D. 发展中国家现在能做些什么
3.6 二氧化碳排放量， 1970-2018 年
资料来源：贸发会议秘书处的计算结果和联合国全球政策模型。
发达经济体 发展中经济体
0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000
二氧化碳排放量(百万吨)
0 2 4 6 8 10 12 14
人均二氧化碳排放量(吨)
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900
每单位产出的二氧化碳排放量 (克/2005年不变购买力平价美元)
-4,0 -3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41
产出的二氧化碳排放强度
(国内生产总值单位排放量 — 5年移动平均值，
百分比变化)
1970 1976 1982 1988 1994 2000 2006 2012 2018 1970 1976 1982 1988 1994 2000 2006 2012 2018
1970 1976 1982 1988 1994 2000 2006 2012 2018
企业”的政策改革，证据表明这种战略未能兑 现 其 承 诺(Glyn, 2007; Palma, 2009; Storm and
Naastepad, 2012: 1)。全球增长未能回到战后时
代的高点，在绝大多数国家，增长一直不稳，
经济和金融危机持续存在，生产性投资停滞不 前，不平等现象加剧。在发达国家，缺乏经济 保障已成为许多工人的常态；而发展中国家中 大多数国家的工业化停滞不前，有些国家过早 地开始去工业化。明显背离上述趋势的一个国 家是中国，它是靠着保护积极国家干预的空间 才做到这一点的。
在这种背景下，世界各国政府必须收回自己的 政策空间，采取行动提振总需求。为此，它们 应发挥主导作用，以协调统一的方式推动投资，
既可以(通过公共部门实体)直接投资，也可 以为私营部门的生产性投资创造条件。与此同
时，各国政府要应对包容性和可持续性方面的 挑战，以促进增长的方式重新分配收入，并通 过就业措施、体面工作方案和扩大社会保险直 接指向社会成果。
尽管各国因国情不同而存在差异，但在所有情 况下都需要广泛的政策工具，包括财政政策、
产业政策、信贷政策、金融监管和福利政策以 及国际贸易和投资政策(TDR 2016)。还需要适 当的国际协调，以对抗资本流动的破坏性影响 (资本流动会破坏任何孤立的扩张战略)，遏制 经常账户失衡，支持向低碳经济转型，特别是 在发展中国家。
巨大而持久的全球失衡是不可持续的，因为会 导致外债积累，这一过程经常引发货币危机，
而政府往往试图(或必须)通过削减国内支出
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贸易和发展报告2019年：为全球绿色新政融资
来单方面地解决这种危机。外部赤字最终会减 下来，但代价却是经济衰退，尤其是当危机蔓 延时，受影响国家和全球需求将受到持久影响。
一个协调统一的替代方案是，所有国家维持国 内支出， 盈 余 国家加快 支出， 这样就 可 以 在 国家和全球付出有限代价的情况下实现再平衡 (UNCTAD, 2014)。
同 样， 不 协 调 的 碳 排 放 政 策 未 能 稳 定 气 候
(IPCC, 2018)。如果发展优先事项依赖矿物燃料
的开采，并且对清洁技术用户(根据国际贸易 协定)收取市场价格，那么，拥有丰富矿物燃 料储备的发展中国家将继续利用这些资源。只 有多边协调才能充分发挥气候稳定的价值，促 进向低碳(或零碳)增长道路转型的技术转让 和投资。
1. 财政政策：政府支出和税收
自1980年代初以来，尽管许多国家试图紧缩 开支，但债务比率并没有下降，因为国内生产 总值的收缩速度与债务一样快，甚至更快。这 凸显出财政政策在经济增长过程中的关键作 用。
支持紧缩的两个主要论点——“扩张性收缩”和
“债务门槛”——已被证明是站不住脚的，因 其关于金融市场和政府支出对经济的影响的错 误假设而存在缺陷(Boyer, 2012; Skidelsky and
Fraccaroli, 2017)。“扩张性收缩”的论点假定
公共支出削减会降低债券市场对资金的需求，
从而拉低利率，而利率降低反过来会导致私人 投资的提高。2该论点还假定政府支出削减对总 需求的负面影响相对很小。实际上，利率对资 金需求没有那么敏感(Taylor, 2017)，投资对利 率 也 不 太 敏 感(Levrero, 2019; Storm, 2017a)。 与此同时， 事 实证明， 政府支 出对产 出 的 直 接 影 响 大 于 预 期(Blanchard and Leigh, 2013;
IMF, 2012; Guajardo et al., 2011; TDR 2011; TDR 2017; UN DESA, 2008, 2011: 42–43)， 尤 其 是 在经济衰退期间和在受到超全球化的压力之时
(Capaldo and Izurieta, 2013)。政策制订者和权
威媒体(Financial Times, 2010)非常青睐的“门
槛”论认为，存在一个恒定的债务与国内生产
总值的比率，只要超过这个比率，所有国家都 将面临利率上升、不稳定加剧和经济衰退。然 而，虽然经济衰退、利率上升和高债务水平可 能同时发生，但因果关系可能指向不同的方向
(Irons and Bivens, 2010)，而试图确定假想门槛
的努力因存在各种错误和选择性数据使用而问 题 重 重(Herndon et al., 2014; IMF, 2010b)。 债 券持有人的预期和投资组合选择受到各种信息 的影响，其中可能包括也可能不包括债务与国 内生产总值的比率。
