Tribunal administratif N° 25459 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 27 février 2009 3e chambre
Audience publique du 18 novembre 2009 Recours formé par Monsieur ...
contre une décision du Gouvernement en conseil du 14 octobre 2005 en matière de Fonction publique (traitement)
JUGEMENT
Vu la requête déposée au greffe du tribunal administratif le 27 février 2009 par Maître Jean-Marie Bauler, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur ..., …, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation
1) d’une décision du Gouvernement en conseil du 14 octobre 2005 portant refus de lui allouer respectivement une indemnité spéciale ou un cumul d’indemnité,
2) d’une décision implicite de refus prise par le Gouvernement en conseil suite au recours gracieux formé le 10 mars 2006 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 14 mai 2009 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 10 juin 2009 par Maître Jean-Marie Bauler, au nom de Monsieur ... ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 8 juillet 2009 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision entreprise ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Jean-Marie Bauler et Monsieur le délégué du gouvernement Guy Schleder en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 7 octobre 2009.
Monsieur ..., … auprès du triage de …, prétendant avoir assumé durant la période du 1er novembre 2003 au 30 juin 2006 outre sa fonction normale de … au triage de …, celle de la gestion du triage forestier de … en remplacement de son titulaire, il sollicita en rémunération de cette tâche supplémentaire l’allocation d’une indemnité spéciale pour remplacement temporaire et/ou cumul d’un emploi vacant sur base de l’article 23 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après « la loi du 16 avril 1979 ».
Par décision du 14 octobre 2005, le Gouvernement en conseil a fait droit à cette demande, mais n’alloua qu’une indemnité de « 5 % de 354 P.I. » pour la période du 1er août 2004 au 30 juin 2006.
Par courrier de son mandataire de l’époque du 10 mars 2006, Monsieur ... a fait introduire un recours gracieux contre cette décision du Gouvernement en conseil du 14 octobre 2005 en se limitant, au fond, à mettre en cause le montant de l’indemnité accordée.
Le recours contentieux tendant à la réformation d’une décision du Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg (ministère d’Etat) du 2 juin 2006, ainsi désignée, prise après l’introduction dudit recours gracieux fut déclaré irrecevable par un jugement du tribunal administratif du 16 mai 2007 (n° du rôle 22106) et confirmé en appel par un arrêt de la Cour administrative du 4 décembre 2007 (n° du rôle 23126C).
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 27 février 2009, Monsieur ...
a fait introduire un recours en réformation, sinon en annulation à l’encontre d’une décision du Gouvernement en conseil du 14 octobre 2005 portant refus de lui allouer respectivement une indemnité spéciale ou un cumul d’indemnité et d’une décision implicite de refus prise par le Gouvernement en conseil suite au recours gracieux formé le 10 mars 2006.
Quant à la recevabilité du recours, le demandeur estime que le recours serait valable en l’absence d’information concernant les délais et voies de recours, de sorte que le délai de recours n’aurait jamais commencé à courir.
Le délégué du gouvernement rétorque que le recours introduit devrait être déclaré irrecevable pour avoir été introduit tardivement en dehors du délai du recours contentieux. Il souligne que dans la mesure où le Gouvernement en conseil n’a pas pris une décision après l’introduction du recours gracieux, le silence gardé ouvrirait un nouveau délai de recours d’une durée de trois mois commençant à courir à l’expiration du délai de trois mois pendant lequel l’administration était appelée à répondre. En se référant à la jurisprudence administrative en la matière il fait valoir qu’il s'ensuivrait qu'à l'expiration d'un délai de six mois après l'introduction de la réclamation, devant le silence de l'administration, l'administré serait forclos à introduire un recours contentieux, et cela encore que, par la force des choses, la décision de refus implicite se dégageant du silence n'ait pas été notifiée, ni ne soit motivée, ni encore ne contienne des instructions sur les voies de recours. Il conclut que le recours serait dès lors irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre la décision du Gouvernement en conseil du 14 octobre 2005 et contre la décision implicite de rejet.
Le demandeur, en se penchant d’abord sur la recevabilité du recours à l’encontre de la décision implicite de refus, se réfère à l’ouvrage de Monsieur Alex Bonn qu’il cite de la façon suivante : « Cette réglementation a pour résultat une situation curieuse dans le régime des délais régissant les recours contre le silence de l’administration. L’intéressé qui n’obtient pas de réponse à sa demande, peut indéfiniment recourir contre la décision implicite de refus. Si cependant il réclame d’abord par voie administrative – ce qui semble préférable à l’introduction immédiate d’une voie de recours contentieuse – le délai de recours contentieux courra désormais à partir de l’expiration du troisième mois qui suivra sa réclamation ».
