L A H O U I L L E B L A N C H E 59
L É G I S L A T I O N
La Cour de Cassation et les droits des Concessions de chutes d eau à l'égard des Propriétaires
p a r André P E P Y , Professeur à la Faculté de Droit de Grenoble
La Cour de Cassation a r e n d u , le 28 juillet 1932, u n a r r ê t qui a produit, dans le m o n d e des hydrauliciens, u n e t r è s vive émo- tion, car il ne t e n d à rien de moins q u ' à annihiler presque com- plètement les droits q u e la loi du 16 octobre 1919 à reconnus aux concessionnaires d'énergie h y d r a u l i q u e à r e n c o n t r e des pro- priétaires.
On sait q u e l'article 4 de c e t t e loi d o n n e a u x concessionnaires certains privilèges q u i leur p e r m e t t e n t de vaincre la résistance des propriétaires des t e r r a i n s sur lesquels d o i v e n t ê t r e instal- lés les ouvrages nécessaires à l ' a m é n a g e m e n t de la c h u t e . Le concessionnaire p e u t d ' a b o r d occuper à l'intérieur d u périmètre défini par l'acte de concession les propriétés privées sur les- quelles sont établis les ouvrages de r e t e n u e ou de prise d'eau ; il obtient ainsi, n o t a m m e n t , le d r o i t d ' a p p u y e r son b a r r a g e sur le fond du lit e t sur les rives et m ê m e sur les parcelles com- prises h,ors des rives, lorsqu'il s'agit de b a r r a g e s i m p o r t a n t s , et, d'autre p a r t , il p e u t , p a r simple voie d ' o c c u p a t i o n et sans se rendre propriétaire des t e r r a i n s , installer les c a n a u x d'amenée et de fuite, les c h a m b r e s de d é c a n t a t i o n e t de mise en charge, les conduites forcées, p e u t - ê t r e m ê m e les réservoirs de com- pensation, lorsqu'ils se t r o u v e n t en aval d u b a r r a g e . E n second lieu, le concessionnaire o b t i e n t le d r o i t de submerger les berges par le relèvement d u p l a n d'eau. E n f i n e t seulement pour les usines de plus de 10.000 k W . , il p e u t occuper t e m p o r a i r e m e n t tous les terrains indispensables p o u r l'exécution des t r a v a u x , conformément à la loi d u 29 décembre 1892.
L'exercice de ces droits se fait n a t u r e l l e m e n t , m o y e n n a n t une indemnité q u i est fixée p a r les t r i b u n a u x civils e t qui sera préalable, a u cas d ' o c c u p a t i o n ou de dépossession permanente, ce qui sera, é v i d e m m e n t , l ' h y p o t h è s e la plus fréquente.
Ainsi, le concessionnaire est dispensé de recourir à l'expro- priation, ce qui p r é s e n t e certains a v a n t a g e s , soit en çe qui touche la r a p i d i t é des t r a v a u x , soit s u r t o u t en ce qui concerne la fixation de l ' i n d e m n i t é , les t r i b u n a u x civils fixant, générale- ment, celle-ci avec plus de m e s u r e e t moins de prodigalité que les jurys d'expropriation.
Il est bien é v i d e n t que l ' u n des problèmes soulevés p a r l'exer- cice des droits i n s t i t u é s p a r l'article 4 consistera à définir exac- tement les terrains sur lesquels ces droits p e u v e n t s'exercer.
En ce qui concerne l'occupation, t e m p o r a i r e ou p e r m a n e n t e , les seuls terrains assujettis s o n t les t e r r a i n s non bâtis, les bâti- ments, cours e t j a r d i n s a t t e n a n t a u x h a b i t a t i o n s é t a n t seuls exempts de la s e r v i t u d e . E n ce q u i t o u c h e la submersion, seules les berges p e u v e n t ê t r e a t t e i n t e s . Si u n concessionnaire a besoin, Par exemple, d'occuper u n t e r r a i n b â t i ou s'il doit submerger des parcelles qui n e p e u v e n t ê t r e considérées comme des berges,
Jl lui faudra recourir nécessairement à l'expropriation.
