Après l’engrenage : cristallisation, consolidation et continuité

Après l’obtention des pouvoirs et des ressources en immigration et en intégration, le mécanisme de construction provinciale du Québec et du Manitoba continue d’être actifs et de croître. Plus particulièrement, dans les deux provinces, on assiste alors à une consolidation de l’approche holiste et à un développement des interventions. De même, tant au Québec qu’au Manitoba, la cristallisation des consensus centraux au mécanisme de construction provinciale se vérifie par le maintien des principes clés, et ce, malgré des évènements et des changements importants dans les deux provinces.

4.6.1. Québec

Au Québec, la signature de l’accord de 1991 aura des effets structurants sur les politiques québécoises. À partir de 1991, l’accord met en place une trajectoire de développement autonome pour le Québec. Les politiques d’immigration et d’intégration prennent une expansion importante et restent alignées sur les principes. Non seulement la province développe-t-elle ses politiques presque entièrement par elle- même, mais, en raison du contexte d’émergence de l’accord, celui-ci apparaît comme un élément qui ne peut pas être renégocié ou remis en question par les acteurs politiques. Plus largement, l’accord limitera la teneur des relations entre le gouvernement fédéral et la province du Québec à des questions avant tout administratives et opérationnelles (Analyste fédéral 1 2012). En ce sens, après 1991, les revendications pour une autonomie ou pour des ressources en immigration et en intégration liées à des questions linguistiques ou culturelles sont neutralisées dans le cadre des relations intergouvernementales entre le Québec et Ottawa. De par sa nature et ses dispositions, l’accord a comme conséquence d’augmenter l’indépendance de la trajectoire de construction provinciale québécoise en immigration. À partir de ce moment, la mobilisation provinciale n’a plus à s’orienter autour d’une logique de construction nationale compétitive, alors que la province détient une capacité effective pour la sélection et l’intégration des immigrants et ne doit plus composer avec des ingérences fédérales. De même, la nature quasi constitutionnelle de l’accord neutralise

en très grande partie la trajectoire de revendications auprès du gouvernement fédéral pour plus de pouvoirs et pour une plus grande reconnaissance du rôle provincial en immigration. Les pouvoirs acquis en 1991 sont donc l’arrêt de mort définitif de la construction nationale compétitive en immigration au Québec.

En même temps que la dévolution vers le Québec du contrôle de l’immigration et de l’intégration s’institutionnalise, le consensus et les thèmes centraux au mécanisme de construction provinciale en immigration sont cristallisés. En effet, le mécanisme de construction provinciale en immigration se tourne dès lors entièrement vers la province et on note une augmentation de l’intensité et de la vélocité du mécanisme, créée par l’injection de ressources et l’acquisition de nouveaux pouvoirs.

Expansion de l’intervention après 1991

La période suivant la signature de l’accord fut ainsi une période d’effervescence, alors que le mécanisme de construction provinciale se trouvait porté par une augmentation des pouvoirs et de ressources de la province. Cette section discute de l’expansion de l’approche québécoise après 1991, en démontrant que cette expansion s’est faite suivant les grands principes du mode d’intervention holiste et portée par le consensus quant à l’importance de l’immigration comme outil de développement pour la société provinciale. Quatre dimensions seront ici abordées : 1) l’augmentation de la capacité étatique, 2) l’augmentation et la sophistication des efforts provinciaux en termes de sélection des immigrants, 3) la mise en place d’interventions robustes dans toutes les dimensions de l’intervention en immigration et en intégration ainsi que 4) les efforts de planification et de mise en place de liens importants entre la sélection et l’intégration des immigrants. Témoin de la cristallisation du consensus central au mécanisme de construction provinciale en immigration, cette expansion s’inscrit dans le cadre des principes de l’énoncé de politique de 1990 (Québec 1990a), développé avant la signature de l’accord bilatéral entre le Canada et le Québec en 1991.

