D. 发展中国家现在能做些什么
6.2 中国和印度的影子银行
影子银行是不被视为主要存款机构的金融机构，它们不像银行那样受到监管，但从事类似银行的活 动；它们在实现金融部门自由化的经济体中占有重要地位。这类金融机构风险负担沉重，处境脆弱，
但却在一定程度上替代了公共银行和发展融资机构，因为后者的作用在金融自由化的过程中受到 削弱或取消。这些机构由于不受监督和严格的审慎监管，往往会向因银行受限无法进入或不愿进 入的领域放贷和投资。影子银行的主要资金来源是借入资金，通常以过去购入的资产作为抵押获得，
因而，它们将其资产内在的风险转移到金融体系的其他部分。银行受到金融自由化的鼓舞，为了 寻求更高的回报，成了影子银行的重要供资方；在此环境下，影子银行的活动往往迅速增长。
这种增长非常显著的两个新兴市场是中国和印度。在中国，这在一定程度上是由金融自由化的性 质和顺序造成的。一方面，尽管政策制定者正在尝试自由化，但银行系统的核心部分仍然受到监管：
例如，贷款数额和分配仍然受到控制；国有商业银行倾向于贷款给国有企业，而不是新的和规模较 小的私营公司；银行储户的选择有限，而银行存款利率上限和贷款利率下限分别于2015年和2013 年才放开。此外，面对地方政府借款的激增，中央政府于1994年禁止地方政府出现预算赤字和发 行债券(UNCTAD, 2016: 29; Tobin and Volz, 2018: 11, 21)。但地方政府借助于建立新的非银行金融 机构的自由，设立了地方政府融资平台，利用借入资金为基础设施项目和资本密集项目融资。银行 向这种“预算外”借款提供了支持，一定程度上是迫于来自地方政府领导的压力。中央政府逐渐发现，
在需要“刺激”经济时，这些机构是启动信贷融资支出的便利工具，它们因而成了金融领域的重 要成员。
在印度，金融自由化或“改革”更直接地导致了大型影子银行机构的增长。由于公共开支受到财政 改革的限制，在关键基础设施领域政府更愿意依靠公私伙伴关系和私人投资。由于私营部门不愿 在这些项目中冒险投入过多自有资本，这些项目需要得到信贷支持。凑巧在这一时期，印度政策 制定者为了实行改革，决定逐步关停计划发展年代所建立的发展融资专门机构的活动。其中两个 最重要的机构转型为传统的商业银行。解决大型项目缺乏资金来源问题的一个方法是，利用公共 银行股权投资建立按商业路线运作但身兼发展融资任务的机构。一个例子是基础设施租赁和金融 服务公司这一基础设施融资机构(Chandrasekhar and Ghosh, 2019)，该公司利用商业票据等短期工 具获取资本，为长期投资提供资金。起初，这种期限错配并没有造成问题，因为人们以为，作为 政府支持的实体，该公司享有主权担保。基础设施租赁和金融服务公司三分之一的股份由国有金 融实体持有，它是商业票据的最大发行机构之一，信用等级为AAA级。然而，截至2018年8月 底，该公司出现了一系列集团实体债券违约事件，导致管理层变动、法律诉讼和痛苦的公司重组，
这一进程至今尚未结束。
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贸易和发展报告2019年：为全球绿色新政融资
同样，另一家主要依赖短期存款的土耳其国有 控股商业银行瓦基弗银行仅将其贷款总额的 21%投入基础设施部门。24
1990年代金融自由化兼私有化改革的另一个 后果是，原先以提供发展贷款为任务的银行规 模缩减并失去了重心。印度工业开发银行就是 例证。该行成立于1964年，在1990年代之前 一直是一家领先的金融机构，为所有主要行业 提供资金，在印度的工业和基础设施发展中发 挥了催化作用。作为一个顶级机构，该行为其 他发展融资机构的创建提供了支持，并帮助协 调它们的活动。然而，1990年代初，该行实 行了商业化，部分所有权被出售给私营部门；
自2000年代以来，该行已经转变为一家综合 银行，其业务包括零售贷款。结果是，印度工 业开发银行目前不提供发展贷款，贷款和股权 组合也大幅减少，仅相当于印度国内生产总值 的1.4%；与此相比，巴西国家经社发展银行 的贷款和股权组合相当于巴西国内生产总值的 9.3%(见表6.4)。
公共银行面临的挑战以及如何支持这些公共 银行
国家公共银行要想通过主要向生产部门和社会 价值高的部门贷款区别于其他银行，它们的任 务和获得的财政支持就必须使它们能够承担更 长期和风险更高的项目。因此，必须保护和扩 大其长期资金来源，因为只有长期负债才能使 银行有坚实的基础来为长期项目融资。供资基 础的多样性也很重要。巴西国家经社发展银行 对国库的依赖相对较高，这使该行容易受到国 内 政 治 优 先 事 项 突 然 变 化 的 影 响(Macfarlane
and Mazzucato, 2018: 53)。但是，该行还吸收
机构储蓄，包括职工援助基金和社会融合方案 /公务员储蓄方案等形式的机构储蓄。资金来 源还包括股东权益和国外发行的债券。这种多 样化的供资基础保护银行控制风险，并使其拥 有更可持续的资金配置。
金融规章，尤其是《巴塞尔资本协议》，能够 影响公共银行为长期、风险或复杂项目融资的 能力。《巴塞尔资本协议》的一些规范和规则
