10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Rwanda Burkina Faso Niger Madagascar Mali Bhoutan Tchad Sierra Leone Djibouti Îles Salomon Mozambique Yémen Guinée Tuvalu Sao Tomé-et-Principe Togo Sénégal République centrafricaine Bénin Guinée-Bissau Gambie République-Unie de Tanzanie Népal Libéria Mauritanie Kiribati Vanuatu Comores Burundi Malawi Haïti Soudan Éthiopie Bangladesh Lesotho République démocratique populaire lao Cambodge Timor-Leste Ouganda Zambie Afghanistan Somalie Érythrée Soudan du Sud République démocratique du Congo Angola Myanmar
Soutien budgétaire Interventions de type projet
Figure 4.13
Interventions de type projet et soutien budgétaire, moyenne, 2013-2017 (Pourcentage de l’aide publique au développement totale)
Source : Calculs de la CNUCED, d’après les données du système de notification des pays créanciers de l’OCDE.
Dans le cadre des programmes d’ajustement structurel, un préalable imposé à la plupart des pays en développement a été de mener des réformes pour disposer d’un financement du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale au titre de l’initiative PPTE. Dans le cadre de réformes, le Rwanda a commencé à mettre en place des mesures visant à promouvoir la transparence et l’alignement du financement des donateurs sur les priorités nationales. Vision 2020 a apporté une stratégie à long terme et servi de cadre de mobilisation de l’aide extérieure, en fixant des cibles pour 2010 et 2020, 2000 constituant l’année de référence.
La politique Rwanda Aid adoptée par le Gouvernement en 2006 a cherché à définir des structures et des orientations claires pour la mobilisation et la gestion de l’aide extérieure. Dès 2007, lorsque la première stratégie de réduction de la pauvreté a été engagée, la politique Rwanda Aid a aussi servi de base pour suivre les progrès et le cadre de dépenses à moyen terme a facilité le suivi des budgets (entrées et sorties) par les donateurs et a consolidé les relations. La politique Rwanda Aid délimite le cadre de la mobilisation de l’aide extérieure sous une forme qui ne porte pas atteinte à l’autonomie des pouvoirs publics et d’une manière qui renforce l’appropriation et les capacités du côté du Gouvernement et son aptitude à gérer efficacement toutes ses ressources, ce qui améliore encore le service rendu aux citoyens. Le soutien budgétaire préaffecté constitue la modalité privilégiée de l’aide. La politique spécifie toutefois les conditions auxquelles une aide par projet peut être acceptée. En pareil cas, la préférence est accordée au soutien budgétaire sectoriel, puis à des projets autonomes, qui doivent être consignés dans le budget de l’État et dont l’alignement sur les plans nationaux doit être démontré. En outre, le financement commun est fortement encouragé, plutôt qu’un financement par projet. La politique charge le Ministère des finances et de la planification économique d’accomplir des fonctions de coordination de l’aide et, à cet égard, il a été créé une unité, le Groupe du financement extérieur, dont la mission principale est de mobiliser un financement extérieur auprès de partenaires traditionnels et non traditionnels au titre de l’APD, des prêts commerciaux destinés au financement de priorités publiques (obligations souveraines) et un financement du secteur privé provenant d’institutions financières internationales. Le Groupe coordonne aussi les partenaires de développement au moyen de divers mécanismes, parmi lesquels des groupes de travail sectoriels et des examens sectoriels communs. Dans le cadre de l’application de la Stratégie de développement économique et de réduction de la pauvreté (2007-2012), des examens sectoriels communs ont été organisés entre le Gouvernement et les partenaires de développement, lors desquels les différents ministères ont rendu compte sur les principaux indicateurs clefs et qui ont permis un suivi des résultats nationaux, et les examens ont servi de base pour favoriser une plus grande harmonisation entre les donateurs et un soutien accru des donateurs. C’est dans ce contexte qu’au titre de la Stratégie, des ressources ont été mobilisées au moyen de dialogues de haut niveau avec des partenaires stratégiques. Les consultations sectorielles ont constitué un point d’accès primordial pour les donateurs dans la mesure où ils ont coprésidé les 19 groupes de travail sectoriels. Les autres mesures prises par le Gouvernement ont consisté à renforcer les institutions de gestion des finances publiques et à mettre en place des infrastructures et des systèmes d’appui.
C’est vers cette époque qu’a été instaurée au niveau mondial la pratique consistant, pour des raisons de transparence réciproque, à tenir des réunions de partenariat pour décider des priorités, au titre notamment de la Déclaration de Rome sur l’harmonisation, de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide et du Programme d’action d’Accra, qui ont mis l’accent sur l’adaptation nationale des politiques et le renforcement de l’appropriation.