Augmentation de la capacité étatique

Après 1991, l’administration publique de l’immigration du Québec prend de l’expansion, suivant le transfert de fonds et de responsabilités. Le ministère des Communautés culturelles et de l’Immigration augmente en taille et en budget. La

province met de l’avant plusieurs plans pour la mise en œuvre de ces nouveaux objectifs et des stratégies pour l’augmentation des niveaux annuels d’immigration (Québec 1991b, 17; 1992, 17; 1993, 27; 1994, 70; 1995, 68-9). Ces efforts s’accompagnent d’une croissance de la capacité de recherche, d’analyse et de planification (Québec 1992, 32; 1995, 86-7; Fonctionnaire québécois 1 2012), des ressources humaines pour la production de certificats de sélections du Québec (Québec 1991b, 28; 1992, 28; 1994, 75-6) ainsi que de l’infrastructure pour le recrutement à l’étranger (Québec 1991b, 30; 1992, 29; 1993, 27). L’ensemble de cette croissance s’effectue suivant les principes, objectifs et orientations de l’Énoncé de politique de 1991.

Augmentation et sophistication des efforts provinciaux en termes de sélection des immigrants

En plus de la mise en place de l’architecture administrative visant la production de certificats de sélection, la province est également active en sélection et en recrutement à l’étranger. À partir de 1991, la province est l’unique responsable de la sélection des nouveaux arrivants à l’étranger (Québec 1992, 28) et elle multiplie ses actions en la matière. Trois éléments sont particulièrement évocateurs à cet égard.

Premièrement, le Québec affine dès lors, et ce, périodiquement, les cibles de son action en sélection à l’étranger (Québec 1993, 29 et 43-4). Deuxièmement, le Québec augmente son intervention en matière d’accueil des réfugiés et de parrainage des nouveaux arrivants (Gagné 2012). Troisièmement s’entame le développement – de façon autonome, mais aussi parfois en collaboration avec le gouvernement fédéral – des expérimentations en matière de sélection économique ciblée. Très tôt, et suivant la signature de l’accord de 1991, la province revoit les principes pour la sélection des immigrants entrepreneurs (Québec 1993, 28-9) et, au cours des années qui suivront, elle mettra en place toute une série d’actions visant à parfaire son intervention en sélection, à la rendre plus ciblée, mais aussi à en augmenter le volume (Québec 1997, 35). À titre d’exemple, la province développe une série d’outils en matière d’immigration temporaire (Québec 1992, 29; 1993, 29) ainsi qu’en matière d’immigration d’affaires et d’investissement (Québec 1992, 31). Le Québec entame aussi rapidement des efforts pour la signature d’ententes bilatérales internationales

visant à faciliter le recrutement et l’immigration de groupes nationaux particuliers (p. ex. : les ressortissants français) ou de groupes professionnels particuliers (p. ex. : médecins) (Québec 1995, 71-2; 1997, 37).

L’ensemble de ces efforts témoigne des efforts intensifs et globaux du Québec en matière de recrutement et de sélection à partir de 1991. Les activités provinciales, guidées par le principe de développement sociétal, sont donc caractérisées par des activités de recrutement intensives et visant à la fois l’augmentation du nombre d’immigrants reçus ainsi que la sélection d’immigrants spécifiques (professionnels, investisseurs, groupes ethnoculturels et linguistiques). À partir de 1991, le mode d’intervention québécois en immigration sera caractérisé par l’élaboration de multiples catégories et d’outils pour la sélection des nouveaux arrivants. La dimension linguistique demeure certainement centrale aux interventions de la province, mais elle n’est plus l’unique critère guidant l’intervention québécoise en matière de sélection. Dans le cadre de l’activité du mécanisme de construction provinciale en immigration, d’autres critères deviennent également cruciaux.

La mise en place d’interventions robustes dans toutes les dimensions de l’intervention en immigration et en intégration

Suivant la signature de l’accord, le Québec devient l’unique responsable des services d’intégration et d’établissement sur son territoire. Le transfert des responsabilités vers la province se fait dans un cadre assez souple en matière d’équivalence des services offerts aux nouveaux arrivants, ce qui laisse une marge de manœuvre importante à la province pour développer indépendamment ses propres interventions, qui prennent une expansion considérable au-delà de l’intégration linguistique (Québec 1994, 81; 1995, 83).

