D. 发展中国家现在能做些什么
6.1 实现证券化进程中的风险
政府的总体经济政策立场也很重要：是大体 上采取扩张和支持发展的立场，还是采取更 注重财政紧缩的立场。这对公共银行，包括 银行筹集资本的能力，有着多方面的影响( 见 C.5节)。
要想使当前创建世界碳银行这样专门的全球绿 色银行的提议(Rogoff, 2019)行之有效，就需 要特别广泛和深入的联系。这种重点明确的金 融机构可以积累关于促进绿色经济的新技术和 商业模式的技术专长和知识，并协调国家间的 援助和技术转让。全球运作可能需要一个同样 专门从事绿色贷款的伙伴机构网络，所有这些 机构都能够相互协调，并与其政府股东进行协 调。此外，完全关注与气候相关的投资为这些 机构(和现有的机构)打开了大门，使它们有 可能从绿色相关税收(如碳税)13或其他此类收 入来源获得部分资金，这同样需要与成员国政 府密切结合。其他全球公共银行网络已经在以 其他方式促进更加全球化的协调，例如新成立 的绿色金融体系网络将对研究和宣传活动感兴 趣的中央银行和监管机构聚集在一起，帮助扩 大绿色融资规模。许多开发银行已经加入区域 或全球一级更广泛的协会(进出口银行和发展 融资机构全球网络以及南部非洲发展共同体——
发展融资资源中心等)，与此相似，伊斯兰开 发银行等一些南方开发银行正在正式促进成员
国政府与其银行之间的联系，以便分享技术、
知识和资金。
3. 证券化之重负
关于世界银行的作用的文献已经有很多，因此 本章不再赘述，而是将注意力集中在开发银行 和范围更广的公共银行业中其他新的公共参与 方。尽管如此，世界银行利用私人资金进行基 础设施建设的努力极其重要，因为这些努力不 仅自身很重要，而且还为其他多边金融机构提 供了指导方针，更广泛而言还被视为实现可持 续发展目标的途径。
一 种 受 到 青 睐 的 战 略 是“ 级 联 方 法”(WBG,
2017a, 2017b)。其第一步是试图通过引发“上
游”改革来调动商业融资，以处理所谓的市场 失灵和阻碍东道国私营部门投资的其他因素。
如果这还不足以吸引私人投资者，第二步是以 担保和证券化等其他形式向私营部门提供补 贴，以吸引其他投资者(见插文6.1)。只有在 前两步政策选择用尽时，才会采取第三步，即 公共融资和优惠融资，其重点最初是基础设施 项目，随后是与金融、教育、卫生和农业企业 有关的项目(WBG, 2017b)。围绕这一战略有 许多担忧，包括其操作复杂、交易成本高昂、
需要上游作出结构调整，以及或许是最突出的 问题——利益和成本分配不均。简言之，如插 文6.1所示，证券化本身对银行业并不是什么 新鲜事，但其最新版本可能具有很大的破坏性。
如果此类程序和工具的目的是扩大公共银行的 资本，那么值得注意的是，这一目的可以通过 其他风险较小的方式实现，下面几节将就此进 行探讨。
插文6.1 实现证券化进程中的风险
证券化正日益被多边开发银行视为吸引私人投资者参与发展融资的一种手段。证券化指的是汇集 各种类型的合同债务或其他产生回报的非债务资产，并将其相关现金流出售给第三方投资者。过去，
多边开发银行直接将资产负债表上的贷款出售给私人投资者，以释放资本，增加其贷款业务。不过，
证券化可以采取不同的形式，真正令人担忧的是，多边开发银行正在考虑采用一些更为复杂并可 能带来财务和声誉风险的证券化形式。此外，如果出现问题，证券化还会给公共领域带来风险，
进而会妨碍政府加强(或恢复)公共支出能力以支持可持续发展目标的努力。
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贸易和发展报告2019年：为全球绿色新政融资
更复杂的证券化形式可包括所谓的“合成”交易。非洲开发银行最近宣布，该行、私人投资者和公 共投资者以及一个公共基金之间进行了这样一项交易。这笔交易转移了与价值10亿美元的非洲开 发银行非主权基础设施贷款相关的信贷风险，从而减少了贷款所需的资本，并释放了6.5亿美元的 放贷能力。这是一笔“合成”交易，因为这些贷款严格来讲并没有从非洲开发银行的资产负债表 中移除。确切地说，私人/公共投资者(Mariner投资集团和Africa50基金)承担了1.525亿美元的 信贷风险，而欧盟委员会欧洲可持续发展基金提供了额外的1亿美元的担保。作为回报，投资者 和欧盟委员会欧洲可持续发展基金对其承担的风险收取费用(AfDB, 2018; Hay, 2018; Allen, 2018)。 另一种复杂的证券化形式是，金融机构将贷款从资产负债表中移除，并将其放入一个外部的特殊目 的载体，然后发行债券出售给投资者。这种办法能进一步释放银行的放贷能力，同时债券投资者 从基础贷款的原始借款方获得还款。资产支持证券化是2008-2009年全球金融危机的核心，它的一 个关键特征是使用担保贷款凭证。这些金融工具使得贷款能够被分成不同级别的多个部分，从而吸 引风险偏好不同的投资者。作为扩大可持续发展目标融资备选方案的一部分，有人提议，多边开发 银行的证券化可以包括使用担保贷款凭证(Arezki et al., 2016)。这种做法的一个风险在于，利用这 一工具为基础设施项目融资可能会给本质上为长期性的项目带来短期资本和随之带来的一些后果。
