B. 通过税收加强国内资源调动
1. 跨国企业的非法资金流动与税收损失
要遏制出于税收动机的非法资金流动造成的公 共收入流失。这主要发生在跨国公司通过将利 润转移到避税港的子公司来减少应缴纳的企业 所得税时。1 当跨国公司利用国内立法或国际 税务条约中的税收漏洞时也会出现这种情况。2 目前的国际企业税准则是国际联盟在1920年 代采用的。其主要特征有：独立实体原则——
即认为跨国公司的子公司是独立实体；独立交 易原则——即在处理跨国公司不同实体之间的 应税交易时，应视这些实体互不相关。
这些原则通过时，国际贸易主要由结构相对简 单的企业生产的初级商品或制成品组成。随着 中间产品和无形资产在国际交易中占据的份额 越来越大，生产越来越多地在全球价值链中组 织，这些原则变得越来越不合适(TDR 2018)。 此外，由于缺乏独立实体之间可比交易的基准，
税务主管部门在审计跨国企业各实体之间的转 让定价方面面临越来越多的困难。这使跨国企 业能够将最有价值的资产和利润大头分配给低 税收管辖区的子公司。因此，出于税收动机的 非法资金流动激增。
(a) 将问题量化
非法资金流动的性质和相关透明度缺失使估算 企业避税所造成的公共收入损失举步维艰。3 虽然最近的两项研究(表5.1)用更多的估算扩 充了现有文献(例如，详细调查见Dharmapala,
2014,以及Cobham and Janský, 2018)，但由于
方法、参照期和国家覆盖面不同，这些估算仍 然差异很大。
根据较低的估计数，Tørsløv et al. (2018)报告称，
全球损失约为1,800亿美元，发展中经济体和 转型经济体损失约490亿美元，4其中一半是 金砖国家(巴西、俄罗斯联邦、印度、中国和 南非)的损失。相比之下，Cobham and Janský
(2018)认为，公共收入损失每年约达5,000亿
美元，其中1,940亿美元是发展中经济体和转 型经济体的损失。5
B. 通过税收加强国内资源调动
表5.1 企业避税造成的收入损失估算，部分近期研究 Cobham and
Janský (2018) Tørsløv et al.
(2018)
参照年份 2013 2015
国家或地区 10亿美元
占国内生 产总值百分比(中
位数) 10亿 美元
占国内生 产总值百分比(中
位数) 发达经济体 300.7 0.3 133.4 0.2 发展中经济体和转型经济体
包括： 193.6 2.3 49.4 0.2
非洲 18.8 2.3 n.a. n.a.
拉丁美洲和加勒比 35.6 2.3 n.a. n.a.
发展中亚洲和大洋洲 138.8 1.7 n.a. n.a.
转型经济体 0.4 0.6 n.a. n.a.
世界 494.3 182.8
资料来源： 贸发会议秘书处根据Cobham and Janský (2018: table A2 – GRD estimates)和Tørsløv et al. (2018)计算的结果。
注： Cobham and Janský (2018)涵盖的国家比Tørsløv et al. (2018)多，
特别是发展中经济体和转型经济体的数量，并提供了145个国家 的估计数。Tørsløv et al. (2018)涵盖26个发达国家、11个发展中 经济体和转型经济体(巴西、智利、中国、哥伦比亚、哥斯达黎 加、印度、墨西哥、大韩民国、俄罗斯联邦、南非、土耳其)，
以及“世界其他地区”的残差，列入第二组中。表中报告的数 字不包括作者各自认为的避税港。
让私人资本为发展服务
尽管对非法资金流动规模的估算差异很大，但 在两个问题上存在普遍共识。第一，少数税收 管辖区获得了与其他地方经济活动相关的不成 比例的巨额利润。其中包括几个拥有主要金融 中心的发达经济体，这与避税港是小岛屿国家 的刻板印象形成鲜明对比。第二，收入损失广 泛分布在其他税收管辖区。从绝对值来看，高 收入国家的这种损失更大，但从占国内生产总 值或税收总额的比例来看，低收入国家的税收 流失更多。矛盾的是，尽管少数税收管辖区从 出于税收动机的非法资金流动中获益已有数十 年，但损失收入的各国政府直到最近才出台基 础广泛的政策应对措施。
(b) 最近和正在实施的政策应对措施
为遏制跨国企业出于税收动机的非法资金流 动，特别是自全球金融危机以来，已经在多边 和国家层面采取了若干措施。这在很大程度上 是为了回应公众对财政紧缩持续压力的强烈抗 议，与此同时，各种丑闻显示，一些跨国企业 通过将利润转移到低税收的离岸金融中心，在 它们经营的国家很少纳税或不纳税。本小节总 结了最近取得的一些成就，并着重指出它们的 一些主要缺点。
(一) 多边层面
经合组织/二十国集团牵头的“税基侵蚀和利 润转移项目”(BEPS)于2013年启动，其目的 是对开展创收经济活动和创造价值的利润征 税，该项目已经发布了若干报告，其中载有15 个行动领域的政策建议(OECD, 2013a, 2013b,
2015a)。2016年6月 建 立 了 一 个《 包 容 性 框
架》，以确保建议得到广泛和全面的实施。不过，
尽 管 该 框 架 成 员 众 多(截 至2019年6月， 有 129个成员，占全球产出的95%以上)，但鉴 于发展中国家在决策中的作用有限，该框架仍 然存在合法性问题(例如，见Mosquera, 2015;
