E. 结论
4.2 通常一个月的停电次数
资料来源： 贸发会议秘书处基于《世界银行企业调查：
企 业 经 历 了 什 么 》 数 据 库 的 计 算 结 果 。 可 查阅：http://www.enterprisesurveys.org/data/
exploretopics/infrastructure(访问日期：2018年3 月7日)。
0 5 10 15 20 25 30
北非 撒哈拉
以南非洲 东亚 南亚 东南亚 拉丁美洲 和加勒比
所需的机构，必须直接通过某种产业政策解 决。 第 二， 除 了 扩 大“ 正 确 的” 投 资 之 外，
可能还需要限制可能将经济引向不可预见和 所不希望的方向的某些类型的私人投资和生 产。如果没有这种约束机制，公共投资，包括 基础设施投资，很可能会被某些私人利益集 团所利用，其潜在的发展影响会减少或完全 丧失。
3. 历史经验
虽然基础设施可以通过各种渠道促进生产率 增长，但它对维持发展的良性循环的贡献并 不是在体制真空或政策真空中发生的。工业 革命期间基础设施所带来的收益――先是在英 国，然后在欧洲大陆国家――不仅仅是几十年 甚至几个世纪以来长期投资的结果；它们也往 往建立在将基础设施置于国家建设工作中心 的明确的政策愿景之上。事实上，鉴于实现赶 超通常需要更大的投资力度，所以工业化开始 得 越 晚， 似 乎 就 越 有 这 样 的 意 识(TDR 2003, 2016)。
正如Haldane(2018)所指出的，过去250年来，
支撑生活水平空前提高的一系列成功转型往往 都涉及基础设施、创新与体制之间的相互联系，
这种联系不仅支撑了更高的资本形成速度，而 且还抵御了伴随着转型而来的经济和社会动 荡。例如，1760至1860年间英国的结构转型 不仅仅是技术突破和创业努力的偶然产物，而 是一系列工业、农业和人口变化交织的结果。
这些变化背后的私人资本通常规模较小，但是 需要对有形和社会基础设施进行更大的投资，
以确保新出现的活动之间形成必要的联系，并 为受到这些变化冲击的企业、工人和社会提供 支持。伴随着英国成为全球经济超级大国的高 速公路、运河和铁路尤为如此。英国通过早期 简化基础设施项目的立法程序并在区域一级有 效实施和管理这些项目取得了优势，这反映在
英国在地域上的不平衡产业发展，而这是由感 兴趣的私人行为体的个别倡议造成的。国家 倡议是后来才出现的，其目的是根据更加复杂 和一体化的国民经济的要求，更好地协调现有 项目。
在欧洲，法国建筑师Michel Chevalier率先提出 多国基础设施网络计划，他设想将这一网络作 为结束欧洲贫穷和冲突之举的核心。Chevalier 在1830年构思的这一惊人计划7 是：建立一个 庞大的欧洲运输系统，用铁路、公路和水路将 整个欧洲大陆连接起来，绵延60,000余公里的 铁路线将(通过北行线)横跨地中海、黑海和 里海，经由华沙、维尔纽斯、里加和圣彼得堡，
将北海的佛兰德斯往东连接到俄罗斯的太平洋 之滨(Högselius et al.，2015；Drolet, 2015)。他 认为，加强地区之间的联系将促进欧洲和奥斯 曼帝国的贸易、商业和工业化，这是促进政治 和谐的唯一途径。这一愿景将“公共工程”(当 时对基础设施的称呼)与当时欧洲的经济、政 治和工业进步紧密联系在一起。法国以及在 1830至1871年间独立的一些欧洲国家(包括比 利时、德意志帝国、希腊、意大利、塞尔维亚 和罗马尼亚)的确接受了这项计划的核心内容；
该计划甚至引出了一些跨国多边基础设施扩展 倡 议(Ambrosius and Henrich-Franke, 2016)。 其 中的很多国家将铁路视为工业转型的一种手段，
结果在1840年至1913年间，欧洲铁路网从总 长1,865英里扩大到215,000多英里(Ambrosius and Henrich-Franke, 2016: 44)。
在美国，运输业(特别是铁路)的发展刺激了 钢铁和木材等若干行业；通过促进对这些部 门和铁路建设的私人投资，鼓励了金融业的 发展；并通过提供和扩大区域间和地方运输服 务， 为 创 造 国 民 收 入 做 出 了 直 接 贡 献(Jenks, 1944, 1951；Pereira et al.，2014；Shaw, 2014)。
Rohatyn (2009)列举了两个世纪以来美国政府在
基础设施领域的大胆举措，这些举措改变了美 国的面貌及其经济潜力；
• 修建伊利运河，开通了通往西部的水路；
• 林肯支持横贯大陆铁路，该铁路改变了美 国的面貌，促使大量新城市涌现；
• 自十九世纪中叶起成立的赠地大学，极大 地扩大了接受高等教育的机会；
• 1852年的《宅地法》允许人口和定居点向 西扩张；
• 20世纪初修建巴拿马运河，连通了大西洋 和太平洋，奠定了美国下一个世纪在该地 区的霸权地位；
• 富兰克林·D·罗斯福政府设立的农村电 气化管理局为美国农村地区带来了电力以 及随着而来的所有好处；