En ce sens, à partir de 1991, la province met en place ses services d’accueil et d’intégration des nouveaux arrivants et surtout les services de première ligne dont elle est maintenant responsable (Québec 1992, 30; 1993, 29). De même, les gouvernements successifs augmentent le volume de l’offre de francisation et multiplient les formats des services d’intégration linguistique, en mettant un accent grandissant et évident sur la dimension d’employabilité liée à l’acquisition de connaissances en français (Québec 1993, 30-1; 1994, 78; 1995, 75).

L’offre de services en matière d’intégration économique des nouveaux arrivants se développe également grandement au Québec. (Québec 1995, 78-81; 1992, 31-3; 1993, 31-2; 1994, 79). De plus, à partir de la mi-1990, la province est hautement active en ce qui a trait à la dispersion géographique des nouveaux arrivants sur son territoire, politique encore une fois très liée à la dimension économique de l’intégration (Québec 1993, 18-9; 1994, 70). Finalement, à partir de 1991, plus d’efforts provinciaux en matière de support à l’intégration sociale sont mis en place par la province, que ce soit par le financement de groupes ethnoculturels, le développement de politiques de rapprochement intercommunautaire, le financement d’organismes communautaires ou encore par des politiques de lutte contre le racisme et l’exclusion.

En ce sens, le Québec commence à agir sur l’ensemble des dimensions de l’intégration des nouveaux arrivants – un mouvement qui ira en augmentant avec le temps – et non seulement sur celle de la francisation.

Efforts de planification et de mise en place de liens importants entre la sélection et l’intégration des immigrants

De même, cette période de croissance liée à l’engrenage du mécanisme de construction provinciale en immigration et du mécanisme de décentralisation permettra la mise en place de liens importants entre les dimensions (immigration et intégration) du mode d’intervention holiste québécois. Ceci sera facilité par des efforts de plus en plus sophistiqués de planification et de concertation. Tout d’abord, la mise en place d’efforts pour la planification à moyen et à long terme de l’immigration. Entamé par la décision d’effectuer la planification des taux sur une base triennale à partir de 1992 (Québec 1991b, 27; 1992, 27), ce mode de planification sera affiné au cours des décennies suivantes (Québec 1992, 17 et 25; 1995, 63 et 8-9). Cette planification a deux conséquences pour le mode d’intervention québécois. D’un côté, elle permet d’assurer des liens considérables – bien qu’imparfaits – entre les politiques de sélection de la province et les politiques d’intégration développées dans le cadre du mode d’intervention holiste86. De l’autre, elle permet d’assurer le maintien de niveaux

86 _{Ceci est une caractéristique importante du mode d’intervention holiste. Dans plusieurs autres} provinces, comme le démontreront les chapitres suivants, l’activité gouvernementale vise presque uniquement la promotion et le recrutement. Ce ne sera qu’une fois que ces efforts porteront en partie des

d’immigration nécessaires à la réalisation des objectifs du mécanisme de construction provinciale en immigration.

Dans un second temps, la province met en place, à partir des années 1990, une série de modalités permettant les audiences et la délibération publiques à propos de l’immigration et de l’intégration. Que ce soit par des commissions parlementaires sur les taux d’immigration ou par des audiences publiques visant explicitement la question de l’immigration (Québec 1995, 68-9), la province assure la diffusion et le maintien du consensus sociétal sur la contribution de l’immigration à la société québécoise.

Finalement, à partir de 1991, et suivant les grandes lignes du plan d’action, la province reconnaît de plus en plus le rôle des organismes communautaire pour l’intégration des nouveaux arrivants. Bien qu’une reconnaissance formelle devra attendre les années 2000 (Reichold 2012), à partir de 1991, le gouvernement québécois développe à la fois son administration publique et ses liens avec la société.

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L’expansion de l’intervention provinciale après 1991 se fait donc suivant les thèmes centraux du mécanisme de construction provinciale en immigration et consolide les caractéristiques du mode d’intervention holiste en place au Québec. La cristallisation du consensus animant le mécanisme, suivant l’acquisition de pouvoirs substantielle par la province et l’expansion du mode d’intervention holiste en immigration, se maintiendra dans le temps et face aux crises. Ce maintien est significatif puisqu’entre 1990 et 2010, le Québec a fait face à une série d’évènements qui auraient pu, de par leur amplitude, remettre en question les principes du mode d’intervention holiste ou encore stopper l’activité du mécanisme de construction provinciale.

