ces types de dépenses, est de soutenir les plus défavorisés et de permettre plus d’équité et d’égalité entre les différentes couches sociales.
Les dépenses sociales publiques représentaient 20 % du PIB sur la période étudiée (Graphique II.2 en annexe). Elles atteignent même 31 % en Belgique ; 23 % en Suède et en France et moins de 10 % au Singapour et en Corée du Sud276.
Les dépenses sociales ont marginalement augmenté en pourcentage du PIB (soit en moyenne 2,5 points de pourcentage) dans les pays de l’OCDE277.
Toutefois, certains pays tels que le Portugal, le Japon ont connu une très forte augmentation de leurs dépenses sociales en pourcentage de la production globale à l’opposé des Pays-Bas qui a
274 OCDE (2011, p. 74)
275 Elles ont pour objectif d’aider les chômeurs à retrouver un travail à travers des formations ou la création d’emplois.
276 OCDE (2012), « Social Spending during the Crisis », OECD Publishing.
277 OECD (2011, p. 74), « Public social spending », in Society at a Glance 2011: OECD Social Indicators, OECD Publishing.
115 connu une forte baisse de la part de ses dépenses sociales (en raison d’une forte croissance économique, d’une modification du traitements de retraites, des réformes du système de santé et une indexation des prestations ou allocations). D’autre part, il est à remarquer que les pays dont le niveau de répartition du revenu national est plus égalitaire278 tendent à être caractérisés par des fortes dépenses sociales (voir Graphique II. 3). L’Europe du Nord et de l’Ouest ont des dépenses sociales importantes avec moins d’inégalités. En revanche, certains pays tels que le Mexique et la Turquie ont des dépenses sociales très faibles et des inégalités importantes. Graphique II. 3 Niveau des dépenses sociales et inégalités de revenus (indice de GINI).
Indice de Gini des inégalités de revenus
Dépenses sociales publiques en % PIB en 2007 Source: OCDE (2011), « Public Social Spending », in Society at a Glance 2011: OECD Social
Indicators, OECD Publishing.
Toutefois, certains pays (Italie, Portugal) font exception avec des inégalités non négligeables en dépit d’un niveau élevé de dépenses publiques (voir Graphique II. 4)279.
2.2.2.1.1 Les sources de la hausse des dépenses sociales
L’importance des ressources allouées aux dépenses sociales (qui occupent une place prépondérante) peut être expliquée par divers facteurs.
278 Cette répartition est mesurée par l’indice de GINI (plus il est proche de 0 et plus la distribution des revenus se fait d’une manière plus égalitaire entre les différents membres de la société et inversement s’il est proche de 1).
279 OCDE (2011, p. 75), « Public Social Spending », in Society at a Glance 2011: OECD Social Indicators, OECD Publishing.
116 - Les crises économiques
La crise économique de 2007/2009 a impacté la part des ressources publiques allouée à l’État providence dans les pays de l’OCDE. Dans une économie en récession, le ratio dépenses publiques en % du PIB augmente pour deux raisons : soit en raison d’une hausse accrue des besoins d’aides sociales telles que les indemnités chômages et allocations logement, et/ou soit à cause d’une faible hausse ou une récession du produit intérieur280. Ainsi entre 2007/2008 et 2011/2012, sur trente-deux pays de l’OCDE, les dépenses sociales réelles ont cru de 6 % dans vingt-six pays et de plus de 16 % dans huit pays. Cette hausse peut s’expliquer par l’effet de la crise depuis 2007/2008 entraînant une augmentation des indemnités chômage en moyenne de 0,7 % du PIB en 2007 à 1,1 % en 2009 et des allocations familiales au regard de la hausse de la part des familles à faibles revenus et de la difficulté des parents en famille monoparental à trouver un travail281.
- La démographie
La structure de la population peut aussi jouer sur le niveau de dépenses sociales des pays. En conséquence, les pays dont les populations sont caractérisées par une forte proportion de jeunes gens ont des ratios de dépenses sociales en pourcentage du PIB moins élevés282 que les pays à population vieillissante283 En moyenne, dans les trente-six pays de l’OCDE, les dépenses sociales pour les personnes âgées de plus de 65 ans (soit 15 % de la population) représentaient 11% du PIB en 2009284.
Cependant, il est à noter que les prévisions de 2025 tablent sur une hausse des dépenses sociales mais à un rythme moins élevé que celui du nombre de personnes âgées de plus de 65 ans dans les pays de l’OCDE à l’exception de la Corée du Sud (hausse des personnes âgées de 97 % avec une augmentation de 122 % des pensions (retraites et aides aux invalides)285.
280 OCDE (2012, p. 1), « Social Spending during the Crisis», OECD Publishing
281 Op.cit., p. 3
282 Par exemple au Mexique, l’État dépense 2 % du PIB pour 6 % de la population totale représentatifs des personnes âgées de plus de 65 ans, Chili (4 % du PIB pour 8 % de la population)
283 C’est le cas du Japon, pays dans lequel l’État consacre 15 % du PIB en matière de dépenses à 22 % de la population globale que constituent les personnes âgées de plus de 65 ans ; en Allemagne c’est 15 % du PIB pour 20 % de la population ; en France, 18 % du PIB de dépenses pour 19 %).
284 Voir la figure 5 dans OCDE (2012, p. 6), « Social Spending during the Crisis », OECD Publishing
117
2.2.2.1.2 Les conséquences de la hausse des dépenses sociales
Le poids des dépenses sociales augmente dans le temps au regard de l’augmentation de l’espérance de vie et du vieillissement de la population dans la majorité des pays de l’OCDE. En effet, en 1956, il existait plus de sept personnes en âge de travailler pour un retraité. Les prévisions de 2047 tablent sur une situation de deux travailleurs pour un retraité d’où la hantise des autorités de ces pays et les vagues de réformes dans de nombreux pays286 de l’OCDE. Les dépenses sociales sont d’autant plus problématiques que les pensions versées aux retraités sont importantes. La question cruciale est de savoir comment maintenir une pension de retraite adéquate compatible à un système de retraite financièrement soutenable ?
La solution pourrait être de prolonger la durée de cotisation287. L’âge moyen de cotisation dans l’OCDE est de 63 ans pour les hommes et de 62 ans pour les femmes (voir Tableau II.1 et Tableau II.2 en annexe). Les prévisions se basent sur une moyenne de 65 ans en 2050.