Analyse de son travail et de ses interactions dans le collectif

Umas das características do desenvolvimento do Estado Moderno foi o desenvolvimento de meios para controlar as acções daqueles que estão no poder, Os primeiros passos nesse objectivo foram a imposição de limites à acção dos governantes. Em outras palavras, pode-se dizer que essa evolução ocorre no sentido de obter-se estados cada mais

accountables (Lee et al., 2004).

Isto pode ser observado no texto da Magna Carta Libertatum Inglesa de 1215, considerada como embrião do que viria a ser o Estado de Direito (Comparato, 1999). Neste contexto a matéria económica também foi objecto de preocupação dos barões ingleses haja vista que a maior fonte de financiamento das actividades estatais é a riqueza dos particulares por meio da actividade tributária. Assim dispunha a declaração:

Não lançaremos taxas ou tributos sem o consentimento do conselho geral do reino (commue concilium regni), a não ser para resgate da nossa pessoa, para armar cavaleiro nosso filho mais velho e para celebrar, mas uma única vez, o casamento da nossa filha mais velha; e esses tributos não excederão limites razoáveis. De igual maneira se procederá quanto aos impostos da cidade de Londres.

Assim, a Magna Carta Libertatum é o primeiro documento a regular a actividade económica do Estado e o faz por meio da restrição ao poder de tributar da Coroa, tornando-se desse modo o embrião do Orçamento do Estado. (Lee et al. 2004; Giacomoni, 2008)

O controlo financeiro tanto da arrecadação quanto dos gastos por meio do Orçamento só veio a acorrer séculos mais tarde, principalmente por meio do princípio orçamental da especificação que permitia ao poder legislativo definir e acompanhar a aplicação dos recursos. Martins et al. (2007) citam que uma das célebres defesas ao princípio da especificação como meio eficaz de fiscalizar os gastos públicos é de Benjamim Constant em 1820 no parlamento francês:

Os nossos adversários pretendem que queremos o absurdo e, por consequência, parecem ter uma grande vantagem de razão contra nós. Pretendem que queremos levar a especificação fora dos limites razoáveis, travar a governação; mas Senhores, ninguém de nós tem essa intenção. Queremos uma especificação legal, de execução razoável e possível. Sem ela jamais podereis estabelecer ordem nas vossas finanças; sem ela jamais conhecereis o emprego dos dinheiros públicos; sem ela, as despesas que tereis criado, Senhores, e que tereis votado unanimemente não serão realizadas, e outras que haveis julgado como inúteis, que tereis registado, serão continuadas. Sem a especificação, Senhores, tereis votado fundos para um exército e dar-se-vos-á um imenso Estado-Maior; sem ela tereis votado fundos para funcionários, dar-se-vos-á aumento dos vencimentos dos chefes e directores-gerais; quando, enfim, tereis votado para o necessário, empregar-se-á esses meios no supérfluo.

Giacomoni (2008) observa que os primeiros orçamentos públicos, a que classifica por tradicionais, cumpriam essa função essencial de controlo, desse modo, eram elaborados de modo a evidenciar a natureza do gasto para que se pudesse identificar quem gasta e com o que gasta, sem maiores preocupações com o planeamento nem com os custos de modo que eram elaborados de maneira incremental. Esse modelo de orçamentação vigorou por mais de um século, até que no século XX começaram a desenvolver-se, principalmente nos Estados Unidos, técnicas alternativas, que influenciaram a orçamentação em outros países.

As principais foram o Orçamento de Desempenho ou Funcionais (Performance

Budgeting), o Orçamento Base Zero (OBZ), e o Orçamento Planeado por Programas (PPBS- Planing, Programing and Budgeting System).

O Orçamento de Desempenho ou Funcionais (Performance Budgeting) decorreu dos estudos da Comissão Hoover do parlamento norte-americano que propôs, em 1949, um orçamento baseado não mais na natureza dos gastos, mas nas funções, actividades e projectos de governo e assim buscava evidenciar não o que o governo comprava, mas o que o governo fazia (Giacomoni, 2008).

O Orçamento Base Zero (OBZ), não era propriamente um tipo de orçamento público, mas usava a técnica desenvolvida no sector privado que buscava justificar o custo de cada gasto, com fim de fugir do modelo incremental e aumentar a eficiência na alocação de recursos (Pyhrr, 1977). Tal sistema ainda é utilizado tanto em empresas quanto no sector público.