Le retour du Parti Québécois au pouvoir en 1994, sous la direction de Jacques Parizeau (1994-1996) et les mandats successifs de Lucien Bouchard (1996-2001) et de Bernard Landry (2001-2003) ne mettront pas un frein au mécanisme. Il maintiendra sa vélocité malgré la campagne référendaire de 1995 ainsi que les propos malheureux de

fruits, et donc que le nombre d’immigrants reçus augmentera, qu’une réelle réflexion provinciale sur l’intervention en intégration sera entamée, souvent en raison de problèmes liés à la rétention ou à l’intégration au marché du travail provincial de ces nouveaux arrivants.

Parizeau lors de la défaite du camp du Oui et malgré la politique d’austérité des finances publiques de Lucien Bouchard, connue sous le nom de « déficit zéro » (Pelletier 2012). Les changements effectués au cours de cette période de gouverne péquiste au Québec incluent une refonte du ministère responsable de l’immigration qui devient, en 1996, le ministère des Relations avec les citoyens et de l’Immigration (MCRI) (Québec 1997, 9) et se voit chargé d’un mandat plus large que son prédécesseur, bien que l’immigration et l’intégration demeurent les domaines recevant les crédits les plus importants entre tous les domaines d’action du ministère87. Au cours de cette période, le poids des indicateurs économiques et, dans une moindre mesure, linguistiques dans la sélection des nouveaux arrivants augmente aussi (Bélanger 2006). De même, le retour au pouvoir du Parti libéral en 2003 ne marquera pas une remise en question des principes de l’utilisation de l’immigration à des fins de construction provinciale. Plusieurs observateurs, dont Vincent Lemieux, remarquent que la politique du gouvernement Charest demeure « [...] en continuité avec celles des gouvernements précédents » (Lemieux 2012, 266).

Le PLQ arrive au pouvoir armé d’un ordre du jour visant à augmenter le nombre d’immigrants, à affiner les mécanismes de sélection économiques et à augmenter encore plus le rôle des organismes de communautaires dans le processus d’intégration des nouveaux arrivants (Bélanger 2006, 260-1; Reichold 2012). Malgré des éléments ayant pu contribuer à la remise en question du mécanisme de construction

87 _{Aux dires des publications officielles de l’époque, en plus des responsabilités en matière de} recrutement et de sélection des immigrants ainsi qu’en matière de prestation de services aux nouveaux arrivants, « [l]e nouveau ministère a pour mission de promouvoir les droits et libertés de la personne et d’encourager les citoyens à exercer leurs responsabilités civiques et sociales. Il favorise l’égalité entre les personnes et leur participation à la vie collective et au développement de la société. Il est chargé de promouvoir la solidarité entre les générations et de veiller à ce que l’on tienne compte des besoins des aînés. Il est aussi appelé, par ses initiatives, à promouvoir l’ouverture au pluralisme et le rapprochement interculturel, favorisant ainsi l’appartenance au peuple québécois (Québec 1997, 9). Bien que le langage utilisé dans le cadre de cette réorganisation évoque un objectif de construction nationale compétitive, les politiques mises de l’avant par le ministère à partir de 1996 ont plutôt comme particularité de viser à l’amélioration de l’intégration des immigrants tous azimuts (Québec 1997, 15), ainsi que des minorités raciales (Québec 1997, 31). L’objectif n’est donc pas tant d’assurer l’allégeance des nouveaux arrivants au Québec plutôt qu’au Canada que d’assurer une pleine intégration et une entière participation des nouveaux arrivants au Québec. À cet égard, la mobilisation d’une nomenclature et l’augmentation des politiques de « citoyennisation » suivant l’arrivée au pouvoir du Parti Québécois doivent être rattachée à l’objectif de développement sociétal par le biais de l’immigration, en visant à augmenter la participation, gage entre autres de rétention et de l’intégration économique.

provinciale en immigration et des principes du mode d’intervention holiste, en particulier le projet libéral de « réingénierie de l’État » (Rouillard et al. 2008) et la crise des « accommodements raisonnables » en 2006, la cristallisation du consensus quant au rôle de l’immigration comme outil de développement sociétal s’est maintenue entre 2003 et 2010 et la vélocité du mécanisme a également subsisté au cours de cette période.