Au Rwanda, des améliorations supplémentaires du cadre de coordination, liées au souhait manifesté aussi bien par le Gouvernement que ses partenaires de développement de continuer d’accélérer les efforts pour parvenir à des modalités encore plus efficaces d’acheminement de l’aide, et d’améliorer l’utilisation de l’aide pour qu’elle produise le maximum de retombées pour le développement, ont abouti à la mise en place en 2011 de groupes chargés de l’exécution des projets isolés au sein de plusieurs ministères, dont le Ministère des finances et de la planification économique. Le mandat du Groupe du financement extérieur a été élargi et englobe désormais la mobilisation d’autres sources de financement extérieur, y compris le financement privé.
Dans le cadre de la mise en œuvre de la Stratégie de développement économique et de réduction de la pauvreté (2013-2018), une retraite annuelle des décideurs a servi de cadre pour rendre compte officiellement des résultats sectoriels au président et aux homologues présents. En outre, l’harmonisation entre les donateurs a eu l’avantage de réduire les coûts de données et de transaction du Gouvernement et a permis d’améliorer encore l’alignement entre les systèmes nationaux et ceux des donateurs. La mobilisation du financement extérieur vise au Rwanda à soutenir les priorités en matière d’édification de l’État et les stratégies nationales, pour garantir la pertinence du financement des donateurs et, d’une manière générale, la coordination a donné des résultats positifs dans certains secteurs, comme celui des services d’aide au développement des entreprises, dans lequel le Gouvernement a mobilisé un appui aux petites et moyennes entreprises. Néanmoins, l’alignement de l’aide des donateurs continue de poser des difficultés dans d’autres secteurs comme la santé, et la plus grande partie de l’aide des donateurs reste dominée par l’aide sectorielle, davantage que par un soutien budgétaire qui serait purement national.
Sources : Rwanda, 2006; Rwanda, Ministry of Finance and Economic Planning, 2013 ; Rwanda, Ministry of Finance and Economic Planning, 2015 ; Rwanda, 2017 ; Rwanda, Ministry of Finance and Economic Planning, 2019.
Encadré 4.2 Rwanda : Cadre de coordination de l’aide
technologies de l’information et des communications, l’énergie, le logement et le développement urbain ont constitué les grandes priorités. La Stratégie 2007-2012 de développement économique et de réduction de la pauvreté visait à atteindre des objectifs élevés de développement humain, de croissance économique, de développement rural et de bonne gouvernance.
Pendant cette période, les pouvoirs publics ont mis l’accent sur le renforcement des institutions et des systèmes de planification, de suivi et d’évaluation, y compris des mécanismes de financement et de coordination des donateurs (Watson-Grant et al., 2016).
Lorsque la coordination de l’aide est institutionnalisée par des politiques en matière de coopération internationale ou des mécanismes de coordination des donateurs, il existe une correspondance claire entre les stratégies nationales de développement, l’aide extérieure reçue et les agrégats budgétaires nationaux. Toutefois, l’appropriation nationale du développement restera un vœu pieux si les donateurs ne s’alignent pas sur les processus nationaux. Un processus de développement que le pays s’approprie est un processus dans lequel le financement ou les contributions de base fondés sur des projets ont un rôle sensiblement réduit, et dans lequel, surtout, les systèmes nationaux jouent un rôle important dans la formulation des politiques et l’affectation des ressources. Le changement est radical par rapport à des définitions centrées sur les donateurs de l’appropriation nationale de l’aide au développement, qui soulignent des notions de pouvoir, de légitimité, d’engagement, de capacité et de responsabilité (Watson-Grant et al., 2016).
i Les donateurs privilégient le secteur social
La répartition de l’aide aux PMA fait ressortir une préférence marquée des donateurs pour le secteur des infrastructures et des services sociaux, qui a représenté 59 % de l’aide aux PMA en 2014-2017.
L’aide aux secteurs productifs et aux infrastructures et services économiques des PMA est restée faible, à 8 % et 12 %, respectivement, et l’aide humanitaire a représenté 10 % de l’aide au cours de la même période. Il est manifeste que les processus qui déterminent la répartition de l’aide bilatérale et multilatérale aux différents PMA ne sont pas neutres.