Burgers and Mosquera, 2017; Fung, 2017)。
《包容性框架》在两个主要领域取得了成就。6 首先，它产生了《实施税收协定相关措施以防 止税基侵蚀和利润转移的多边公约》，又称《多
边公约》，于2018年7月1日生效。《多边公约》
允许司法管辖区将税基侵蚀和利润转移项目的 结果纳入其现有的双边双重征税协定网络，以 减少对跨国公司双重不征税的机会。第二，关 于信息自动交换的“统一报告标准”旨在提高 透明度和增加涉税信息的交换。有100多个国 家7 承诺实施这一举措，早期采用者于2017年 进行了首次数据交换。8 与此同时，税务主管部 门根据税基侵蚀和利润转移第13项行动计划 和国别报告实施方案，开始交换合并集团收入 超过7.5亿欧元的任何跨国公司的各个成员实 体的关键指标。交换的数据涉及报告的收入、
税前利润、已缴纳和计提的所得税、认缴股本、
累积盈余、雇员人数及有形资产。这些信息使 国家主管部门的税务检查更加容易，并且最终 可能成为税务审计的基础。9
BEPS项目的这些成就是国际税收结构改革的 里程碑。尽管如此，仍存在一些重大缺陷。10 发展中国家特别关切的是，新标准更加复杂，
而且无视其经济的某些特点，这使它们很难掌 握和执行整套BEPS建议，从而进一步消耗了 许多发展中国家税务主管部门有限的能力。此 外，各国可能会感到压力，例如因发现自己被 列入不遵守广泛商定的国际税收标准的国家名 单而感到惶恐。为了试图避免被列入这种名单，
并避免随后的制裁，各国可能挪用资源来修正 一些做法，而这样做产生的积极溢出效应或国 内利益可能很少(IMF, 2019)。此外，许多观察 家预计，税务纠纷将会增加，而这些纠纷有可 能通过缺乏透明度的仲裁程序来解决(ICRICT, 2019a)。11
虽然为支持发展中国家建设税务审计能力，正 在开展一些国际努力，但资源制约仍然是发 展中国家的一项主要关切。此外，有人担心，
BEPS项目创建的软法会演变成硬法。这种情 况已经有所发生，例如，在世界银行集团国际 金融公司、世界贸易组织或双边投资条约下已 经发生12，在其他国际机构也可能发生。
或许最重要的是，BEPS项目仍未解决税收竞 争问题，只有可能属于BEPS第5项行动计划 下“恶意税收筹划”范畴的极端情况除外。税
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贸易和发展报告2019年：为全球绿色新政融资
收竞争牵涉面广，会转化为企业法定所得税率 的大幅下降(图5.1)。据估计，税收竞争造成 的收入损失可能是出于税收动机的非法资金流 动造成的收入损失的五倍。13虽然税收竞争和 避税仅具有间接联系，但存在一种风险，即加 大跨国企业避税的难度甚至可能导致对实际投 资的税收竞争愈演愈烈，因为跨国企业很可能 会通过游说争取更多减税来应对。而这会进一 步加剧企业税率下降的逐底竞争。此外，跨国 企业可以将实际活动调配到低税收管辖区，以 通过“实质性”测试，从而节省税收，而不管 这种调整的经济效率有多低。总体而言，这要 求人们认识到低税收/零税收管辖区具有负面 的溢出效应，在制定企业法定所得税税率时应 避免竞相压低税率。14
尽管有BEPS倡议，但一个新出现的问题是，
仍然存在转移利润的活动空间。国际货币基金
组织(2019: 10-11)指出，“仍会出现重大的利
润转移机会——最值得注意的是与跨国企业内 部风险配置、无形资产估值以及避免或限制实 体存在有关的机会，但并不仅限于此。随着复 杂、无形和技术密集型商业模式的重要性和显 著性日益增加，这些困难只会增加”。一些专 家甚至认为，BEPS项目关于有害的税收做法
图5.1 平均法定企业所得税税率，按国家组分 列，2000-2018年
(百分比)
资料来源： 贸发会议秘书处根据经合组织企业税收统计数据库作出的计 算。
注： 所展示的数字是未加权平均值，零税率的税收管辖区被排除 在外。
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 非洲
拉丁美洲和加勒比 发展中亚洲 发达国家 转型经济体 10
15 20 25 30 35
的工作给各国施加了压力，迫使它们采取某些 措施，包括“可接受的激励措施”——如“专 利箱”、经济特区或出口加工区——的常态化 (和增加)。这种单方面的行动不利于集体反制 措施(ICRICT, 2019a)。
必须指出，BEPS项目保留了将跨国企业子公 司作为独立实体进行独立交易的原则，主要是 因为若干经合组织成员国在项目启动时坚持这 一点。这降低了BEPS项目最终可能采用统一 税制的希望，可能会激励企业加大税收“筹划”。
尽管如此，贸发会议关于转向单一税制的长期 呼吁最近获得了基金组织总裁的支持(Lagarde,
2019)。此外，2019年初，经合组织开始了名
义上关于“数字化”的协商，但一致同意这是 为了更广泛地讨论国际税务规则的指导原则而 进行的协商，并正在考虑超越独立交易原则走
义上关于“数字化”的协商，但一致同意这是 为了更广泛地讨论国际税务规则的指导原则而 进行的协商，并正在考虑超越独立交易原则走