Il fait valoir ensuite que cette règle ne s’appliquerait pas dans le cadre d’un recours hiérarchique étant donné que dans ce cas le silence gardé par l’administration pendant trois
mois aurait pour conséquence de ne pas faire courir le délai contentieux. Il estime que si le droit commun en matière de recours voudrait que le silence de l’administration n’ouvrirait pas de délai pour agir et sachant que le recours gracieux comme le recours hiérarchique serait une réclamation administrative, on ne saurait comprendre pourquoi l’administré serait enfermé dans un délai lorsqu’il aurait eu la diligence d’introduire un recours gracieux préalablement à l’exercice d’une action.
Il ajoute que la jurisprudence administrative en ce qu’elle retient que le délai légal pour introduire un recours contre une décision ayant omis d’indiquer les voies de recours ne saurait valablement commencer à courir devrait également s’appliquer à la décision implicite de refus laquelle par définition resterait en défaut d’indiquer les voies de recours. Il souligne que si le tribunal était amené à confirmer cette « curiosité », l’administration n’aurait plus intérêt de répondre aux recours de l’administré et partant l’obligation d’information serait vidée de sa substance.
Il conclut que le recours introduit contre la décision implicite de refus serait à déclarer recevable pour avoir été introduit dans la forme et les délais de la loi.
A titre subsidiaire il fait valoir que l’article 13 (3) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après « la loi du 21 juin 1999 » devrait être écarté au motif qu’il violerait le principe d’égalité des citoyens devant la loi. Il estime que l’administré face à une décision de refus de la part de l’administration qui opte pour un recours gracieux se trouverait dans une situation comparable que l’administré qui opte pour un recours hiérarchique. Or, le fait de préciser que le délai du recours contentieux commence à courir à partir de l’expiration du troisième mois en cas de recours gracieux sans prévoir cette précision en cas de recours hiérarchique constituerait une différence de traitement non rationnelle, inadéquate et disproportionnée au but poursuivi et violerait dès lors l’article 10bis de la Constitution.
Au cas où le tribunal ne pourrait pas retenir cette violation, il appartiendrait au tribunal de renvoyer la question de la conformité de l’article 13 (3) de la loi du 21 juin 1999 à l’article 10bis de la Constitution devant la Cour Constitutionnelle.
Le demandeur fait encore valoir qu’au cas où le recours contre la décision implicite de refus serait rejeté par le tribunal, le recours exercé contre la décision du 14 octobre 2005 du Gouvernement en conseil serait recevable. En effet ladite décision en omettant d’indiquer les voies et délais de recours ne serait pas susceptible de faire courir valablement un délai de recours. Le recours gracieux, intervenu entre la décision initiale et le recours contentieux, n’empêcherait en rien d’introduire un recours contre cette décision initiale. Il se réfère plus particulièrement à un jugement du tribunal administratif du 19 mars 2003, n° 15288 du rôle.
Le délégué du gouvernement prend position sur le moyen d’inconstitutionnalité de l’article 13 (3) de la loi du 21 juin 1999 soulevé par le demandeur en ce qu’il semblerait qu’il compare les possibilités de recours dont disposent les plaideurs qui ont fait un recours gracieux à celles dont disposent les plaideurs qui n’ont pas fait de recours gracieux. Il estime que dans la mesure où le demandeur disposerait du même délai que celui dont il dispose à l’encontre de la décision initiale, soit trois mois à partir de l’intervention de la nouvelle décision ou trois mois après l’expiration du troisième mois dans lequel l’administration aurait dû répondre au recours gracieux, le moyen soulevé serait dénué de fondement.
Compétence et recevabilité
Une indemnité spéciale au sens de l’article 23 de la loi du 16 avril 1979 étant constitutive d’un accessoire au traitement des fonctionnaires de l’Etat, le tribunal est compétent, en vertu des dispositions de l’article 26 de la loi du 16 avril 1979, pour connaître du recours principal en réformation.
Il s’ensuit que le recours subsidiaire en annulation est irrecevable.
