系可能呈倒“U”形曲线，即在初始阶段，
基础设施水平薄弱或空白对增长没有影响，
超过一个阈值之后，基础设施的增加将带 来边际增长快速上升，直到经济体达到基 础设施供应基本充足的水平。从那以后，
基础设施的增加对经济增长的影响再次降 低或消失。举例来说，修路一开始对增长 的影响有限，直到/除非形成一些公路网 络。至此，公路的增加会促使产出大幅增 长，直到建立起一个大型网络。此后，任 何新建公路或维护支出预计都不会有产出 效应或只有很低的产出效应(Calderón and Servén, 2014)。21
d. 基础设施的影响取决于不同类型投资内部 及之间的网络效应
所有形式的现代基础设施――运输、电力、
电信和宽带――都表现出各自的网络效应。
例如，就互联网而言，网络用户越多，提 供各种在线服务的可能性就越大。但是，
不同的基础设施投资之间也显示出网络效 应，因为实现基础设施供应的规模经济往 往不仅在于提供一种基础设施，而且还需 要其他若干基础设施投资之间发挥互补性 (Agénor, 2010；Jiwattanakulpaisarn et al.，
2012)。例如，如果没有公路或电信等其他
投资，那么，促进农村地区生产的能源投 资未必会提高企业的回报率。因此，最近 在卢旺达大规模推广电力似乎没有对微型 企业产生很大影响，这是因为运输联系不 足等其他障碍限制了微型企业的扩展(Lenz et al.，2017)。
除以上因素外，其他政策选择和宏观进程也在 一定程度上决定了基础设施与增长和生产率的 相互作用。这包括资本积累的速度和性质、技 术进步、决定基础设施投资顺序及其与生产能 力的相互作用的机构、部门之间逐步形成的 联系以及贸易关系和国际竞争力(Gomory and
Baumol, 2000)。这再次体现了计划的必要性，
下一小节对此将作详细阐述。
2. 计划在基础设施发展中的作用
快速的经济转型不太可能是一个自发的过程，
纵观整个二十世纪，不论是在中央计划体制 下、还是在混合经济或基本以市场为基础由 私人投资主导的经济中，成功国家都是依赖 国 家 的 计 划 来“ 启 动、 刺 激 和 引 导 经 济 发 展” 的(Myrdal, 1970: 175)。 不 过， 自 二 十 世 纪 后 期 以 来， 除 了 在 东 亚 经 济 体 之 外， 计 划 作为经济转型的国家工具的地位开始下降。
近 年 来， 越 来 越 多 的 发 展 中 国 家 意 识 到 无 计划增长的长期成本，于是计划又再次受到 重视。
计划涉及一系列广泛的选择，从应重点发展 的部门和采用的技术，对投资决策的宏观协 调程度，到所需的资源以及如何调动这些资 源(Chandrasekhar, 2016)。 不 同 背 景 下 的 基 础设施计划可能采取不同的形式，因此计划 需 要 立 足 于 经 济、 社 会 和 地 理 现 实 和 愿 望，
而不是任何事先勾画的保障成功的蓝图。在 制定和执行基础设施计划时，应当考虑到一 国 所 处 的 发 展 阶 段、 现 有 的 基 础 设 施、 工 业 能 力 和 扩 张 计 划、 城 乡 差 距、 政 策 目 标 水平、现有的基础设施发展机构及其协调能 力、 可 获 得 的 新 的 财 政、 技 术 或 其 他 资 源，
以 及 是 否 具 备 有 效 执 行 所 需 的 政 治 和 管 理 能力。
因此，基本符合国家经济发展战略的基础设施 规划将包括以下要素：
• 在大的国家产业发展战略背景下提出基础 设施部门的长期愿景；
• 有统一的时间框架，能够将基础设施规划 与其他发展规划目标相协调；
• 作生命周期分析，以便进行反馈和改进，
并考虑到更广泛的经济和社会效益(市场 准入、减贫)；
• 具有灵活性，能够应对可能的技术预测和 潜在的干扰，或应对改变路径的突发事件，
如因气候变化而需要推广绿色技术；
• 考虑到部门间相互依赖的系统方法；
• 在不同政府级别和部门之间开展协调。
近年来，为了向各国政府提供路线图，制定了 一些基础设施规划示范指南。22 这些指南提出 了上文没有提到的一些方面，例如：
• 设立一个人员充足的中央基础设施部门，
在总理或总统监督下确保项目的准备和执 行；
• 了解当前的基础设施状况，并编写一份需 解决的空白和不足清单；
• 寻找经济和社会效益最大的解决方案，同 时尽量减少负面的社会和环境后果；
• 制定私营部门参与的框架和模式；
• 从规划走向行动，通过发布计划，确保为 选定项目进行必要的政策调整并最终完成 详细的项目准备工作。