对这类项目存在固有偏见，明显阻碍银行提供 长期和高风险贷款。这些规定包括：《巴塞尔 协议三》下旨在缩短融资期限的流动性和资金 要求；赋予股权投资风险敞口，特别是被认为 具有投机性质的股权投资的高风险权重，而这 种投资可能涉及承担理想的蓝天项目的风险；
以及对大型基础设施项目等较大风险敞口的限 制。
考虑到结构转型和《2030年议程》的融资需求，
未来面临的一个重要挑战是需要扩大规模。应 增强公共银行的资本实力，以便它们能够扩大 放贷规模；而那些走下坡路的公共银行应得到 帮助，实现恢复和增长。在开发银行和其他公 共银行在国家金融体系中占有重要的地位的国 家，如中国、德国和日本，已经在采取这种措施。
但是，如果不采取这种战略，信贷总额的很大 一部分就会流向家庭和其他非生产部门(见图 6.4)。扩大或重新调整公共银行规模对于它们 发挥反周期作用也很重要，因为银行规模越大，
其反周期贷款的宏观经济影响就越大。
3. 扩大区域开发银行的规模：新的趋势和机遇 由南方主导并面向南方的银行(如新开发银行、
亚投行等)扩大区域公共银行业务是近年来提 供长期公共融资方面最显著的趋势之一。与老 牌多边银行相比，它们创造的额外融资和肩负
图6.4 部分国家家庭贷款与企业贷款的比率，2014-2016年平均数
资料来源：贸发会议秘书处根据来自Jordà等人2017年的数据以及中国人民 银行(货币政策执行报告，不同年份)的数据编制。
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4
澳大利亚 比利时 加拿大 瑞士德国丹麦 西班牙芬兰 法国 英国
意大利 日本 荷兰 挪威 葡萄牙 瑞典 美国
中国
Average ratio 2014–2016
让银行更好地为发展服务
的明确发展任务有可能在治理和贷款决策方面 带来质的差异。寥寥可数的几个南方区域开发 银行就使全球可获得的长期贷款额大幅增加。
这些区域银行提供贷款的速度还往往很快，除 了要求偿还贷款之外不设任何限制条件，而且 给予发展中国家与其经济实力更相称的治理发 言权(Barrowclough and Gottschalk, 2018: 10)。 它们依赖于与其他银行和公司的伙伴关系和共
同融资，而且不仅提供融资，还提供技术专长 和经验分享。然而，并非所有区域都得到同样 好的服务，仍然存在重大的区域间差距。最重 要的是，相对于需求而言，可用资金仍然太少，
这最终反映出这些银行的资本基础薄弱。
非洲各区域开发银行的情况尤为困难，但这说 明存在更广泛的挑战。非洲四家主要区域银
表6.4 部分发展中国家的公共银行：贷款和机构特点，2017年
国家开发银行 国家
(净额百万未偿贷款 美元)
(占国内总产未偿贷款 值百分比)
向生产部门 (占总贷款发放贷款 的百分比)b
贷款作为工具 (占总资产 的百分比)
主要资金来源 (占总负债和
股本的百分比) 国有比例 (百分比) 1 中国国家开发银行 中国 1.634.820 13.4 100.0 66.7 债券
(52.9%) 完全国有
2 韩国开发银行 大韩民国 159.999a 10.5 90.1 54.3 债券
(30.3%) 完全国有
3 巴西开发银行(国家经
社发展银行) 巴西 190.287a 9.3 83.4 63.3c 国库
(43.8%) 完全国有
4 人民银行Halkbank 土耳其 54.379 6.4 84.6 65.8 客户存款
(61.9%) 大部分国有
(51.1%) 5 瓦基弗银行VakıfBank 土耳其 49.825 5.9 58.5 67.4 客户存款
(53.0%) 大部分国有
(58.5%) 6 中国进出口银行 中国 421.884 3.4 n/a 75.4 债券
(67.9%) 完全国有
7 俄罗斯开发与对外经
济银行 俄罗斯 30.972 2.0 53.0 52.8 债券
(31.8%) 完全国有
8 南部非洲开发银行 南非 6.383a 1.8 89.1 85.5 债券
(44.7%) 完全国有
9 马来西亚开发银行 马来西亚 4.863 1.5 90.3 73.1 客户存款
(30.2%) 完全国有
10 印度工业发展银行 印度 37.809a 1.4 77.3 52.7 客户存款
(74.2%) 大部分国有
(74%) 11 工业发展公司 南非 3.796a 1.1 82.3 20.5 股本
(67.3%) 完全国有
12 国家农业农村发展
银行 印度 28.244 1.1 100.0 80.3 客户存款
(61.8%) 完全国有
13 国家金融开发银行 墨西哥 11.190 1.0 30.0 42.9 客户存款和证券
(47.8%) 完全国有
资料来源： 贸发会议秘书处根据各银行的年度报告和财务报告作出的计算。
注：
a 数字包括对联营企业的股权投资。南部非洲开发银行的数字还包括发展债券。
b 对所有农业、工业(包括基础设施)和服务业(分)部门的贷款，以下除外：金融和保险机构、房地产、旅游业、住宿和餐饮服务、住房、个人服 务活动、消费贷款和信用卡。
c 包括银行贷款和转贷业务。