Quant à la recevabilité du recours au niveau du délai, il y a lieu d’analyser d’abord la recevabilité du recours en ce qu’il est dirigé contre la décision du Gouvernement en conseil du 14 octobre 2005 et ensuite la recevabilité du recours en ce qu’il est dirigé à l’encontre de la décision implicite de refus.
1) La décision du Gouvernement en conseil du 14 octobre 2005
Le demandeur fait valoir que la décision litigieuse n’aurait pas été accompagnée de l’indication des voies de recours ouvertes contre elle, de sorte que cette omission aurait entraîné que les délais impartis pour exercer un recours n’auraient pas commencé à courir.
Le délégué du gouvernement n’a pas pris position par rapport à ce moyen précis.
Il ressort d’un tableau daté au 18 octobre 2005 intitulé « rapport du groupe de travail chargé de l’examen des cumuls », versé en tant que pièce, aussi bien par le demandeur que par la partie étatique et divisé en 5 colonnes que la 4ième colonne a trait aux décisions du Gouvernement en conseil du 14 octobre 2005 relatives aux taux proposés permettant la détermination du montant de l’indemnité accordée à différents fonctionnaires dont Monsieur .... Dans ladite colonne il est fait référence, à deux reprises, à la décision du Gouvernement en conseil du 14 octobre 2005 en ce qu’elle vise le taux accordé à Monsieur ... d’abord pour la période du 1er août 2004 au 31 décembre 2005 et ensuite pour la période du 1er janvier 2006 au 30 juin 2006.
Par un courrier du 24 octobre 2005, la commission des cumuls s’est adressée au ministre de l’Environnement. Ledit courrier est libellé comme suit :
« Objet : Refixation d’indemnités existantes et introduction de nouvelles indemnités Monsieur le Ministre,
Sur base du rapport élaboré par la Commission des Cumuls, le Conseil de Gouvernement a arrêté en date du 14 octobre 2005 des décisions en matière de cumuls dont vous voudrez bien trouver en annexe la partie concernant votre département.
Sauf dispositions contraires, les taux indiqués sont applicables à partir du 1er janvier 2006.
Je vous prie d’informer les intéressés de la décision du Conseil de Gouvernement, tout en prenant soin de vous conformer aux dispositions de la procédure de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse.… ».
Ce courrier a été transmis le 28 octobre 2005 par le ministre de l’Environnement au directeur de l’Administration des Eaux et forêts « avec prière de bien vouloir informer les intéressés de la décision du Gouvernement en Conseil conformément au courrier du 24 octobre 2005 du président de la Commission des Cumuls ».
Enfin le directeur des Eaux et Forêts a transmis le 10 novembre 2005 ledit courrier aux chefs de cantonnements de … et … « avec prière de bien vouloir parvenir cette décision de la Commission des Cumuls du 14 octobre 2005 aux agents préposés forestiers concernés ».
Il ressort encore du recours gracieux du 10 mars 2006 introduit à l’encontre de la décision du Gouvernement en conseil du 14 octobre 2005 qu’ « aucune notification régulière ne semble avoir été faite à l’intéressé. A supposer même qu’il y ait eu notification après le 28 octobre 2005 – quod non – il n’en reste pas moins que la décision critiquée n’a en tout état de cause, pas été accompagnée d’une information sur les voies de recours ».
Au vu des contestations émises aussi bien par le mandataire initial que par le mandataire actuel au niveau de l’indication des voies de recours, il aurait appartenu à l’Etat de prouver que la décision litigieuse a été accompagnée de l’indication des voies de recours. En effet les pièces versées sont, à ce titre, insuffisantes. Si elles permettent certes de retracer que la décision litigieuse à été transmise aux autorités compétentes afin que celles-ci s’occupent de la transmission de la décision à l’administré concerné, elles ne permettent cependant pas de retenir que la décision en cause a été effectivement transmise au demandeur avec l’indication des voies de recours.
Or, à défaut par la partie étatique d’avoir pris position par rapport à ce moyen et à défaut d’avoir versé une pièce permettant au tribunal de retenir que la décision litigieuse a été accompagnée de l’indication des voies de recours, il y a lieu de retenir que la partie étatique n’a pas rapporté la preuve afférente.
Il s’ensuit que c’est à bon droit que le demandeur fait valoir que l'article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes fait obligation à l'administration d'informer l'administré des voies de recours, l'omission de cette formalité entraînant que les délais impartis pour les recours ne commencent pas à courir1.
