Volume des apports de fonds publics à destination des pays les moins avancés

D’après les données du CAD, en 2017, le montant brut des apports de fonds publics à destination des 47  PMA, qui totalisent une population de plus d’un milliard de personnes, s’est élevé à 54,4 milliards de dollars, soit plus que l’investissement étranger direct (IED) ou les envois de fonds⁴. En termes réels, le montant total des apports de fonds publics est resté largement en deçà du record atteint en 2006, année au cours de laquelle l’aide allouée à l’allégement de la dette dans le cadre de l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et de l’Initiative d’allégement de la dette multilatérale avait culminé.

Il s’inscrit toutefois dans la continuité d’une tendance légèrement haussière, qui se poursuit depuis 2014, et a augmenté de 10 % par rapport à 2016.

Comme le montre la figure  2.4, l’APD a constitué l’immense majorité de ces flux (52 milliards de dollars), tandis que les autres apports du secteur public ont représenté environ 4,4  % du montant brut des versements aux PMA, soit 2,4 milliards de dollars. À

4 Le volume des apports de fonds publics s’entend de la somme de l’APD et des autres apports du secteur public.

Cela fait longtemps que le CAD s’est imposé comme l’une des principales institutions à mesurer les flux d’APD et à fournir des données à ce sujet ; les chiffres de l’APD couramment utilisés sont donc généralement conformes à ses normes en matière de statistiques et de notification. Le CAD a défini l’APD pour la première fois en 1969 et a resserré la définition en 1972. Les réalités historiques et politiques qui sont à la base de ces décisions se reflètent de manière implicite dans les séries de données d’APD collectées (Hynes and Scott, 2013).

Jusqu’à récemment, les apports publics étaient considérés comme des apports d’APD s’ils répondaient aux trois grands critères suivants  : ils devaient émaner d’organismes publics, y compris des autorités centrales et des collectivités locales ; avoir pour but essentiel de favoriser le développement économique et l’amélioration du niveau de vie des pays en développement  ; être assortis de conditions favorables et comporter un élément de libéralité au moins égal à 25 % (sur la base d’un taux d’actualisation de 10 %). À cet égard, les fonds comptabilisés dans l’APD mais prenant la forme de prêts étaient comptabilisés à leur valeur nominale, quel que soit leur degré de concessionnalité, tandis que les autres apports du secteur public constituaient un groupe résiduel englobant les autres transactions entre États. Cette définition de l’APD fondée sur les versements pose, semble-t-il, deux grands problèmes méthodologiques concernant le traitement des prêts concessionnels  : le taux d’actualisation de référence reflète mal l’environnement marqué par des taux d’intérêt faibles qui s’est installé après 2009, et la comptabilisation de la valeur nominale totale des prêts d’APD gonfle artificiellement les montants de l’aide et crée des incitations perverses pour les donateurs, qui pourraient être encouragés à déclarer aussi en APD des prêts dont le degré de concessionnalité est discutable (Colin, 2014 ; Atwood et al., 2018).

Dans le contexte du programme de développement pour l’après-2015, le CAD a décidé de «  moderniser  » son cadre de mesure de l’APD de manière qu’il rende mieux compte des efforts des donateurs ainsi que de l’évolution de la situation, en particulier de l’importance croissante donnée à la mobilisation des ressources du secteur privé.

Ainsi, la « mesure de l’équivalent-don » a été appliquée à des instruments autres que les dons, à savoir aux prêts d’APD – selon une méthode adoptée par tous – ainsi qu’aux prises de participation et à d’autres instruments du secteur privé – selon une méthode provisoire car les membres du CAD n’ont pas encore trouvé d’accord à ce sujet.