非洲基础设施联合会将项目准备定义为“一 个包括从项目构思到实际执行的一整套活动 的 过 程”(ICA, 2014: 2)。 但 是， 近 年 来 发 现 了 基 础 设 施 项 目 准 备 工 作 的 各 种 障 碍(和 缺 陷)，其中包括：缺乏协调；资金不足，无法 支 付 项 目 准 备 成 本 ―― 可 以 占 项 目 总 成 本 的 3%至12%；规划、项目评估和准备所需的机 构和人员能力不足；过于僵化和短视的预算 编 制， 可 能 限 制 多 年 期 的 成 本 核 算， 从 而 排 除了大型和长期项目；分散的项目规划与总 体财政目标和计划脱节；以及缺乏一个强有 力的公共投资管理程序来处理政治与规划之 间 复 杂 的 相 互 作 用(Fay et al.，2017；AfDB, 2018)。
Alberti (2015年)更多地注重规划分析，从拉丁 美洲国家的案例研究中发现了其他一些缺陷，
包括：缺乏部门间规划；狭隘的成本效益分析 不考虑项目联系或外部性以及区域或部门发展 的要求；未预测社会反应；不国家发展计划也 不会受到处罚；投资组合管理占用时间太多，
导致公共实体的规划活动时间不足；缺乏为公 共部门提供帮助的专家，以及在经济增长时 期――由于对基础设施服务的需求日益增长，
这是最需要准备项目的时期――从公共部门挖 走人力资源。Flyvbjerg (2009, 2007)回顾发达国 家和发展中国家在大型基础设施项目方面的经 验，进一步指出，这些项目往往成本超支、效 益不足且低估风险。他认为，这在很大程度上 与反常激励有关，即规划者为让项目获得批准 故意算错成本和收益。然而，这一判断是基于 项目作出的，因此似乎没有考虑到各种联系和 外部性。
在规划初期，成功的一些关键特征包括：得到 高层明确的政治支持；政府机构和部门之间较 好地协调；承认部门间的相互依赖；形成了一 种考虑较弱利益攸关方的诉求的政治共识；为 项目的有效设计完善规划单位的人员配置；并 考虑到更广泛的发展利益进行了可行性研究。
在之后的阶段，需要采用多年期预算方法来减 少干扰。政府采购除了有助于降低成本之外，
还 可 以 作 为 加 强 行 业 联 系 的 工 具。Studart和 Ramos(forthcoming 2019)强调了国家开发银行 通过其规划能力、金融影响力和现有工具发挥 的积极作用，包括在跨党派支持下启动项目和 帮助建立基础设施融资架构。
不强调项目的“可融资性”有可能减少基础设 施规划中的诸多复杂性和成本，因为让私营部 门参与进来所需的财务安排过于复杂。所涉成 本不仅包括银行或金融工程顾问的费用，或是 前期财务激励，还包括项目过程中积累的或有
负债(TDR 2016)。这类负债很难充分预测，而
这往往会影响未来继续支持基础设施发展的财
过，除上述宽泛的指标外，这些计划在其他方 面得分要低得多。在这些计划中，涉及基础设 施间相互依赖性这一重要问题的不到40%，明 确提到中央决策的仅略高于20%，包含多年期 预算的只有15%左右。此外，此类计划不到 40%――某些情况下不到20%――考虑到了不同 类型的制约因素，如技能、环境影响或资金来 源方面的制约因素。
即使在得分较高的领域，如愿景、一致性以及 与工业化/多样化目标的联系，仔细阅读这些 计划就会发现：愿景未充分展开或并不真正具 有长期性，也没有预见到可能出现的挑战(技 术挑战及其他挑战)或障碍；在一致性方面，
没有具体说明发展基础设施可以通过哪些渠道 为更广泛的发展战略提供支持；与工业化/多 样化的联系方面，没有明确说明发展某些类型 的基础设施可以如何促进工业化/多样化，也 没有说明如何具体识别联系以及可能需要何种 工具建立这种联系。
近年来发展基础设施方面的经验可能远不止调 查的基础设施计划所显示的这些。然而，如果 这些计划确实反映了政府对基础设施规划和发 展的承诺水平，那么，还需要开展大量工作，
加强国家基础设施和发展战略，以确保基础设 施发展确实为发展中经济体的转型发挥原有的 重要作用。
掌控结构转型是所有发展阶段的一大挑战。其 部分原因在于，伴随这种转型而来的创造力和 破坏力并不会自动转化为良性增长循环，而这 一过程中不可避免地产生的经济租金可能被特 权集团获得，导致经济命脉堵塞，政治冲击危 险增加。随着数字革命的到来，上述迹象已经 浮现。然而，这并非不可避免。历史经验显示，
公共政策，包括产业政策，可有助于掌控更具 包容性和可持续性的成果。第三章阐述了该议 程的部分内容。
本章认为，结构转型还需要基础设施规划如影 相随。然而，尽管基础设施投资在历经几十年 的式微之后已经开始恢复，但是，对于该如何 有效地将基础设施方案纳入发展战略的问题并