D. 发展中国家现在能做些什么
6.2 主权财富基金：部分特征
a 贸易和发展银行、东非开发银行、西非开发银行、中部非洲国家开发银行、拉丁美洲开发银行、加勒比开发银行和中美洲经济一体化银行 2017年的未偿贷款。
b 据贸发会议2018b报告，基于银行的总股本以及贷款股本比为5计算得出的亚投行和新开发银行的潜在放贷能力，加上中国支持的投资基金。
c 世行2016年的未偿贷款。
表6.2 主权财富基金：部分特征
区域或国家组 机构数量 资产(10亿美元) 独特性
非洲 5 70.5
在大多数情况下，主权财富基金的投资组合选 择与私人投资者相似，倾向投资于发达经济体 和有利可图的部门，如房地产、电信和金融。
一小部分基金投资于基础设施，但许多主权财 富基金被禁止在国内投资，尽管这种情况在一 些国家可能正在发生变化。作为突出的例外情 况，少数几个主权财富基金投资于发展中国家 的区域基础设施。基于专利的主权财富基金是 一种新趋势，其潜力不一。
亚洲 15 3556.0
欧洲 2 81.6
拉丁美洲和加勒比 7 42.4
中东 12 2612.8
所有发展中区域 41 6363.2
大多数主权财富基金的资金来自石油或初级商 品使用费，有少数是通过出口收入或国家预算 直接注资建立的。
发达经济体 20 1532.1
最早的一些主权财富基金始于十九世纪的美 国，资金来源于石油收入；但现有的主权财 富基金中，许多是2008-2009年危机之后新成 立的。
总计 61 7895.3
资料来源： 贸发会议秘书处根据主权财富基金研究所2019年的数据作出的计算。其中包括管理总资产达10亿美元或以上的主权财富基金。
注： 由于四舍五入，数字之和可能与总计不同。
让银行更好地为发展服务
五个特征决定了这些公共机构能够在多大程度 上起到催化和变革作用，从而支持包容性增长 和可持续发展目标：6
• 承担明确的任务，即实现可持续发展成果、
帮助最需要帮助的地区或人民、支持政府 的发展计划。理想情况下，相对于经济回报，
应当更重视社会和经济回报。
• 具备可靠和充足的资金来源，这决定着机 构的业务规模及其履行任务的能力。理想 情况下，稳定的资金注入应来自央行或国 库，因为严重依赖储户或私人资本市场(因 此也依赖信用评级机构)的机构在贷款模式 上会受到更多限制。
• 在以中央银行为最高机构的网络中，与其 他金融机构保持密切一贯的联系，与发展 计划保持一致，并得到其他政策(如资本账 户管理、贸易、工业、环境和收入政策等) 的支持。
• 将公共财政支持与成果相联系，开展绩效 监测。贷款和投资的经济回报不应成为唯 一或最重要的目标；应确定并优先实现长 期的社会和经济目标。
• 银行和金融机构需要更加透明和负责地开 展活动，并更加了解特定的社会背景，包 括社会的性别结构、其他形式的歧视和排 斥以及可能的侵犯人权行为。
(a) 公共银行的贡献
公共银行业务的性质和方向明显不同于政府预 算融资和私人银行业务。首先，与私人银行相 比，公共银行通常侧重于社会和(或)发展效 益超过纯商业回报的项目；交付周期长或不确 定的项目；私人资金不会投入的部门或地点；
以及规模小、成立不久和缺少抵押品或信用记 录的贷款方。其次，对公共银行的期待是，其 提供的贷款条件比私人银行或商业银行更优 惠，反映出最初由政府提供的种子资金及其承 担的公共任务。第三，公共银行通常会收回成 本，但未必或不总能全部收回，偿还时间也可
能更长。一些银行有盈利要求，而另一些则没 有；但与私人银行相比，利润从来都不是衡量 成功的唯一标准。
这些预期和压力解释了为什么公共银行需要政 府提供足够多的初始资本并获得可靠稳定的长 期资金来源。许多公共银行不得不采取艰难的 平衡之举，在一些项目上获利，在另一些项目 上接受亏损，从而平均而言，成本能够充分收 回，银行也能够维持运转。无力收回基本运营 成本可能会影响贷款业务，特别是如果这种状 况导致这些银行随后瞄准更有利可图的活动，
从而与私人银行竞争，而不是提供与之明显不 同的服务。7
公共和私人金融机构构成了一个庞大的连续 体，在其一端，如风险和不确定性较高(例如，
交付周期很长或过程不可预测的项目)且回收 成本的机会较小(例如，公共产品)，则(基于 税收的)公共融资比公共银行业务更为适当。
在这一连续体的另一端，如风险较低而收回成 本的机会较大(例如，当服务用户不付费就可 能被排除在外时)，则私人融资和私人银行业 务通常会参与得更多。公共银行业务占据了这 两者之间的空间，其边界可能是不固定的，随 着时间的推移和环境的变化(随着项目的成熟，
或者随着新生产业的增长)而变化。8
在理想情况下，国家银行系统包含大量不同的 银行机构，它们分布于连续统一体的各个部分，
