des dépenses publiques, en particulier dans les infrastructures physiques et sociales, si rien n’est fait pour compléter les ressources intérieures, par exemple si aucune stratégie n’est adoptée pour mieux aligner l’aide extérieure au développement, dont l’APD, sur les priorités des PMA et si aucune mesure n’est prise pour attirer le secteur privé et atténuer les effets négatifs de la politique expansionniste. Même les PMA dont le ratio recettes fiscales/PIB est plus élevé, comme la Guinée-Bissau, Haïti, le Lesotho, le Mozambique, le Niger et Sao Tomé-et-Principe, doivent corriger des déséquilibres budgétaires, en raison de la hausse de leurs dépenses publiques. Il est inquiétant de constater que l’écart entre les recettes fiscales et les dépenses publiques est toujours plus important, alors que l’APD est restée plutôt stable au fil des ans.
b. Aide étrangère et comportement budgétaire Lorsque l’on examine le ratio recettes fiscales/
dépenses publiques et le ratio APD/dépenses publiques, deux constatations s’imposent : premièrement, la situation budgétaire d’un pays est jugée saine lorsqu’une grande partie des priorités nationales est financée par la fiscalité ; deuxièmement, l’aide joue un rôle important dans le financement des dépenses publiques, bien que le ratio APD/dépenses publiques ne rende pas vraiment compte du montant effectif de l’aide qui est dépensé dans les programmes publics, ni de l’additionnalité et de la fongibilité de cette aide. De fait, lorsque les recettes fiscales et l’APD contribuent respectivement à deux tiers au moins des dépenses publiques, c’est parce que les structures parallèles des donateurs détournent des ressources des systèmes nationaux (Morrissey, 2015). Le ratio recettes fiscales/dépenses publiques est resté relativement élevé dans les PMA en 2002-2017, si bien que la plupart des priorités nationales ont été financées par les ressources intérieures (tableau 4.1). Ce ratio n’a été inférieur à 70 % que dans le cas de l’Érythrée en 2002-2008, et n’est tombé en dessous de ce seuil dans aucun pays en 2009-2017. En comparaison, le ratio APD/
dépenses publiques a été inférieur à 30 % en Angola, au Bangladesh, au Bhoutan, aux Comores, à Kiribati, au Lesotho, au Myanmar, au Soudan et au Yémen en 2002-2008, mais a augmenté dans les Comores et à Kiribati en 2009-2017. Pendant la période 2009-2017, l’aide a représenté moins de 30 % des dépenses publiques du Cambodge, de l’Érythrée, du Népal, de la République démocratique populaire lao, du Sénégal, du Tchad, du Timor-Leste et de la Zambie. Plus important, des PMA présentaient un ratio APD/dépenses publiques au moins égal à 50 % et un ratio recettes fiscales/dépenses publiques
tout aussi élevé, du fait d’importants problèmes de détournement de l’aide. La plupart de l’aide est fournie par l’intermédiaire de structures parallèles, mises en place par les donateurs, qui n’utilisent pas les systèmes de gestion des finances publiques des pays bénéficiaires pour rendre compte de leurs opérations.
Il n’y a donc pas de concordance nette entre l’APD reçue et les agrégats budgétaires, que ce soit sur le plan des dépenses ou sur celui des recettes, dans les états financiers des pays. Cela explique les résultats obtenus grâce aux modèles de réaction budgétaire, selon lesquels l’aide influe directement sur les déficits budgétaires, principalement parce que son mode de versement le plus courant contredit l’attente logique, à savoir que l’aide devrait être dépensée par l’intermédiaire de l’État, et ainsi compléter l’effort fiscal et réduire le besoin d’endettement extérieur. De plus, la contribution de l’aide à l’additionnalité et à la fongibilité des dépenses publiques est surestimée, si bien qu’il n’est pas possible de généraliser les effets de l’aide sur la politique budgétaire, qui varient selon les pays (Morrissey, 2015 ; Mosley, 2015). En 2009-2017, la dette intérieure a été supérieure à l’aide reçue dans 17 des 34 PMA pour lesquels des données sont disponibles. Dans 8 PMA (Afghanistan, Bhoutan, Djibouti, Haïti, Îles Salomon, Lesotho, Libéria et Mozambique), la dette intérieure est étroitement liée au déficit budgétaire ; au Mali et en Mauritanie, le déficit budgétaire a été légèrement surévalué. Dans le contexte de la politique budgétaire, des déficits très marqués et une tendance procyclique des budgets nationaux peuvent s’expliquer par des choix institutionnels ou politiques inadéquats (Lledo et al., 2018).