Na década de 60 popularizou-se o Orçamento Planeado por Programas (PPBS-

Planing, Programing and Budgeting System) que buscava alinhar a o Planeamento

Governamental ao Orçamento do Estado, de modo que este não fosse apenas um instrumento de controlo, mas sobretudo um instrumento de gestão a guiar os administradores. Esse modelo tornou-se popular haja vista a adopção de seus princípios como referência pelas Nações Unidas e sua disseminação em vários países em desenvolvimento (Kuruppu e Adhikari, 2009).

O Brasil foi um dos países que seguiu essa corrente e em 1967 por meio do Decreto- Lei nº 200 de 25 de Fevereiro estabeleceu a obrigatoriedade, ao menos formal, de sua adopção nos seguintes termos:

Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:

a) plano geral de govêrno;

b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c) orçamento-programa anual; (grifo próprio)

A Constituição Brasileira de 1988 também enfatizou a integração entre o processo de planeamento governamental e o orçamento. Entretanto a mera aprovação dessas leis não foi suficiente para garantir uma acção orientada aos fins, e não aos meios. O artigo 165 da Carta em vigor estabelece que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão o Plano Plurianual, a Lei de Directrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, sendo as últimas subordinadas às primeiras.

Ao observar-se as primeiras leis aprovadas neste sentido (Lei nº 8.173, de 30 de Janeiro de 1991, que dispõe sobre o Plano Plurianual para o quinquénio 1991/1995; e Lei nº 9.276, de 9 de Maio de 1996, que dispõe sobre o Plano Plurianual para o período de 1996/1999 e dá outras providências), verifica-se que guardam encadeamento meramente formal e Planos Plurianuais não chegavam a ser instrumentos de planeamento como projectado pelos constituintes originários, mas apresentavam carácter superficial e subjectivo reflectindo apenas uma relação de prioridades socioeconómicas (Guimarães Filho, 1999).

Segundo Core (1999), a experiência brasileira de mais de trinta anos de orçamento- programa não possibilitou a integração entre o planeamento e o orçamento. A ideia de produto, que é uma das bases dessa técnica, nunca foi considerada com a devida seriedade, nem a partir da classificação funcional-programática estabelecida a partir de 1974, que se propunha, justamente, a hierarquizar objectivos.

O autor enfatiza ainda que as reformas administrativas fracassam menos pela concepção e muito mais por falhas de implementação. É o que se verifica nessa breve retrospectiva histórica cujo objectivo é justo mostrar que do ponto de vista teórico a ideia de uma acção governamental orientada por objectivos antecede em muitos anos a Nova Gestão Pública, entretanto nunca chegou de facto a ocorrer no Brasil.

Em nosso entendimento, uma das razões da não implementação de uma gestão dirigida a objectivos é que o controlo da gestão pelos Órgãos competentes também não se dava por objectivos, mas continuava sendo um controlo dos meios. E a actuação das

instituições de controlo acaba por influenciar a gestão e as políticas públicas, mesmo não sendo este o seu papel principal (Barzelay, 1996; Sharkansky, 2007).

Apesar de não criar a ideia da gestão por objectivos a Nova Gestão Pública introduz instrumentos para que isso ocorra. Lapsley (2008: 78) considera que o processo de gestão é o coração da Nova Gestão Pública e é caracterizado por três elementos chaves:

i) a centralização da autoridade em uma pessoa, que será a indutora do processo de mudança;

ii) ) a defesa de uma mentalidade empreendedora para aumentar a eficácia dos gestores públicos como agentes de mudança; e

iii) o impacto da accountability pública nos processos de gestão, o que implica em elevados padrões de transparência e responsabilização dos gestores públicos, com sérias consequências para os gestores.

Além de ressaltar a importância da accountability no processo de gestão a Nova Gestão Pública o indica que ela deve ocorrer de com foco na performance da gestão (outputs) e não apenas pelos meios utilizados (inputs) como já ocorria (Jansen, 2008).

Groot e Budding (2008) em investigação feita a partir das respostas de participantes no Quinto Seminário sobre a Nova Gestão Pública ocorrido em Amesterdão no ano de 2005, identificaram que a accountability focada em performance já pode ser considera inserida na agenda da Nova Gestão Pública, 65 % dos respondentes consideraram que a transparência e

accountability públicas aumentam o apoio dos cidadão às organizações, enquanto apenas 13%

julgaram que a transparência e accountability pública pode ter o efeito inverso, que seria o questionamento e descontentamento por parte dos cidadãos.