On entend par neutralité de l’aide le fait pour celle-ci d’assumer une identité structurelle normative, comme c’est le cas dans le domaine humanitaire, plutôt qu’une position positive ou politique qui fausse les objectifs (DrąĪkiewicz, 2017). On retrouve des stratégies de sélectivité de l’aide aussi bien dans les processus décisionnels des institutions financières
internationales que dans ceux des donateurs bilatéraux. Les pays donateurs doivent justifier et rendre compte de l’emploi des ressources publiques auprès de leurs contribuables, et d’aucuns estiment, de ce fait, que l’on assiste à une politisation de chaque dépense effectuée à l’étranger, qui s’observe dans l’éventail de pays partenaires, de thèmes et de secteurs privilégiés que le pays donateur peut constituer en fonction de ses impératifs politiques et économiques (Gulrajani, 2016). En outre, les décisions initiales et ultérieures relatives à l’aide des pays donateurs ou des institutions internationales reposent sur des facteurs qui ne sont pas neutres tels que des règles de passation des marchés qui favorisent le pays source ou d’autres facteurs qui peuvent faciliter ou entraver la coordination de l’aide et les efforts d’alignement en vue du développement (Williamson, 2010). Le fait de privilégier le secteur social peut être justifié si l’aide contribue au développement du capital humain de sorte que cela a des effets positifs sur le développement économique et les résultats d’IED. Toutefois, une optique centrée sur le développement des compétences de base, les soins de santé primaires et l’éducation de base signifie que les pays bénéficiaires ne peuvent parvenir à un développement équilibré qui permette la transformation, ce à quoi vise le Programme 2030.
Un des facteurs qui risque de compromettre la réalisation des objectifs de développement durable est la dépendance à l’égard d’orientations passées dans les schémas de répartition de l’aide. Les donateurs n’ont pas renoncé à concentrer leurs efforts sur le secteur social depuis la période des objectifs du Millénaire pour le développement ; ainsi, en 2006, la part la plus importante de l’aide, soit 53 %, a été allouée au secteur des infrastructures sociales, suivi de celui des infrastructures économiques, soit 19 %, et des secteurs productifs, soit 10 % (Anderson, 2008). Ces parts ont sensiblement évolué en faveur du secteur social et la fragmentation d’une aide passant par des circuits bilatéraux a accentué cette concentration. Les institutions, la gouvernance et l’administration publique passent pour importantes dans les décisions des donateurs bilatéraux et multilatéraux, mais l’inefficacité dans la répartition de l’aide tient en grande partie à la rigidité de la structure de l’aide, tandis que les priorités nationales évoluent (Whitfield et Fraser, 2010).
ii Le renforcement des capacités productives n’est pas suffisamment soutenu
Les capacités productives des PMA restent faibles en raison de l’insuffisance des infrastructures et d’un manque de ressources financières, de développement
de l’entreprenariat et d’innovation et d’adaptation technologiques, notamment (UNCTAD, 2006a ; UNCTAD, 2011b). Cependant, l’aide extérieure ciblant l’infrastructure économique et les secteurs productifs reste faible.
Des investissements importants sont nécessaires aux PMA pour déclencher une croissance économique et une réduction de la pauvreté soutenues et générales et accroître la résilience. Augmenter les investissements d’infrastructure fait partie des priorités des pays en développement et, dans les PMA, le retard des infrastructures économiques est considérable (Gurara et al., 2017). Les budgets nationaux de divers PMA témoignent de l’importance des dépenses d’équipement par rapport aux montants affectés à d’autres secteurs et, en particulier, exception faite du Burundi, du Libéria, des Îles Salomon et de la République-Unie de Tanzanie, le point commun des PMA pour lesquels des données sont disponibles est la part élevée des dépenses d’équipement : au moins un cinquième des crédits publics totaux, et jusqu’à 30 % au moins du budget dans la plupart des PMA considérés (fig. 4.14). Les dépenses
d’équipement se rapportent généralement à des actifs physiques dont le cycle de vie est d’au moins un an. Des chevauchements peuvent se produire entre les relevés des dépenses d’équipement et des dépenses courantes, mais les premières concernent le plus souvent des actifs physiques comme les immeubles à usage de bureau et les véhicules, des biens publics comme les routes et les systèmes d’eau et d’assainissement et des actifs incorporels comme l’éducation et la recherche, que l’on considère généralement comme des investissements (Jacobs, 2009). À titre d’exemple, le Bhoutan, dont plus de la moitié des dépenses totales sont allées aux dépenses d’équipement pendant la période 2013-2017, continue d’accorder une importance élevée au développement des infrastructures, et les projections budgétaires préliminaires de son douzième plan quinquennal, pour la période 2019-2023, prévoient de consacrer 38,3 % des dépenses totales à des dépenses d’équipement (Bhoutan, 2016). Le Burkina Faso prévoit, dans son Plan national de développement économique et social (2016-2020), de consacrer 54,6 % des dépenses totales à des dépenses d’équipement (Burkina Faso,
10 20 30 40 50
Afghanistan
Angola Bénin Kiribati
Bhoutan Burkina Faso
Burundi Éthiopie Guinée Guinée-Bissau
Haïti
Lesotho Libéria Mali Mauritanie
MozambiqueMyanmar Niger
Sao Tomé-et-Principe Sénégal
Sierra LeoneÎles Salomon
Togo Ouganda
République-Unie de Tanzanie
Figure 4.14
Dépenses d’équipement, certains pays les moins avancés, moyenne, 2013-2017 (Pourcentage des dépenses totales)
Source : Calculs de la CNUCED, d’après la base de données « budget ouvert » de la Banque mondiale.
