E. 结论
4.6 能源获取情况，2016年
资料来源：贸发会议秘书处基于世界发展指标数据库的计 算结果。
0 20 40 60 80 100 120 140
非洲 亚洲 欧洲 拉丁美洲
0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 北非
撒哈拉以南非洲 东亚 南亚 东南亚 拉丁美洲和加勒比 美国
0 20 40 60 80 100
北非 撒哈拉以南非洲 东亚 南亚 东南亚 拉丁美洲和加勒比
电力 清洁炊用燃料
图4.6从获得电力和清洁炊用燃料的人口比例 角度，显示在获取能源方面仍然存在巨大差距。
显然，撒哈拉以南非洲和亚洲需要进行大规模 投资，才能比较接近发达经济体目前的覆盖率；
这两个区域绝对人口数高，因此挑战更大。
上一章指出，电话连接(无论是通过座机还是 手机)对于利用新的数字技术至关重要。然而，
图4.7表明，尽管电话覆盖率近来明显扩大，
但大多数发展中区域仍存在差距。与此同时，
在获得被认为对社会和人类发展至关重要的基 础设施方面，大多数发展中地区的差距更大。
图4.8显示，撒哈拉以南非洲的大多数人口以 及南亚和东南亚的大量人口无法获得自来水，
尤其是在家里。如图4.9所示，基本卫生设施 方面的差距也很大。
2. 融资缺口论
以往的讨论和B节列出的挑战都表明，国家需 要有一个全面的长期愿景，其中应确认跨部门、
跨区域和跨时间表进行协调的必要性，还需要 一个更有针对性、有计划的基础设施建设中期 方针。这与目前的基础设施投资方针形成了鲜 明对比，目前的做法是逐案审查项目，以确保 它们是“可融资的”(确保此类投资的贷款可收 回)，并要求此类项目的所有投资者获得充分的 回报。
目前的方法可以追溯到1970年代末颠覆政策 讨论的两大重要变化。首先，关于基础设施的
“亲善市场论”迅速兴起，在1980年代被广泛 接受，导致在微观层面衡量、理解和改善提供 图4.7 电话接入和使用，2016年
(每100人中的用户数)
资料来源： 贸发会议秘书处基于世界发展指标数据库的计 算结果。
0 20 40 60 80 100 120 140 160 北非
撒哈拉以南非洲 东亚 南亚 东南亚 拉丁美洲和加勒比
固定电话 移动电话
图4.8 得到安全管理的饮用水供应，2015年 (占总人口百分比)
资料来源： 贸发会议秘书处基于世卫组织/儿基会数据库 (2017年7月最后更新)的计算结果。
0 20 40 60 80 100
北非 撒哈拉以南非洲 东亚 南亚 东南亚 拉丁美洲和加勒比
就地可取 自来水
图4.9 卫生设施，2015年 (占总人口百分比)
资料来源： 贸发会议秘书处基于世卫组织/儿基会数据库 (2017年7月最后更新)的计算结果。
0 20 40 60 80 100
北非 撒哈拉以南非洲 东亚 南亚 东南亚 拉丁美洲和加勒比
至少有基本的卫生设施 有限的(共用)卫生设施 未经改良的卫生设施 露天粪池
基础设施的条件方面出现了更狭隘的观点(例 如， 见Andrés et al.，2013)。 这 一 理 论， 加 上 对整个公共投资驱动的基础设施模式的详细研 究，导致了1980年代公共基础设施服务的广泛 私有化，削减国家支出、减少管理监督和金融 市场自由化措施也起到了推波助澜的作用。就 英国而言，由此产生的重组不仅是将国有企业 转移到了私人的手中，还导致了基础设施部门 的商业化，以“试图按市场交易模式重新设计 公共机构”(Meek, 2014: 57)。该理论特别是通 过世界银行的《营商环境报告》，在发展中国 家得到推广。19 其次，1990年代兴起的超全球
化进程(TDR 2017)通过推动全球转向基础设施
服务私有化和基础设施供应金融化，进一步巩 固了这些进程。Priemus和van Wee(2013)指出，
基础设施不再仅仅是一项公益物，而是已经成 为一种在全球交易的广受欢迎的资产类别。基 础设施投资的长期性和稳定性使其深受市场青 睐，成为保险公司、养老基金、主权财富基金 等机构金融投资者和其他基金会的首选(Weber et al.，2016)。
关于基础设施的融资缺口论基于以下几个关键 点。第一，每个国家基础设施投资缺口的估计 值(见上文的讨论)被视为表明融资缺口的数量 级。第二，假定大多数国家的国家公共部门财 政拮据，预算资源有限，面临治理问题，如果 在未来几年进行所需规模的基础设施投资，将 会面临债务可持续性风险。第三，考虑到这种 公共资源制约，应将基础设施项目向通常用于 短期金融资产投资的私人资本开放。第四，为此，
需要开发一系列“可融资”的拟议项目。
“可融资”项目被定义为“为投资者提供适 当的风险调整回报率的项目”(Woetzel et al.，
2016: 17)。通常认为，符合这一要求的项目目
前很少，现有项目的风险调整回报率过低，无 法吸引私人投资者。许多因素被认为限制了“可 融资”项目的交付。这些因素包括：项目准备
能力不足、交易成本高、缺乏有流动性的金融 工具、监管框架薄弱和法律禁止，外加项目生 命周期不同阶段的各种风险，如准备阶段的宏 观经济风险、政治风险、技术风险和环境风险；