A cette conclusion la considération que le demandeur a fait introduire un recours gracieux à travers un courrier de son mandataire de l’époque du 10 mars 2006 n’enlève rien.
En effet, dans la mesure où le délai de recours à l’encontre de la décision du 14 octobre 2005 n’a pas pu valablement commencer à courir, le recours gracieux n’a pas non plus pu valablement suspendre ledit délai. Seul un délai qui a commencé à courir peut être suspendu par l’introduction d’un recours gracieux auprès de l’autorité compétente avant l’expiration du délai de recours imparti pour agir en justice en application de l’article 13 (2) de la loi du 21 juin 1999.
1 Cf. TA 7 février 2002, n° du rôle 13136 confirmé par CA 14 mai 2002, n° 14676C du rôle et autres décisions citées in Pas. adm. 2008, V° PANC, n° 166.
Par conséquent, le recours introduit à l’encontre de la décision du 14 octobre 2005 est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
2) La décision implicite de refus
Au niveau du recours introduit à l’encontre de la décision implicite de refus, force est au tribunal de constater que le texte pertinent applicable ne prévoit pas une fiction légale relative à la création d’une demande implicite de refus en cas de silence observé par l’autorité étatique par rapport au recours gracieux introduit à l’encontre de la décision initiale.
En effet cette fiction légale est seulement prévue par l’article 4 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif qui vise la situation spécifique où l’administré après avoir introduit une demande n’a pas obtenu de réponse de la part de l’autorité étatique. Dans ce cas précis, l’article en question dispose que
« dans les affaires contentieuses qui ne peuvent être introduites devant le tribunal administratif que sous forme de recours contre une décision administrative, lorsqu’un délai de trois mois s’est écoulé sans qu’il soit intervenu aucune décision, les parties intéressées peuvent considérer leur demande comme rejetée et se pourvoir devant le tribunal administratif. »
En cas d’absence de décision initiale, il a été bien nécessaire que le législateur prévoie la fiction d’une décision implicite de refus, afin de pouvoir déférer une décision – fût-elle implicite - devant le tribunal.
Dans le cas actuellement soumis au tribunal, il s’agit d’une autre situation à savoir celle où l’autorité étatique a pris une décision suite à la demande initiale introduite par l’administré, mais a omis de répondre au recours gracieux introduit à l’encontre de la décision initiale. Dans ce cas, l’article 13, paragraphe 3 de la loi du 21 juin 1999 prévoit que « si un délai de plus de trois mois s’est écoulé depuis la présentation du recours gracieux sans qu’une nouvelle décision ne soit intervenue, le délai du recours contentieux commence à courir à partir de l’expiration du troisième mois », pendant lequel l’autorité étatique était appelée à répondre au recours gracieux.
Force est de constater que, dans ce cas, l’article en question ne prévoit pas de fiction légale relative à la création d’une décision implicite de refus, étant donné que cette construction légale n’est pas nécessaire au vu de l’existence d’une décision initiale expresse.
En effet l’article se limite à préciser que le délai de recours commence à courir à partir de l’expiration du troisième mois.
S’il est certes exact que le législateur n’a pas expressément prévu que le recours doit être introduit contre la décision initiale, il n’en reste pas moins, qu’à défaut d’une fiction légale relative à la création d’une décision implicite de refus, il n’existe pas d’autre décision à l’encontre de laquelle le recours pourrait être valablement dirigé.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de retenir que le recours contentieux est à introduire à l’encontre de la décision implicite de refus si l’administré se trouve face au silence observé par l’autorité étatique par rapport à sa demande, tandis que le recours contentieux est à introduire à l’encontre de la décision initiale en cas de silence observé par
l’autorité étatique par rapport au recours gracieux interjeté par l’administré à l’encontre de la décision initiale.
A ce titre le Comité du Contentieux du Conseil d’Etat avait déjà retenu au sujet de l’article 11, alinéa 3 du règlement de procédure en matière contentieuse du 20 août 1866 lequel a été repris par l’article 13 du règlement de procédure actuel que « le silence gardé par l’administration sur un recours gracieux n’est pas à considérer comme une décision nouvelle »2. Ainsi, c’est à bon droit que le recours a été dirigé contre la décision initiale.
Force est de conclure que le recours en ce qu’il est dirigé à l’encontre d’une décision implicite de refus est irrecevable pour défaut d’objet.