全球增长持续疲软，支持紧缩的观点存在缺陷，
这就要求我们改变路线。事实上，证明扩张性 收缩存在问题的那些证据同时也支持直截了当 的扩张性财政政策。在这种扩张中，公共支出 和税收将发挥不同的作用。
政府对商品和服务的支出是总需求的主要组成 部分，在发达国家和发展中国家平均都占到国 内生产总值的20%。从这个角度来看，作为国 内需求的另外两个组成部分，私人消费和投资 分别为国内生产总值平均贡献55至60个百分 点和18至25个百分点。通过刺激对商品和服 务的需求，包括由政府雇员生产或提供的商品 和服务，政府支出对总需求的贡献与私人投资 一样多或者更多。
如果说税收减少了可支配收入从而影响了私人 消费和投资，那么，它最终导致的是消费潜力 的“漏损”(TDR 2018)。本可以用来消费或储 蓄的私人收入被转移给政府，而这种转移对总 需求的影响取决于政府如何使用这笔钱。如果 政府将它完全花在商品和服务上，则总需求不 会减少。如果税收收入本来是准备用于储蓄的，
而由此产生的政府支出带来私营部门的额外消 费，那么，总需求甚至还可能增加。但是，如 果政府将收入储蓄起来(如在公司救助计划下 购买股票)，或者用它来偿还债务，那么，就 没有额外的商品和服务支出来弥补税收漏损。
在这些情况下，总需求不一定会增加。
在评估财政政策是否有助于总需求的稳定增 长时，一个关键因素是如何评估各种形式的 公共支出和财政创收的乘数效应(Mittnik and
全球增长和可持续发展路线图
Semmler, 2012; Blanchard and Leigh, 2013;
Kraay, 2014)。增加低收入群体(其消费倾向更
高)的收入以及对国内企业产品的需求，其乘 数效应最强。公共投资决策也会有助于建设生 产能力和提高总体效率，从而鼓励私人活动。
当税收针对高收入(其中大部分被储蓄起来) 和投机活动时，它在推动需求增长和经济稳定 方面的潜力最大。间接税，尤其是增值税，则 往往会对总需求产生不利影响，因为它严重影 响用于消费的收入(如最贫困群体的收入)， 而 不 是 用 于 储 蓄 的 收 入(如 最 富 裕 群 体 的 收 入)。
此外，财政政策在决定经济的两个重要特征 上具有关键作用：一是经济波动幅度(包括经 济衰退的持续时间和深度)，二是长期增长表 现。财政政策通过自动和自由支出来稳定需求 的波动。在大多数情况下，没有这种支持，经 济复苏就无从谈起(Boyd et al., 2005; Cerra and
Saxena, 2008)。“自动”部分是反周期的税收
和转移支付(如失业保险金和其他社会保障福 利)。当经济收缩下行时，税收收入减少，转 移支付增加。这在发达国家尤为重要，因为这 些国家普遍征收所得税，社会保障制度覆盖面 较广。用于购买和生产商品或用于就业方案的
公共支出(Wray, 2007)既可以支持稳定功能(如
中国以及大衰退时期的德国和美国的情况)， 也可以破环这项功能(如2012年之后的阿根廷、
希腊、意大利、西班牙和其他国家的情况)， 其整体效应是通过实体渠道和金融渠道产生的
(Boushey et al., 2019)。在金融方面，经济衰退
期间的政府赤字可以支持企业现金流，防止企 业(部分或全部)失去获得信贷的机会，遏制 投资，这种影响在更多依赖债务融资的国家更 为明显。此外，政府债务为储户提供了相对安 全的金融资产，增加金融体系的流动性。正如 海 曼· 明 斯 基(Hyman Minsky)所 言，“ 大 政 府的效率可以被质疑，但它防止天塌下来的功 效是不容置疑的”(Minsky, 2008: 34)。
同样重要的是，财政政策不仅持续支持总需求，
还通过战略性投资决策对经济长期增长表现发 挥影响，而这一影响在公开讨论中没有得到充 分重视。支持总需求以增加就业可以维系消费
和投资产品市场的扩张，从而使企业能够利用 静态和动态规模经济效应。这就带来了持续的 生产率增长这一经济长期增长最直接的决定因
素(Storm, 2017a)。但是要使这一过程能够可持
续，就必须对生产率增长的收益进行适当的分 配，后文将论述这一点。与此同时，政府的独 特地位可使其进行对长期增长至关重要的战略 投资，如有形基础设施、教育、公共卫生和其 他社会保障投资。这些投资在发达国家和发展 中国家通常是不同的，但是在所有国家，只要 扩张性财政政策适合本国需要，就可以成为增 长的有力工具。
马上会有人提出这样一个问题：一个国家是否 能够“负担得起”扩张性财政政策。应当明确 的是，在任何经济体中，财政空间都不能被视 为预先确定的资源水平。相反，它取决于过去 和当前的财政政策选择，如政府支出的规模、
储蓄和债务相对于国内生产总值的水平等。最 重要的是一段时期内税收和支出变化给政府带 来的财政收入流及其随后通过财政乘数效应对 国内生产总值产生的影响3。虽然从这个意义 上说，财政空间是“内生的”，但它仍可能受 到生产能力限制的重大制约，而这可以随着时 间发生动态变化。如果尽管存在失业，但生产 依然无法扩大，这通常是因为其他因素或融资 方面的瓶颈(下文将作进一步讨论)，那么，财 政政策对总需求的影响也会受到相应的限制。
储蓄和债务相对于国内生产总值的水平等。最 重要的是一段时期内税收和支出变化给政府带 来的财政收入流及其随后通过财政乘数效应对 国内生产总值产生的影响3。虽然从这个意义 上说，财政空间是“内生的”，但它仍可能受 到生产能力限制的重大制约，而这可以随着时 间发生动态变化。如果尽管存在失业，但生产 依然无法扩大，这通常是因为其他因素或融资 方面的瓶颈(下文将作进一步讨论)，那么，财 政政策对总需求的影响也会受到相应的限制。