施工阶段的施工风险(超支、成本上升)；以及 运营阶段的需求风险、运营风险和收入风险(如 价格和汇率风险；未达到预计需求)(Serebrisky et al.，2015；Bhattacharya et al.，2012；Woetzel et al.，2016；G20, 2011)。
为了扩大“可融资”项目的供应，支持者主张，
应探索新的途径，以提高预期收益，并尽量减 少项目生命周期中经常出现的风险。要提高收 益，项目应该能够通过向用户收费、寻求公共 部门支持(通常以“可行性缺口补助”的形式) 和获得额外融资，在整个生命周期内创造足够 的收入。减少风险和不确定性的拟议措施包 括：清楚地确认实际收益和可能的风险(包括 违约风险)；发展治理结构，以确保利益攸关方 的同意，包括实行补偿计划；提供降低风险的 工具，如主权担保和信贷担保；以及政府规划 长期投资路径以减少投资者对未来的不确定感 (Woetzel et al.，2016；G20, 2011)。
提高项目的“可融资性”从而吸引私人融资的 其他拟议措施有：发展流动性更强的证券交易 所，由政府充当做市商(例如，通过为自己的 基础设施项目发行股票和债券)；以及采用更有 利的国际投资框架，包含征用限制、有效补偿 和有约束力的争端解决机制。此外，合同条款 标准化被认为是小型项目吸引资金的关键，而 项目联营则被认为对降低交易成本和吸引大投 资者至关重要。最后，增加私人融资的供给侧 制约包括严格的养老金投资规定和监管限制，
如巴塞尔协议III和偿付能力II, 它们要求为基 础设施分配更多资本(Woetzel et al.，2016: 23-26)。
措施还有很多，但一个重要结论是，项目的“可 融资性”不完全取决于项目本身的特点，而是 在很大程度上取决于可能获得(或无法获得)私 人融资的体制和监管大环境，例如更发达的资 本市场和有利于投资者的监管框架。因此，规 划被认为是创建这类“可融资”项目所必需的，
正如20国集团所言，“项目准备需要投入更多 资源……[因为它]包含一系列活动，只有开展 了这些活动，项目才有可能引起潜在金主的兴 趣”(G20, 2011: 11)。根据这一论断，多边开发 银行正在介入，包括建立联合投资平台，提供 技术专长、能力建设和融资工具，以提供更多“可 融资”项目(G20, 2011；UNCTAD, 2018)。 融资缺口论提出了广大发展界共同关切的一个 重要问题：承认基础设施发展对可持续和包容 性 增 长 不 可 或 缺。 发 生 全 球 危 机 以 来， 世 界 许多地方的基础设施投资出现下降(Woetzel et al.，2016: 10)。发达国家的公共投资――基础 设施投资的代名词――在2015年创下历史新 低， 仅 占GDP的3.4%， 低 于1980年 的 4.7%
和1960年代的6%左右。在新兴经济体，公共
投资从1980年代初占GDP的8%以上下降到 2000年的4.3%，2008年回升到5.7%，此后又
再次下降(图4.10)。值得一提的是，中国是个
例外，几十年来公共投资占GDP的比例高达 15%至20%，相关的产出增长率也很高。1980 年代和1990年代发展中国家公共投资的下降可 能与应对债务危机的财政调整政策有关，这些 政策也是结构调整方案的一部分。由此可见，
全球整体投资不足，造成了累积的基础设施缺 口，虽然确切的数量级仍不确定。
然而，融资缺口论有很大的局限性。第一个局 限性涉及私营部门参与基础设施发展的预期规 模和作用。如B节所述，历史上，国内公共融 资一直在基础设施发展方面占主导地位；经验 表明，即使私人融资在未来几年有所增长，公 共部门仍将继续保持主导地位。即便在今天，
有私人融资的地方就有公共融资。在非洲，国 内公共财政占基础设施融资总额的66%(G20,
2011: 7)。在拉丁美洲私营部门参与基础设施建
设的例子中，公共财政占项目资金总额的三分 之一(Fay et al.，2017: 8)。20在低收入国家，这 一比例接近75%(G20, 2011: 10)。在亚洲，私人 投资在电信部门占主导地位，在能源部门也有 重要地位，但在运输部门的参与非常少，在供 水和卫生设施领域几乎不存在(ADB, 2017)。因 此，虽然随着“可融资”项目的增加，私营部 门可能会更多地参与基础设施投资，但今后基 础设施投资总额的任何快速回升无疑将取决于 政府在规划和执行新基础设施项目中发挥领导 作用的能力。
公共部门主导基础设施与基础设施项目的固有 特征有关，包括项目准备期长、资本密集、私 人收益与社会效益之间的差异、规划和执行的 复杂性、与增长和经济发展之间的反馈回路、
执行基础设施项目国家的具体国情以及基础设 施投资的非线性影响(见D节)。此外，还有宏观、
体制和环境方面的风险和不确定性，这些因素
图4.10 公共投资的趋势，1980-2015年
(占GDP的百分比)
资料来源：贸发会议秘书处基于货币基金资本存量数据库 的计算结果。
注： 此处的公共投资指政府的一般投资(固定资本 形成总额)
0 5 10 15 20 25
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 发达经济体
除中国以外的发展中经济体 中国
对基础设施项目的可行性和盈利能力有很大影
对基础设施项目的可行性和盈利能力有很大影