Au vu de cette conclusion l’analyse des autres moyens présentés devient surabondante.
Fond
Quant au fond, le demandeur fait valoir qu’en l’absence d’une motivation de la décision, celle-ci serait à annuler pour violation de l’article 23, paragraphe 3 de la loi du 16 avril 1979 et de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.
A titre subsidiaire il fait valoir qu’à supposer que le courrier du 2 juin 2006 vaudrait motivation de la décision litigieuse, cet avis ne saurait valablement motiver la décision étant donné que le groupe de travail ayant élaboré ledit avis n’aurait ni autorité en la matière, ni existence légale.
Par ailleurs la motivation avancée serait insuffisante sinon trop abstraite pour fonder valablement la décision litigieuse. En effet la décision ne ferait que fixer un taux d’indemnisation sans cependant fournir la moindre explication ni quant aux critères ni quant aux efforts supplémentaires retenus pour fixer l’indemnisation litigieuse. En plus la décision serait une décision générale qui s’appliquerait indistinctement à plusieurs fonctionnaires ne se trouvant cependant pas dans la même situation. Dans la mesure où le demandeur aurait effectué des remplacements temporaires et des cumuls de fonctions sur demande de son supérieur, les travaux exécutés seraient à qualifier de travail extraordinaire, justement qualifié et nettement caractérisé sinon de travaux exécutés en lieu et place du titulaire qui aurait normalement dû les faire. En n’accordant qu’une indemnité de 10 % du traitement de la personne concernée, l’autorité compétente aurait méconnu les textes applicables et notamment l’article 3.2 du règlement grand-ducal modifié du 13 avril 1984 déterminant les conditions et modalités de l’allocation de l’indemnité spéciale prévue à l’article 23 de la loi modifiée du 16 avril 1979 sur le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après le règlement grand-ducal du 13 avril 1984.
Le demandeur fait encore valoir que les décisions seraient encore critiquées en ce qu’elles iraient à l’encontre des usages, respectivement des droits acquis et notamment à l’encontre d’une décision de justice coulée en force de chose jugée qui serait devenue la référence en la matière. Il se réfère à ce titre à un arrêt de la Cour administrative du 6 février 2003 (n° du rôle 15274C) qui aurait fixé, dans un litige entre les mêmes parties, l’indemnité spéciale à 55 points indiciaires sur base d’une allocation mensuelle. Il fait remarquer que dans
2 CE 24 septembre 1969, n° 5911 du rôle
le cas d’espèce l’indemnité fixée serait inférieure à celle fixée par la Cour administrative et à celle proposée par l’Administration des Eaux et Forêts. Enfin, l’indemnité actuellement proposée serait même inférieure à celle effectivement payée aux préposés dix ans plutôt, à savoir 45.000 Luf, soit 1.115,52 € par mois et par préposé.
Le délégué du gouvernement rétorque qu’en ce qui concerne le montant de l’indemnité à accorder, les textes applicables ne donneraient pas d’indications précises quant à la détermination du montant à allouer, de sorte que le Gouvernement disposerait d’un pouvoir discrétionnaire en la matière.
Au vu des critères d’appréciation énoncés et des éléments de fait figurant dans le dossier présenté par le ministre de l’Environnement, la commission des cumuls aurait à juste titre fixé le montant de l’indemnisation. L’indemnisation retenue apparaîtrait d’autant plus justifiée que le travail supplémentaire effectué aurait été réalisé, par définition, dans les heures de travail normales de l’intéressé, sinon la législation relative à la prestation des heures de travail supplémentaires aurait dû être appliquée. Il conclut que le Gouvernement en conseil, se faisant sien le raisonnement de la commission des cumuls, aurait fixé l’indemnité au même montant.
Appréciation
Au niveau du moyen soulevant un défaut de motivation de la décision litigieuse force est de constater qu’il est de jurisprudence constante que la sanction de l’obligation de motiver une décision administrative consiste dans la suspension des délais de recours et que celle-ci reste a priori valable, l’administration pouvant produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois à la phase contentieuse3.
En l’espèce, tant le demandeur lui-même que la partie étatique se réfèrent en tant que complément de motivation à un courrier du 2 juin 2006 émanant du groupe de travail de la commission des cumuls auprès du ministère d’Etat cité in extenso dans le cadre de la requête introductive d’instance.