Sous le gouvernement de Jean Charest, les organismes communautaires se sont vus donner un rôle encore plus important pour ce qui est de la prestation des services d’intégration (Reichold 2012). Le gouvernement met en place, au cours de son premier mandat, des contrats de service avec les organismes de communautaires maintenant responsable de « [...] l’offre de services d’accueil et d’intégration aux immigrants » (Bélanger 2006, 267).

Dans le cadre de coupures plus larges et drastiques affectant l’ensemble de l’appareil d’État, le gouvernement libéral annonce, dans le budget de 2004, une série de compressions affectant les services d’immigration et d’intégration de la province (Lemieux 2012, 266; Bélanger 2006, 265). Ces tentatives de coupures seront toutefois l’objet d’une mobilisation politique et sociétale importante. Comme le souligne Bélanger, « [d]evant le tollé soulevé par ces mesures et les protestations de la part de l’opposition péquiste et des organisations communautaires, le gouvernement a réinjecté deux mois plus tard une partie des sommes qui avaient été coupées de ce domaine [...] » (2006, 265). La réaction sociétale et l’incapacité du gouvernement libéral à limiter l’intervention étatique en intégration témoignent de la force du consensus sociétal à propos du rôle provincial en matière d’immigration ainsi que par rapport au caractère holiste – c’est-à-dire actif tant en matière d’immigration que d’intégration – du mode d’intervention québécois.

Ainsi, et malgré quelques changements et une alternance partisane, le mécanisme de construction provinciale restera actif au Québec entre 1991 et 2010. Tout au cours de cette période, on ne remettra pas en question les principes établis en 1990 dans l’énoncé de politique en matière d’immigration et d’intégration « Au Québec pour bâtir ensemble » (Québec 1990a). Entre 1990 et 2010, la province en est

venue à de plus en plus considérer l’immigration comme une ressource pour le développement de sa société.

4.6.2. Manitoba

Suivant la signature des accords de 1996 et de 1998, le mécanisme de construction provinciale en immigration continue d’animer les efforts du Manitoba. Dans le temps, suivant la cristallisation du consensus central au mécanisme de construction provinciale, les principes du mode d’intervention manitobain se solidifient et se précisent. Quatre dimensions témoignent de ceci : 1) l’augmentation de la capacité étatique, 2) l’augmentation et la sophistication des efforts provinciaux en termes de sélection des immigrants, 3) la mise en place d’interventions robustes dans toutes les dimensions de l’intervention en immigration et en intégration ainsi que 4) les efforts de planification et de mise en place de liens importants entre la sélection et l’intégration des immigrants.

Augmentation de la capacité étatique

À partir de 1996, et suivant l’injection de ressources et l’acquisition de pouvoirs grandissants en sélection, le gouvernement du Manitoba continue d’investir dans le développement de sa capacité politique et de sa capacité de mise en œuvre des politiques liées à l’immigration. Ceci confirme le rôle central attribué à l’État dans le cadre du mode d’intervention holiste.

Dans le temps, trois éléments indiquent ce développement. D’abord, la mise en place d’unités de plus en plus sophistiquées pour la gestion de l’immigration. Par exemple, la province réorganise en 1998 ses activités au sein d’une division de la promotion de l’immigration dans le ministère de la Culture (Manitoba 1999, 37) et, en 1999, centralise encore plus son intervention par la création d’une branche entièrement dédiée à l’immigration et à l’intégration au sein du nouveau ministère du Travail (Manitoba 2000, 62). Finalement, en 2001, l’immigration accroîtra sa place, comme en témoigne la création du ministère du Travail et de l’Immigration. Bien entendu, le nombre d’employés attitrés au dossier et les sommes attribuées au fonctionnement de l’administration publique responsable de l’immigration continuent d’augmenter, indicateur de l’importance de ce domaine de politique pour le gouvernement. Deuxièmement, le gouvernement met en place à partir de 1996 de nouveaux groupes

de travail interministériels et intersectoriels visant à impliquer les autres ministères dans les dossiers liés à l’immigration (Manitoba 1997, 35). Dans un troisième temps, on dote progressivement la province d’une architecture et de ressources visant à jouer un rôle de leadership dans les relations intergouvernementales – qu’elles soient