2016). Le Togo prévoit de mobiliser un montant correspondant à environ 35 % des ressources publiques pour la réalisation de son Plan national de développement (2018-2022) et, d’après les estimations, dépensera entre 80 et 120 millions de dollars pour un parc industriel, 300 millions de dollars pour l’électrification rurale et 620 millions de dollars pour améliorer la compétitivité du couloir reliant le port autonome de Lomé à Cinkassé (Togo, 2016).
Ces exemples illustrent non seulement la volonté des pays de développer leurs capacités productives par des dépenses d’équipement importantes mais aussi la nécessité d’une évolution du mode de répartition des ressources extérieures aux divers secteurs. À l’inverse, pendant la période 2013-2017, compte tenu des dépenses d’équipement, les dépenses de santé ont été comprises entre 2 % des dépenses totales en Guinée et 14 % de ces dépenses aux Îles Salomon, et les dépenses d’éducation sont allées de 8 % au Myanmar à 30 % au Burundi.
iii Le désalignement des priorités aggrave les déséquilibres budgétaires
On peut certes interpréter comme complémentaire l’asymétrie des allocations de ressources des donateurs et des partenaires aux secteurs d’infrastructure et de services sociaux et aux secteurs productifs et d’infrastructure économique, mais une analyse plus approfondie des incidences budgétaires de la divergence entre les domaines d’allocation des ressources intérieures dans les PMA et la tendance de l’aide extérieure à privilégier certains secteurs sociaux autorise à penser que l’alignement des priorités nationales ne s’opère pas et que le soutien des donateurs est donc d’une efficacité contestable (Morrissey, 2015 ; Mosley, 2015). Le coût d’inefficacité de ce désalignement impose aux PMA des coûts importants qui ne se traduisent que partiellement par une augmentation des emprunts intérieurs et extérieurs et des frais généraux d’administration plus élevés dans la gestion de l’aide, et impose un gaspillage injustifié aux bénéficiaires pour coordonner l’aide fragmentée des donateurs.
Même dans l’hypothèse où la plus grande partie de l’aide va aux dépenses publiques, l’effet sur l’action
fiscale des pouvoirs publics dépend de la facilité avec laquelle l’aide peut être substituée aux recettes fiscales nationales. Le suivi et l’examen constituent un mécanisme important pour vérifier l’alignement de l’aide des donateurs sur les priorités nationales.
Cependant, un des principaux problèmes des évaluations du CAD tient à ce qu’elles peuvent être faussées du fait que les donateurs évaluent eux-mêmes leurs résultats.
Le Partenariat mondial pour une coopération efficace au service de développement soutient des efforts de transparence réciproque en communiquant des données et des constatations. En 2016, il est ressorti d’une enquête menée pour évaluer l’alignement de nouvelles interventions sur les priorités nationales que 86 % des intervenants dans les PMA déclaraient respecter cet alignement (tableau 4.2). On constate cependant en analysant les choses de plus près que seulement 32 % des interventions ont tiré leurs objectifs des plans nationaux de développement, et que la proportion de celles qui se sont inspirées de plans et stratégies sectoriels, soit 22 %, et de stratégies des partenaires de développement, soit 19 %, était analogue. Cela donne une idée du risque de désalignement que suscitent un appui thématique par secteur et des interventions de type projet. Il ressort aussi des données qu’en moyenne, l’aide allouée à chaque projet a été comprise entre 2,3 et 53,7 millions de dollars, pour une médiane de 13 millions de dollars, et que le nombre d’interventions a été compris entre 3 et 131.
D. Conclusions
La mobilisation des ressources intérieures a un rôle significatif à jouer dans la réalisation des objectifs du développement durable, mais la réalité impose de modérer les attentes quant au fait que les PMA puissent mobiliser des ressources intérieures suffisantes pour leur développement. Les déséquilibres intérieurs auxquels les PMA se heurtent ne s’atténueront pas si on ne s’attaque pas aux problèmes fondamentaux qui entravent leur développement économique.
D’après les analyses du présent chapitre et de la littérature sur la capacité et l’efficacité fiscales dans les PMA, ces pays ont peu de latitude pour accroître les ressources publiques par la fiscalité. Ceux qui disposent d’une marge d’action budgétaire, tels l’Angola, le Bangladesh, le Bhoutan, le Myanmar et le Timor-Leste, sont généralement ceux qui sont proches du reclassement ou remplissent les conditions techniques du reclassement, eu égard à des résultats en progression régulière pour ce qui est de l’évaluation du revenu par habitant, du capital humain et de la vulnérabilité économique.