令人担忧的是，正在进行的辩论不是要权衡不同的证券化形式所涉的各种风险，而是要权衡多边开 发银行更复杂的证券化形式如何能够吸引私人投资者投资发展中国家的项目。其意图是将基础设施 确立为面向寻求高风险调整后收益的机构投资者的一种资产类别。即使是多边开发银行证券化的 支持者也认为，应对这种交易设定固有上限，因为大多数多边开发银行以补贴利率向政府提供贷款。
这使得证券化难以实行，因为私人投资者采用风险定价(Humphrey, 2018b)。为了为证券化铺平道路，
二十国集团在经合组织和多边开发银行的支持下制定了一个路线图，力求通过改进项目开发(合同 和金融标准化、项目准备和数据收集)和改善投资环境(金融工程；风险分摊；缓解、监管和资本 市场框架；优质基础设施项目)促进加强基础设施贷款标准化(OECD, 2018; G20 et al., 2018)。这 些新的项目要求带来了新的复杂性，并给发展中国家带来了新的高交易成本负担。这些新的项目要 求还会占用有限的管理能力，这些能力本可以更有效地部署在实体经济中，而不是在这种金融工程 中。事实上，所需的监管框架和资本市场框架甚至可能不利于追求自主发展战略(TDR 2018: chap.
IV)。
C. 银行不急功近利，发挥助推作用 — 公共银行领域的中流砥柱
1. 央行与“全球绿色新政”：近距离观察 阐述中央银行的起源、14演变和功能15的文献 众多。历史表明，在几乎所有成功的发展经验 中，中央银行在政府促进结构转型的努力中都 发挥了重要作用。
大萧条和第二次世界大战对发达国家的央行来 说是分水岭时刻，因为这两大事件将中央银行 的角色从银行系统担保者延伸到为战争筹资和 管理在战争期间积累的政府债务、在战争结束 后重建和重组国民经济以及支持对充分就业的 财政承诺。这些活动与国家发展目标和政府宏
观经济政策密切关联。各国央行利用广泛多样 的方法引导信贷流向市场本身不会创造信贷的 行业和活动。这些方法包括：以较低的利率为 政府债务融资、减少流向不太符合期望的私营 部门活动的信贷以及促进对优先用途的资源分 配(Bezemer et al., 2018)。
在第二次世界大战后处于后殖民主义时期的发 展中国家，一些中央银行成为经济发展的推动
者(Epstein, 2006)，通常拥有“广泛而灵活的
权力”(Bloomfield, 1957: 191)。这些权力包括 使用欧洲、日本和美国曾使用过的一些工具，
例如，使用选择性信贷控制，准许专门信贷机
让银行更好地为发展服务
构 满足 专 门需求，并影响银 行贷款 政策，以
“在公共和私营部门之间以及私营部门内部，
将实际资源重新导向期望的方向”(Bloomfield, 1957: 198)。
作为更广泛的亲市场的“华盛顿共识”的一部 分，1980 年代出现了一种不同的央行运作方 法。这包括切断与政府的各种联系：央行应独 立于政府，因此不再需要为政府赤字和具体活 动提供资金；央行应将关注重点缩小为价格稳 定和通胀目标；应当使用短期利率等间接的货 币政策办法，而不是直接的办法，如信贷限额 或以前广泛使用的其他工具。由于这种方法转 变，1970 年至2012年，在180多个国家，至 少有270项中央银行政策变化涉及收紧和缩小 央行的任务(Garriga, 2016以及作者提供的最 新数据)。这也减少了多样性：现在，大多数 央行或多或少是一样的，而以前，它们的政策 立场非常不同，反映了其经济规模和背景的不 同。大多数央行都将实施货币政策作为其主要 作用，具体目标是保持以通胀目标衡量的价格 稳定。当其他宏观经济目标通过法律或非法定 做法加入央行的任务时，这些目标通常都须服 从于价格稳定的目标。
然而，即便这一作用也可以得到相对宽泛的解
释，这在2008-2009年金融危机后变得显而易
见，当时各国央行的做法表明，在形势严峻且 政府表现出政治意愿时，央行能够做出巨大的
见，当时各国央行的做法表明，在形势严峻且 政府表现出政治意愿时，央行能够做出巨大的