En ce qui concerne les prêts d’APD, les critères « modernisés » permettant d’évaluer le caractère concessionnel des transactions prévoient un élément-don d’au moins :

• 45 % dans le cas des prêts bilatéraux au secteur public des PMA et autres pays à faible revenu (sur la base d’un taux d’actualisation de 9 %) ;

Encadré 2.1 Coup d’œil sur l’évolution de la notion d’aide publique au développement

Prêts multilatéraux

0,7

Dons bilatéraux

96,8

Équivalent-don des prêts bilatéraux

10,0

Instruments bilatéraux du secteur privé, approche institutionnelle

1,5

Instruments bilatéraux du secteur privé, approche fondée sur les instruments

1,0

Allégement de la dette bilatérale

0,2

Dons multilatéraux et souscriptions au capital

42,8

Ventilation de l’aide publique au développement des membres du Comité d’aide au développement, 2018*

(En milliards de dollars)

Source : Calculs de la CNUCED, d’après les données de l’OCDE.

* Sur la base d’un équivalent-don.

• 15 % dans le cas des prêts bilatéraux au secteur public des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (sur la base d’un taux d’actualisation de 7 %) ;

• 10 % dans le cas des prêts bilatéraux au secteur public des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (sur la base d’un taux d’actualisation de 6 %) ;

• 10 % dans le cas des prêts aux institutions multilatérales (sur la base d’un taux d’actualisation de 5 % pour les institutions mondiales et les banques multilatérales de développement et 6 % pour les autres organisations).

Pour les prêts éligibles à figurer dans l’APD, on obtient ensuite la valeur de l’équivalent-don en multipliant les versements annuels au titre du prêt par l’élément-don tel qu’il a été calculé au moment de l’engagement ; cette mesure incite à privilégier les dons et les prêts fortement concessionnels. Du fait de l’utilisation de seuils et de taux d’actualisation différenciés, les flux calculés selon la méthode de l’équivalent-don n’ont que peu de rapport avec les sommes réellement décaissées ; ils sont une mesure de l’« effort du donateur ». Afin de garantir la continuité des statistiques relatives à l’APD du point de vue des bénéficiaires, on continue de recueillir et de publier des données sur les apports effectifs, c’est-à-dire des données fondées sur les versements.

Dans le but de garantir leur comparabilité dans le temps, tous les chiffres de l’APD figurant dans le présent chapitre, à l’exception de cet encadré, sont conformes à la définition et aux mesures fondées sur les versements.

Si l’on examine les données préliminaires fournies pour 2018, le passage de mesures « fondées sur les versements » à la mesure de l’équivalent-don n’a eu que peu d’effets sur les niveaux mondiaux de l’APD à destination des pays en développement (OECD, 2019a). Il s’est traduit par un léger accroissement de 2,5 points de pourcentage des flux d’APD émanant de l’ensemble des donateurs vers les pays en développement, même si les variations peuvent atteindre 40 % pour certains donateurs. En outre, il ressort de la répartition par flux du total de l’APD octroyé aux pays en développement que la contribution des instruments du secteur privé – calculée selon la méthode provisoire – est encore modeste, puisque ces instruments représentent à peine 2 % de l’APD totale en équivalent-don. Cependant, comme on doit encore finaliser la méthode qui permettra d’inclure cette donnée, les valeurs pourraient bien évoluer.

Il faut également garder à l’esprit que, comme on le verra au chapitre 3, la manière dont les instruments du secteur privé sont utilisés peut avoir de lourdes conséquences sur le financement du développement, et que leur prise en compte dans les chiffres clefs de l’APD n’est pas sans susciter d’inquiétudes, en particulier en ce qui concerne leur caractère concessionnel (Atwood et al., 2018).

Encadré 2.1 (suite)

Figure 2.4

Montant total brut des apports de fonds publics à destination des pays les moins avancés

Source : Calculs de la CNUCED, d’après la base de données du Système de notification des pays créanciers de l’OCDE.