各自有着不同的任务、资金来源、绩效指标和 作用，从而提供广泛的可能性，以满足不同借 款人的具体需求。各国的体系在这方面差异很 大，甚至在同一区域内也是如此，这反映了各 国的监管框架和历史背景的不同。例如，与欧 盟其他成员国相比，德国的银行实体更加多样 化，有着不同类型的机构、目标和工具。因此，
该国避免了其他地方出现的集中趋势。9除了 为支持第二次世界大战后的重建工作而于1948 年成立的著名的复兴信贷银行之外，该国还有 16家开发银行和1,200家合作银行。10大韩民 国等一些较晚开始工业化的国家也存在这种多 样性。除了提供满足不同类型客户的能力之外，
这种多样性还可以增加公共银行与其他公共和
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贸易和发展报告2019年：为全球绿色新政融资
私人融资机构建立伙伴关系和进行共同融资的 能力，这些机构也可以提供技术专长和管理技 能。
2. 公共银行面临的联系挑战
公共银行在一个能够厘清央行、政府和其他金 融机构之间关系的紧密整合的框架中最为有 效。快速实现工业化的东亚国家实现了经济转 型(这要部分归功于这些国家政府创造、引导 和分配资金给新兴产业的能力)，它们效仿德 国的模式，以中央银行作为国家金融体系的最 高机构。这些国家的中央银行与政府密切合作，
共同设计和实施政策；它们不是“独立的”，
它们的作用也不仅仅局限于控制通货膨胀。
如今反对央行的这种参与的一个典型论点是，
它们可能会成为既得利益的“俘虏”，与市场 决定的结果相比，它们会以浪费或破坏性的方 式引导信贷，从而破坏人们对更广泛的金融体 系的信任。成功的工业化国家有确保银行支持 与发展计划相一致的体系，其中包括监测和确 保反馈的机制，同时又能保持足够的灵活性，
以适应项目融资和执行中不断变化的情况。重 要的是，政府的支持以业绩为基础，失败的情 况很快得到解决。11
这种体系中的央行还密切监管整个金融部门，
决定什么样的机构是银行，什么样的机构不 是银行，银行可以做什么，可以提供多少贷款，
以及在什么条件下放贷。因此，它们有能力 配给和引导信贷，支持被认为对发展具有战 略意义或重要意义的部门，并撤回对被认为 不具生产性的活动的信贷供应( 或提高信贷成 本)。
当今的决策者处在一个非常不同的超全球化和 超金融化世界。现在几乎没有任何一国政府能 够打破大韩民国等国家的记录，在1970年代，
这些国家能够确保投资者可获得的全部信贷中 有多达50%是“政策”贷款，得到补贴和指导，
以支持商定的发展战略(UNCTAD, 2016; Cho
and Kim, 1995)。相比之下，如今更常见的是，
银行系统被导向外部资本和外国投资者，而不
是与国家发展计划建立关联。后面这种战略的 例子(亚洲的泰国以及拉丁美洲的几个国家，
如墨西哥)未能创造同样的国内信贷扩张与国 内工业化相关联的进程(Epstein, 2015)。 如今要让公共银行发挥这种作用，大多数国家 都需要对国内金融结构进行根本性重组，同时 需要如第五章所讨论的那样对资本账户进行管 理。遗憾的是，许多国家如今已经开放了金融 市场，并通过数百项限制或阻碍资本账户有效 管理的贸易和经济伙伴关系协定锁定了这种自 由化(Gallagher et al., 2019)。
一些国家从未实现过同等程度的自由化，包括 中国，该国现在采用了一种新的“联盟方式”
来实现联系(Gallagher, 2017)。中国继续围绕 国有银行执行紧密整合的国家发展战略，但不 同行为体的角色日益分离。在1994年的中国 银行系统改革中，成立了三家“政策性银行”，
以“明确支持政府的政策目标”，使原有的中 国“四大”银行(中国银行、中国建设银行、
中国农业银行和中国工商银行)能够专注于商 业贷款，并由此以市场业绩而不是公共目标对 它 们 进 行 评 价 (Brautigam, 2009: 79)。 中 国 国 家开发银行拥有更大程度的业务自主权，并根 据当地要求和更广泛的要求做出贷款决定。该 行1.6万亿美元的贷款主要支持与中国五年计 划有关的投资，约四分之三的新贷款投向了八 个优先领域。12中国进出口银行提供价值4,220 亿美元的贷款，以促进中国机械、电子和高科 技产品的进出口；协助中国企业进行境外承
中国农业银行和中国工商银行)能够专注于商 业贷款，并由此以市场业绩而不是公共目标对 它 们 进 行 评 价 (Brautigam, 2009: 79)。 中 国 国 家开发银行拥有更大程度的业务自主权，并根 据当地要求和更广泛的要求做出贷款决定。该 行1.6万亿美元的贷款主要支持与中国五年计 划有关的投资，约四分之三的新贷款投向了八 个优先领域。12中国进出口银行提供价值4,220 亿美元的贷款，以促进中国机械、电子和高科 技产品的进出口；协助中国企业进行境外承