Les versements d’aide ne sont guère alignés sur les priorités des PMA en matière de développement, principalement parce qu’ils échappent aux cadres directifs des pays bénéficiaires. Si une analyse non stochastique de l’aide et des recettes publiques ne permet pas d’expliquer le comportement budgétaire des pays bénéficiaires de manière satisfaisante, les corrélations par paires confirment que les flux d’aide ne sont pas corrélés avec les déséquilibres budgétaires de ces pays. Une corrélation négative et élevée entre les recettes fiscales et l’aide, et entre l’aide et la dette intérieure, comme dans le cas de la République-Unie de Tanzanie, peut mettre en évidence la nécessité d’améliorer les prévisions de recettes fiscales, à mesure que le système d’administration fiscale se développe. Il convient toutefois de noter que le retrait des donateurs a fait sentir ses effets en République-Unie de Tanzanie, où la part de l’aide dans les dépenses publiques, tout comme celle des recettes fiscales, a diminué en
Tableau 4.1
Recettes publiques et aide étrangère, en pourcentage des dépenses publiques
Pays 2002-2008 2009-2017
Ratio des recettes Ratio de l’aide Ratio des recettes Ratio de l’aide Ratio de la dette intérieure
Afghanistan 90 239 98 127 1
Angola 102 6 95 1 ..
Bangladesh 77 19 76 13 137
Bénin 95 59 85 36 106
Bhoutan 92 23 99 20 6
Burkina Faso 90 70 85 41 43
Burundi 74 88 82 82 40
Cambodge 79 49 86 26 0
République centrafricaine 98 .. 91 .. 160
Tchad 87 43 90 29 135
Comores 89 22 111 32 ..
République démocratique du Congo 78 257 100 82 ..
Djibouti 88 30 84 30 16
Érythrée 60 36 51 19 ..
Éthiopie 80 81 88 46 ..
Gambie 88 125 79 68 295
Guinée 86 57 81 34 115
Guinée-Bissau 73 85 90 73 158
Haïti 87 60 87 90 10
Kiribati 90 22 101 32 ..
République démocratique populaire lao 81 54 85 20 63
Lesotho 102 17 95 16 6
Libéria 102 249 90 117 1
Madagascar 82 103 84 39 79
Malawi 88 92 86 58 72
Mali 103 75 87 47 21
Mauritanie 92 66 96 30 17
Mozambique 88 108 83 48 20
Myanmar 74 8 84 14 122
Népal 94 39 97 28 62
Niger 106 98 83 48 30
Rwanda 96 117 93 58 32
Sao Tomé-et-Principe 193 106 84 46 ..
Sénégal 96 53 83 25 59
Sierra Leone 101 152 74 83 61
Îles Salomon 107 101 103 54 1
Soudan du Sud .. .. 90 43 ..
Soudan 95 23 76 14 82
Timor-Leste 96 54 71 19 ..
Togo 91 31 81 40 181
Tuvalu 80 49 101 78 ..
Ouganda 94 101 78 43 84
République-Unie de Tanzanie 91 86 82 38 50
Vanuatu 94 52 88 53 29
Yémen 96 6 67 27 10
Zambie 101 87 78 22 ..
Moyenne des PMA 92 75 86 45 54
Source : Calculs de la CNUCED, d’après des données du FMI et de l’OCDE.
Note : Les données sur la dette intérieure ne sont pas facilement accessibles et la plupart des pays ont peu de points de données.