Il est certes exact que l’article 23 de la loi du 16 avril 1979 prévoit que les indemnités spéciales sont prises sur décision motivée du Gouvernement en conseil et que l’article en question ne prévoit pas formellement que le Gouvernement en conseil peut s’appuyer sur l’avis d’une commission des cumuls. Il n’en reste pas moins que celui-ci peut afin de prendre une décision motivée en la matière s’appuyer sur l’avis d’un groupe d’experts chargé de déterminer le montant de l’indemnité. En effet même en l’absence de disposition légale obligeant une autorité amenée à prendre une décision administrative individuelle à demander l’avis d’un organe consultatif, ladite autorité compétente reste libre de solliciter un avis consultatif auprès d’un organe qu’elle estime particulièrement qualifié pour émettre un avis par rapport à la situation de fait qu’elle est amenée à trancher4.
Il y a dès lors lieu de retenir que ledit avis tel que formalisé à travers la lettre du 2 juin 2006 a valablement complété la motivation sous-jacente à la décision litigieuse.
3 Cf. CA 20 octobre 2009, n° 25738C
4 CF. TA 20 septembre 2006, n° du rôle 20670 et 20823, Pas. adm. 2008, V° PANC, n° 32.
Dans la suite il appartient au tribunal d’analyser le bien-fondé de la motivation avancée lequel a été mis en cause par le demandeur.
Au vœu de l’article 23 de la loi du 16 avril 1979, le fonctionnaire peut se voir allouer, en dehors de son traitement, « une indemnité spéciale » pour le rémunérer « d’un service ou d’un travail extraordinaire, justement qualifié et nettement caractérisé comme tel, tant par sa nature que par les conditions dans lesquelles il est fourni, ou si un fonctionnaire est appelé à remplir temporairement des fonctions supérieures en traitement ou à cumuler tout ou partie d’un emploi vacant ».
En l’espèce, le principe même du droit d’indemnisation du demandeur pour la gestion du triage forestier de … est reconnu par les deux parties en cause.
Au niveau de la période à prendre en considération, si le demandeur a certes dans sa requête introductive d’instance soulevé qu’il aurait assumé cette tâche durant la période du 1er novembre 2003 au 30 juin 2006 et qu’il demande dans le dispositif de sa requête la réformation de la décision litigieuse en visant la période du 1er novembre 2003 au 30 juin 2006, force est de constater que la décision litigieuse ne concerne que la période du 1er août 2004 au 30 juin 2006. Force est encore de constater que le demandeur n’a formulé aucun moyen relatif à la non prise en considération de la période du 1er novembre 2003 au 31 juillet 2004 mais a limité ses observations sur le montant de l’indemnité accordée. A défaut d’un moyen précis formulé à ce titre, il y a lieu de retenir que l’objet du litige se trouve limité au montant de l’indemnité accordée pour la période prise en compte dans la décision litigieuse, à savoir celle du 1er août 2004 au 30 juin 2006.
L’article 23 de la loi du 16 avril 1979 dispose que les indemnités spéciales « sont allouées sur la proposition du ministre du ressort, par une décision motivée du Gouvernement en conseil ».
Le règlement grand-ducal du 13 avril 1984 précise en son article 2 que l’indemnité spéciale est accordée par le Gouvernement en conseil, « sur proposition du Ministre du ressort et sur avis préalable de l’administration du personnel de l’Etat visée à l’article 3 et dénommée ci-après l’administration ».
L’article 3 du règlement grand-ducal du 13 avril 1984 précise :
« L’administration est chargée d’émettre son avis
a) sur toute proposition tendant à obtenir une indemnité spéciale au sens des dispositions de l’article 1er ;
b) sur le montant à allouer.
En vue de se prononcer tant sur l’opportunité que sur le montant éventuel de l’indemnité spéciale à allouer, l’administration tient compte notamment :…
c) de la durée des travaux, de la fréquence des séances, du nombre de cas à traiter, ainsi que de la nécessité de travaux préparatoires ;
d) du degré de difficulté de la mission assignée ».
Si le Gouvernement en conseil dispose certes d’un pouvoir discrétionnaire en la matière, un pouvoir discrétionnaire d’une autorité administrative ne s’entend pas comme un pouvoir absolu, inconditionné ou à tout égard arbitraire, étant donné que l’existence et la validité des motifs sont une condition essentielle de la légalité de l’acte et il appartient au juge
administratif de vérifier si les motifs invoqués ou résultant du dossier sont de nature à justifier la décision attaquée5.