0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0

0 10 20 30 40 50 60 70

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Pourcentage

Milliards de dollars de 2017

APD

Autres apports du secteur public (à l’exclusion des crédits à l’exportation)

Part des autres apports du secteur public dans le montant total des apports de fonds publics, échelle de droite

Figure 2.5

Montant brut des autres apports du secteur public à destination des pays les moins avancés*

Source : Calculs de la CNUCED, d’après la base de données du Système de notification des pays créanciers de l’OCDE.

* À l’exclusion des crédits à l’exportation.

0 1 2 3

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Milliards de dollars de 2017

Apports bilatéraux (membres du CAD) Apports bilatéraux (non membres du CAD) Apports multilatéraux l’échelle mondiale, la majeure partie des autres apports

du secteur public revient aux pays en développement à revenu intermédiaire, tels que le Brésil, la Chine, l’Inde, le Mexique et la Turquie, mais ces dix dernières années, les PMA ont commencé à bénéficier eux aussi de tels instruments, qui ont essentiellement servi au financement des infrastructures économiques.

Principal moteur de cette évolution, les donateurs multilatéraux ont fourni approximativement 75  % du total des autres apports du secteur public aux PMA.

Certains donateurs bilatéraux du CAD ont également eu recours à ces instruments, quoique dans une bien moindre mesure (fig. 2.5).

À titre de mise en perspective, les 47 PMA représentent 13,4 % de la population du globe et ont reçu environ 22 % du montant total des apports de fonds publics.

À l’échelle mondiale, leur part du montant total brut de l’APD a légèrement reculé (27 % en 2017, contre 30 % dix ans plus tôt), tandis que leur part des autres apports du secteur public a quelque peu augmenté, mais demeure minime (à peu près 4 %). À en juger par d’autres chiffres analogues et par les difficultés que les PMA éprouvent toujours à mobiliser suffisamment de fonds auprès d’autres sources, il semblerait que les débats relatifs au « financement de la transition », c’est-à-dire à l’abandon progressif de l’aide au profit d’un financement à des conditions proches de celles du marché, soient prématurés pour la plupart de ces pays (Prizzon et al., 2016 ; Piemonte et al., 2019). En effet, les autres apports du secteur public aux PMA sont généralement concentrés sur une poignée de pays. Entre 2015 et 2017, le Bangladesh, l’Angola,

le Sénégal, le Libéria, le Cambodge et l’Afghanistan, par ordre décroissant d’importance, en ont capté les deux tiers.

Dans ces conditions, les flux d’APD ont continué d’être répartis plus équitablement entre les PMA que les autres apports du secteur public et les autres ressources extérieures, telles que l’IED et les envois de fonds (fig.  2.6). Ce constat reste valable bien que l’allocation de l’aide des donateurs soit dictée non pas seulement par les besoins des pays, mais aussi, entre autres facteurs, par des considérations géopolitiques et par des liens historiques et culturels, en particulier dans le cas des flux bilatéraux (Alesina and Dollar, 2000 ; Anderson, 2008 ; Bermeo, 2017).

L’idée selon laquelle l’APD doit profiter avant tout aux pays vulnérables est admise depuis longtemps par la communauté internationale, et consacrée par la cible  17.2 des objectifs de développement durable, qui fixe entre 0,15 et 0,20 % du RNB le montant que les pays membres du CAD devraient allouer à l’aide aux PMA. En dépit des grands discours sur la nécessité de diriger l’aide vers les pays les plus pauvres du monde, beaucoup reste à faire pour atteindre cet objectif arrêté à l’échelle internationale, comme le montre l’encadré  2.2 (UNCTAD, 2010  ; UNCTAD, 2016a  ; UNCTAD, 2018a  ; UNCTAD, 2019b). Pour autant qu’on puisse en juger, alors que les objectifs de développement durable ont sans doute élargi l’éventail des objectifs de développement, la part des PMA dans les apports mondiaux d’APD est toujours en baisse par rapport à la décennie précédente.

Encadré 2.2 De bien maigres progrès sur la voie du respect des engagements pris envers les pays