2002-2017, et a même été considérablement réduite en 2009-2017. En revanche, au Rwanda, malgré une baisse sensible de l’aide, qui est passée de 117 % à 58 % des dépenses publiques à partir de 2009, on observe une corrélation positive entre les recettes fiscales et l’aide, et entre l’aide et la dette intérieure, qui montre que l’aide joue un rôle complémentaire positif lorsqu’elle contribue pleinement aux priorités nationales.
En Afghanistan, à Djibouti, en Haïti, dans les Îles Salomon, au Lesotho et au Mozambique, la dette intérieure est étroitement associée à des écarts à court terme entre les recettes fiscales et les dépenses publiques, qui donnent lieu à des déficits budgétaires. Dans ces pays, l’aide peut permettre d’obtenir de meilleurs résultats budgétaires et de réduire la dette intérieure pour autant qu’elle soit affectée aux secteurs qui contribuent à creuser le déficit budgétaire. La part de l’aide versée par les circuits du secteur public est importante, puisqu’elle atteint 52 % en moyenne dans les PMA en 2014-2017 selon les données du Système de notification des pays créanciers de l’OCDE, mais dans la plupart des pays, l’aide n’apparaît pas clairement dans les budgets ordinaires des administrations centrales ni dans les budgets sectoriels des pays bénéficiaires.
En pareil cas, l’impact de l’aide sur les agrégats budgétaires est faible ou indirect. En 2014-2017, le Bhoutan, le Burkina Faso, les Comores, la Mauritanie, la République démocratique populaire lao, Sao Tomé-et-Principe, le Sénégal et le Togo ont fait partie des PMA ayant reçu au moins 60 % de l’aide par l’intermédiaire du secteur public.
L’aide peut contribuer à la croissance et à la réduction de la pauvreté si elle sert à financer une stratégie véritablement nationale, et non des réformes imposées (Remmer, 2004). Or, les faibles montants des recettes fiscales et de l’APD ont exposé les PMA à un risque plus élevé d’endettement. Avec le durcissement des conditions économiques mondiales, la dette extérieure et les engagements intérieurs ont été portés à des niveaux insoutenables dans certains pays, et la dette intérieure menace de ralentir encore la croissance économique. Ainsi, le ratio dette intérieure/aide est à deux chiffres dans le cas du Bangladesh, du Myanmar, du Soudan et du Togo, et au moins égal à 2 dans le cas du Bénin, de l’Éthiopie, de la Gambie, de la Guinée, de la Guinée-Bissau, de Madagascar, du Népal, de l’Ouganda, de la République démocratique populaire lao, de la République-Unie de Tanzanie, du Sénégal et du Tchad (fig. 4.12). La divergence entre les priorités des donateurs et les priorités nationales pose donc un sérieux problème dans ces pays, qui présentent de grands déséquilibres budgétaires et reçoivent de faibles montants d’aide extérieure par rapport aux déficits. Une augmentation des dépenses publiques aurait des retombées positives non négligeables dans un premier temps, mais pourrait se révéler préjudiciable si les dépenses en question entraînaient une hausse de la consommation courante et de l’inflation. Des niveaux élevés d’endettement public intérieur s’accompagnent en outre d’une croissance faible, car ils ont un effet d’éviction sur les investissements privés. Ces déséquilibres peuvent s’accentuer si l’APD et les ressources publiques intérieures ne se complètent pas.
C. Alignement de l’aide internationale au développement dans les pays les moins avancés
Les tendances économiques mondiales dénotent l’avènement d’un monde multipolaire marqué par un déplacement du rapport de forces des donateurs traditionnels ayant des liens historiques avec les pays en développement vers de nouveaux partenaires de développement. En témoigne l’évolution du commerce mondial, des flux de capitaux, des réserves de change, des intérêts commerciaux et des actifs souverains (World Bank, 2011). Les flux et la coopération de la Chine à destination des pays en développement du monde entier ont connu une forte augmentation, comprise entre 3 et 18 milliards de dollars par an, certaines estimations allant même au-delà (Dreher et al., 2017 ; voir chap. 2). Le commerce
APD