En l’espèce, un certain nombre de critères à prendre en compte pour la détermination de l’indemnité à allouer sont déterminés par le texte réglementaire cité ci-avant.
Cependant, force est au tribunal de constater que le dossier actuellement soumis au tribunal ne contient aucune pièce permettant d’évaluer ni la durée des travaux, la fréquence des séances, le nombre de cas à traiter, la nécessité de travaux préparatoires, ni le degré de difficulté de la mission assignée au demandeur.
L’avis tel que visé à l’article 3 du règlement grand-ducal du 13 avril 1984 fait également défaut.
Au vu de ces constatations, la simple référence par le délégué du gouvernement à un courrier du 2 juin 2006, émanant d’un groupe de travail de la commission des cumuls auprès du ministère d’Etat et libellé comme suit :
« Après réexamen des dossiers sous rubrique, le groupe de travail chargé de l’examen des cumuls se prononce pour le maintien des taux antérieurement proposés, à savoir 10% des traitements des personnes concernées, avis auquel le Conseil de Gouvernement s’était rallié dans ses décisions relatives aux demandes en question.
Les membres du groupe de travail ont une nouvelle fois évalué tous les éléments du dossier à la lumière des critères prévus au règlement grand-ducal du 13 avril 1984 déterminant les conditions et les modalités de l’allocation de l’indemnité spéciale prévue à l’article 23 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, et estiment que l’indemnisation proposée est adaptée aux efforts supplémentaires demandés aux fonctionnaires concernés », ne saurait valoir motivation suffisante de la décision sous examen.
En effet, tant la motivation avancée que les quelques pièces versées ne permettent au tribunal de vérifier si les motifs invoqués ou résultant du dossier sont de nature à justifier la décision attaquée.
La juridiction administrative saisie d’un recours en pleine juridiction, c’est-à-dire visant la réformation de la décision de l’administration et à voir le cas échéant prononcer une décision nouvelle à la place de celle jugée inappropriée, peut et doit vider le fond de l’affaire si celle-ci se trouve en état de recevoir une décision définitive.
Or, en l’espèce, il a été retenu que le tribunal ne dispose d’aucune pièce lui permettant de procéder au contrôle du bien-fondé de la motivation de la décision, de sorte que l’affaire ne se trouve pas en état de recevoir une décision définitive.
Il s’ensuit que le tribunal, dans le cadre de son pouvoir de réformation, ne saura prononcer que l’annulation de la décision litigieuse.
5 Cf. TA 10 octobre 2007, n° 22641, Pas.adm. 2008, V° Recours en annulation, n° 25.
L’examen du moyen soulevant un défaut de motivation de la décision ayant entraîné son annulation, l’examen des autres moyens énoncés devient surabondante.
Le demandeur sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure sur le fondement de l’article 33 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif.
Dans la mesure où le demandeur a été obligé d’introduire un recours contentieux pour provoquer la motivation à la base de la décision litigieuse, il paraît inéquitable de laisser à sa charge les sommes exposées par lui et non comprises dans les dépens, de sorte qu’il y a lieu de lui accorder le montant de l’indemnité de procédure sollicitée, à savoir 1000 €.
Par ces motifs
le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement,
reçoit en la forme le recours en réformation contre la décision du Gouvernement en conseil du 14 octobre 2005 ;
au fond le déclare justifié, partant dans le cadre de la réformation annule la décision du Gouvernement en conseil du 14 octobre 2005 ;
renvoie le dossier en prosécution de cause devant le Gouvernement en conseil ;
déclare le recours en annulation en ce qu’il est dirigé contre la décision du Gouvernement en conseil du 14 octobre 2005 irrecevable ;
déclare le recours en ce qu’il est dirigé contre une décision implicite de refus du Gouvernement en conseil irrecevable ;
déclare la demande en allocation d’une indemnité de procédure recevable et fondée partant condamne l’Etat à payer au demandeur un montant de 1000 € ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
Catherine Thomé, premier juge, Claude Fellens, juge,
Françoise Eberhard, juge,
et lu à l’audience publique du 18 novembre 2009 par le premier juge, en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s. Judith Tagliaferri s. Catherine Thomé
Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 18.11.2009
Le Greffier du Tribunal administratif