C'est j u s t e m e n t en ce qui t o u c h e la définition du m o t « ber- ges », q u e la Cour de Cassation a eu à intervenir e t qu'elle est i n t e r v e n u e d'ailleurs, dans des conditions e x t r ê m e m e n t fâcheuses, car la définition qu'elle a donnée dû m o t « berges » est une défi- nition excessivement étroite et qui ne p a r a î t p a s exacte.
L'affaire se p r é s e n t a i t de la façon s u i v a n t e :
U n concessionnaire a v a i t o b t e n u du préfet, conformément â l'article 4 de la loi du 16 octobre 1919, l'autorisation de s u b - merger certaines parcelles situées au bord du cours d'eau d o n t l'énergie é t a i t aménagée. Les particuliers, propriétaires des parcelles ainsi visées, p r o t e s t è r e n t vivement, en déclarant que les berges é t a i e n t constituées seulement p a r les parties du terrain stériles et recouvertes p a r les crues, mais non p o i n t p a r des terres qui, depuis de longues années, é t a i e n t livrées à la c u l t u r e . L e t r i b u n a l saisi en première instance déclara q u e la p r é t e n t i o n des propriétaires n ' é t a i t pas fondée. « P a r berges, dit-il, il f a u t
« e n t e n d r e non seulement les terrains f o r m a n t l'encaissement
« d u lit d ' u n e rivière ou d ' u n lac artificiel, mais encore les
« t e r r a i n s en b o r d u r e du cours d'eau ». P o u r imposer c e t t e défi- nition, le t r i b u n a l s'inspirait d'abord d ' u n a r g u m e n t de t e x t e : Si les berges ne sont q u e les terrains f o r m a n t l'encaissement d ' u n cours d'eau, on ne c o m p r e n d r a i t pas p o u r q u o i le législateur a e x e m p t é de la servitude de submersion les terrains b â t i s . D ' a u t r e p a r t , la loi du 16 octobre 1919 a voulu favoriser l ' a m é - n a g e m e n t des chutes, et donner une définition restrictive des berges serait, au contraire, gêner et e n t r a v e r cet a m é n a g e m e n t . L a Cour de Cassation d o n n a t o r t au t r i b u n a l et définit les berges de la façon s u i v a n t e : « les parties du lit de la rivière e t des t a l u s qui la b o r d e n t ordinairement découverts p a r les e a u x mais susceptibles d ' ê t r e occupées par les crues normales et géné- r a l e m e n t impropres à la culture. »
Il est v r a i m e n t r e g r e t t a b l e de voir la Cour s u p r ê m e com- m e t t r e , en i m p o s a n t c e t t e définition, u n e t r è s g r a v e erreur. E n effet, l ' a r r ê t de la Cour de Cassation, en définissant les berges c o m m e il l'a fait, c onfond d e u x choses a b s o l u m e n t différentes ; le lit d u cours d'eau et les berges.
L'expression : lit d ' u n cours d'eau, a j u r i d i q u e m e n t un sens précis. E n ce q u i concerne d ' a b o r d les cours d'eau d u d o m a i n e public, c'est-à-dire les cours d'eau navigables e t flottables, nous r e n c o n t r o n s u n e définition législative formulée p a r l'article 36 de la loi d u 8 avril 1898 sur le régime des eaux. Ce t e x t e e s t ainsi conçu : « Des arrêtés préfectoraux... définissent les limites des fleuves navigables et flottables, ces limites é t a n t déterminées p a r la h a u t e u r des eaux c o u l a n t à pleins bords a v a n t de débor- der. » E n p o s a n t c e t t e définition, le législateur s'est référé à u n e règle bien connue de t o u s c e u x q u i é t u d i e n t le régime j u r i d i q u e Article published by SHF and available athttp://www.shf-lhb.orgorhttp://dx.doi.org/10.1051/lhb/1933009
60 LA HOUILLE BLANCHE des eaux, et q u ' o n appelle la règle du « plcnissimum flumen »,
ou du fleuve à son plus h a u t point. Cette règle é t a i t t r a d i t i o n - nellement admise par la j u r i s p r u d e n c e a d m i n i s t r a t i v e e t aussi par la j u r i s p r u d e n c e de la Cour de Cassation. U n a r r ê t du
«S décembre 1863 ( P e t i t c. c o m m u n e de Trouville S. 1864. I. 29) contient un a t t e n d u e x t r ê m e m e n t intéressant : « Le lit des rivières comprend t o u t le t e r r a i n q u ' a t t e i g n e n t et couvrent, dans les h a b i t u d e s de leur cours et sans d é b o r d e m e n t , les e a u x parvenues à leur plus h a u t degré d'élévation ». (V. dans le m ê m e sens : Cour de Dijon, 5 mai 1865, Cordelier c. Préfet de la Côte, d'Or, S. 64. 2. 1 9 5 ; Cour de P a u , 1e r m a i 1878, l ' E t a t c. Darrigal S. 78, 2 317.)