• 《退伍军人权利法案》(《1944年军人再 调整法》)向所有服役90天以上的退伍军 人提供免费大学教育和低息住房和商业贷 款，从而创造了一个可靠的国内市场；
• 艾森豪威尔的《联邦补助公路法》创建的 州际公路系统振兴了美国经济并使美国实 现现代化。
正如Rohatyn所指出的那样，收益远远超出了
纯经济范围：“运河、道路、高速公路、学校、
电网――正是这些广泛和创新的基础设施让美 国人的生活更加舒适、平等并有保障”(2009:
221)。
这些国家基础设施发展演变的一个重要特征是 公共控制的重要性逐渐增加。虽然十九和二十 世纪欧洲和美国早期的基础设施系统通常是纯 私营或是公私混合的(一些重大的公共投资除 外)，但是从十九世纪后期开始，在欧洲“市政 社会主义”和美国“进步主义”这些更广泛的
国家愿景的支持下，政府逐渐承担起基础设施 建设的责任(Marshall, 2013)。
十九世纪下半叶美国铁路扩张的经验特别有启 发性。在第一阶段，国家的广泛参与主要是通 过补贴、规章、法律特权、军事保护等方式，
以一种早期公私合作模式来进行的。这使得横 贯大陆的铁路网得以迅速发展，但也引发了金 融投机、市场集中和效率低下、公司破产和政 治腐败等问题。随后的公共控制，特别是在新 政时期，使得政府能够统筹国家、区域和地方 各级的空间规划；并能够采取综合发展方针，
密切结合国家经济目标和要求进行基础设施投 资和维护。
人们逐渐意识到，基础设施的提供需要协调，
于是，在国家一级出现了管理基础设施的机构 框架，试图将控制权集中在国家当局，以便综 合空间、经济和时间因素来规划和发展基础设 施。各国政府开始使用双边和多边协议来实现 某种程度的标准化。欧洲大陆大部分地区、美 国和英国国营和私营铁路的并存引发了私营和 公共基础设施系统之间的冲突(Cootner, 1963；
Shaw, 2014)，因此在公路运输、电信和邮政服
务领域形成了竞争性发展与合作发展相结合 的 模 式(Ambrosius and Henrich-Franke, 2016； Nerlove, 1966)。
虽然在19世纪的后起工业化经济体中，发展与 基础设施支出之间的联系似乎越来越密切，引 发了良性循环，并因国际贸易的增加而得到加 强，但在许多发展中国家，这些联系要脆弱得多。
事实上，那个时代的新交通和通信技术――铁 路、蒸汽轮船和电报，创造了一个全球基础设 施网络，导致收入差距扩大，因为许多发展中 国家陷入了贸易增加、缺乏多样化和生产率增 长缓慢的恶性循环(TDR 1997；Pascali, 2017)。 在许多殖民地国家，同样的基础设施形成了极 为不均的国内经济格局：许多发展中国家继承
了为其他目的(例如出口自然资源，而不是发 展一个活跃的国内市场)而进行的城市规划或 建造的运输和港口网络，至今仍必须解决由此 造 成 的 不 足 和 不 平 衡(Rodney, 1973；Cooper,
1993)。19世纪的全球化经验提醒我们，历史证
明，指望新技术、基础设施支出和贸易的结合 就能实现可持续和包容性增长是行不通的。
第二次世界大战之后，一些发展中国家才得以 建立起基础设施、工业化、贸易与经济增长之 间的良性循环。在大韩民国――二战后制造业 主导的工业化的一个经典案例，技术进步、出 口促进、投资和资本积累等因素的集合不仅得 益于有利的外部条件，而且也得益于1962至 1992年的若干多年期计划，这些计划为社会间 接资本投资设定了目标并分配了资源。基础设 施投资是这些计划的一项重点内容(见表4.1)， 在1960至2002年期间，基础设施支出平均占 GDP的14%(Bang, 2003)。8
同样，中国在过去三十年重视基础设施的目 的是创建和扶持对促进增长至关重要的高关
联 部 门(Holz, 2011)。1997-1998年 亚 洲 危 机 后，中国政府迅速增加了公共基础设施投资，
以 刺 激 国 内 需 求 和 促 进 经 济 增 长， 这 也 是 2008年危机后公共基础设施投资增加的根本
原因。1997-2010年期间，公共基础设施投资
的实际年均增长率达到25%(Zhang et al.，2013:
91)。9这创造了两种截然不同的外部经济。首 先，持续的基础设施投资降低了私营部门经营 的成本，扩大了市场，因为分散和零星的小需 求被转化为更大市场的有效需求。公共基础设 施扩大和私营部门利润率上升提高了工资并 促进了消费，而后向联系又带来了对新部门 的私人投资。其次，对战略部门的公共投资在 生产的中间环节创造了纵向经济，从而有可 能在这类活动与其他落后部门之间建立前向联 系， 通 过“ 回 归” 经 济 来 促 进 增 长(Sutcliffe, 1964)。
在大韩民国和中国，基础设施投资都是根据工 业部门的需要排序的。这类似于十九世纪工 业化国家――如欧洲国家和美国――的成功案 例，这些国家当时根据部门需要规划和协调基 表4.1 基础设施在大韩民国工业化过程中的作用
产业政策阶段 主要基础设施投资
1960-1970年：第一个五年发展计划，以及促进铁、
丝绸和渔业等部门出口的政策。
丝绸和渔业等部门出口的政策。