L a règle du « plenissimum flumen » sert également à définir le lit des cours d'eau non navigables. Sans d o u t e , il n ' y a pas, en ce qui concerne ces cours d'eau, de définition législative analogue à l'article 36 de la loi d u 8 avril 1898, mais la doctrine se pro- nonce en faveur de la règle du « plenissimum flumen » (Picard, t r a i t é des eaux, T. I, p p . 258 et 258), et les quelques décisions que l'on rencontre, a d o p t e n t la m ê m e règle (v. n o t a m m e n t Cour de Toulouse, 22 juin 1860. D e B e a u f o r t e t ' a u t r e s c. Mauvoisin S. 1860.
2. 471). R a p p r o c h o n s cette définition du lit de la définition que la Cour de Cassation a donnée du m o t « berges », et nous voyons qu'elles se r e c o u v r e n t e x a c t e m e n t . « Le lit, nous dit-on, c'est cette p a r t i e d u chenal que les e a u x du fleuve -recouvrent com- p l è t e m e n t a v a n t de déborder », et la Cour de Cassation nous dit :
« les berges ce s o n t les p a r t i e s d u lit de la rivière et des talus qui la b o r d e n t o r d i n a i r e m e n t recouvertes p a r les eaux, mais susceptibles d ' ê t r e occupées par les crues normales et générale- m e n t impropres à la c u l t u r e ».
P a r conséquent, au point de vue de la terminologie, la défi- nition de la Cour de Cassation ne p a r a î t pas exacte, e t si d ' a u t r e p a r t , on la r a p p r o c h e de ce q u ' a v o u l u faire le législateur de 1919, on est a m e n é à conclure q u e la Cour de Cassation a s t a t u é t o u t à fait à r e n c o n t r e des i n t e n t i o n s des a u t e u r s de la loi.
Sans doute, on ne t r o u v e p a s dans les t r a v a u x parlemen- taires d'explications très détaillées sur ce point. On p e u t simple- m e n t noter q u ' a u cours des discussions, on a employé indiffé- r e m m e n t le m o t « rives » et le m o t « berges ». Or, dans la langue courante, le m o t « rive » a u n sens plus large que le m o t « berges » e t l'on peut induire de là que le législateur, en p a r l a n t des berges, a voulu parler des t e r r a i n s voisins d u cours d'eau, que, par conséquent, il a e n t e n d u donner au droit de submersion une certaine étendue.
Ceci est confirmé par le texte de la loi. L ' a r t i c l e 4 de celle-ci énumère un certain n o m b r e de servitudes, p a r m i lesquelles la servitude de submersion des berges, et il conclut en disant que seront exemptés des servitudes les b â t i m e n t s , cours et jardins a t t e n a n t a u x h a b i t a t i o n s .
E v i d e m m e n t , on n ' a pas l ' h a b i t u d e de construire sur les berges telles que les définit la Cour de Cassation, mais, au con- t r a i r e , on p e u t construire sur les rives d ' u n cours d'eau, et le fait que le législateur a e n t e n d u expressément soustraire les
b â t i m e n t s à l'empire des servitudes qu'il créait, m o n t r e bien que, dans son esprit, ces servitudes ne visaient pas seulement les berges a u sens étroit que la Cour de Cassation d o n n e à cette expression.
Enfin, si v r a i m e n t les berges d o i v e n t ê t r e définies c o m m e l'a fait la Cour de Cassation, on ne voit p a s p o u r q u o i le législateur a u r a i t eu besoin de créer u n e s e r v i t u d e de s u b m e r s i o n ; puisque les berges et le lit, d'après la Cour de Cassation, sont u n e seule et m ê m e chose, la servitude de submersion les a t t e i n t t o u t natu- rellement. Ceci est v r a i d ' a b o r d p o u r les fleuves et rivières navi- gables, où le lit fait p a r t i e d u d o m a i n e public, et ceci est égale- m e n t vrai p o u r les cours d'eau non navigables où s'agissant de p a r t i e s submergées p a r les crues normales, le riverain n'éprou- v e r a i t q u ' u n d o m m a g e a b s o l u m e n t insignifiant, du fait que la submersion devient p e r m a n e n t e .
Enfin, dernière considération, la s e r v i t u d e de submersion d o n t certains s'effraient et d e v a n t laquelle on recule, n ' a pas plus de g r a v i t é que telle ou telle a u t r e s e r v i t u d e créée par la loi de 1919. Certains sont é p o u v a n t é s à l'idée q u e des parcelles a p p a r t e n a n t à tel particulier v o n t être recouvertes p a r u n e épais- seur d'eau de plusieurs m è t r e s , mais cela est-il plus effrayant que de voir la parcelle voisine r e c o u v e r t e p a r les tonnes de pierres et de c i m e n t d o n t la réunion c o n s t i t u e le b a n âge ? N u l pour- t a n t , ne nie q u e le b a r r a g e puisse ê t r e c o n s t r u i t p a r simple voie d'occupation, c'est-à-dire sans recourir à l ' e x p r o p r i a t i o n ; c o m m e n t serait-il plus c h o q u a n t de voir que, sans recours à l'expropriation, l'on r e c o u v r e d ' e a u les parcelles qui sont d'ail- leurs a u voisinage du cours d ' e a u ?
L ' a r r ê t de la Cour de Cassation se c o m p r e n d r a i t à la rigueur, s'il n ' y avait- que la s e r v i t u d e de submersion et si celle-ci appa- raissait c o m m e u n e exception dans le s y s t è m e i n s t i t u é par la loi du 16 octobre 1919, alors q u ' e n réalité, c e t t e s e r v i t u d e de submersion est t r è s proche de la s e r v i t u d e d ' o c c u p a t i o n per- m a n e n t e d o n t p e u t bénéficier, p a r exemple, le b a r r a g e .
Comme on le voit, l ' a r r ê t de la Cour de Cassation est loin d ' ê t r e p l e i n e m e n t satisfaisant. Ceci serait sans g r a n d e importance s'il ne s'agissait q u e d ' u n e discussion t h é o r i q u e , mais la juris- p r u d e n c e de la Cour s u p r ê m e p r é s e n t e p r a t i q u e m e n t u n e très g r a n d e i m p o r t a n c e e t m ê m e u n c a r a c t è r e de g r a v i t é q u i mérite de r e t e n i r l ' a t t e n t i o n . Elle révèle, en effet, un é t a t d'esprit non s e u l e m e n t contraire a u x i n t é r ê t s du concessionnaire, m a i s hos- tile à l ' a m é n a g e m e n t des c h u t e s . Cette t e n d a n c e à restreindre le d o m a i n e des servitudes instituées par la loi de 1919 q u e la Cour de Cassation vient de révéler en ce qui concerne la définition des berges, nous pourrons la r e t r o u v e r et nous le retrouverons c e r t a i n e m e n t lorsqu'il s'agira de définir les conditions dans lesquelles les propriétés privées p o u r r o n t ê t r e occupées. C'est là un é t a t d'esprit fâcheux, contre lequel il f a u d r a i t réagir. Il a p p a r a î t d'ailleurs que. le r e m è d e ne p e u t guère ê t r e cherché q u e d a n s une i n t e r v e n t i o n législative. On p o u r r a i t concevoir q u e le législateur définît u n e zone de c h a q u e côté d u cours d'eau, zone dans laquelle p o u r r a i t s'exercer la s e r v i t u d e de submer- sion.
