neutres (encadré 3.3), mais certains font valoir que restreindre ladite pratique pourrait se traduire par une diminution du nombre des investissements susceptibles d’être réalisés par les institutions de financement du développement dans les pays en développement (Carter, 2017b ; UNCTAD, 2015c).
Certains conjecturent que cette pratique serait en recul, mais les initiatives tendant à la réprimer mettent en relief que les risques continuent de justifier une action concertée (Capria, 2019 ; European Commission, 2018). Comme l’a constaté la CNUCED (UNCTAD, 2014e), les paradis fiscaux font partie intégrante des pratiques commerciales modernes, ce qui peut aboutir à un « respect créatif » de la législation nationale et des normes internationales. Une initiative mondiale a été lancée en vue de la mise en place d’une nouvelle norme d’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers en matière fiscale, mais l’adoption de règles du jeu équitables au niveau mondial sera lente. La nécessité de conclure un grand nombre d’accords d’échange bilatéraux ainsi qu’une mise en œuvre coûteuse et fortement tributaire des capacités administratives et de la discrétion entravent la participation de la plupart des pays en développement, et les avantages pourraient en être incertains (Akhtar, 2018 ; Musselli and Bürgi Bonanomi, 2018 ; Ring, 2017 ; UNCTAD, 2016c).
La plupart des institutions de financement du développement ont une stratégie axée sur des secteurs et des zones géographiques spécifiques.
L’admissibilité aux investissements peut être restreinte aux sociétés nationales ou, par exemple, à des pays d’Europe dans le cas des institutions de l’Union européenne. Les buts des institutions de financement du développement sont susceptibles d’être révisés périodiquement en fonction des orientations stratégiques des gouvernements nationaux successifs et d’autres évolutions de l’économie politique nationale. Dans le contexte européen, les buts peuvent être étroitement liés à l’internationalisation du secteur privé national ; par exemple, Proparco a pour objectif déclaré de donner la priorité aux entreprises en France. Les références au secteur privé peuvent donc être ambiguës ; déterminer si une institution de financement du développement d’un pays donne la priorité au secteur privé de ce pays (donateur) peut requérir un examen au cas par cas des investissements effectifs de cette institution, ce que complique l’absence de données sur l’identité des bénéficiaires effectifs, faute de mécanisme de notification en la matière. Les institutions de financement du développement ne cessent d’évoluer et de redéfinir leurs domaines d’avantage comparatif dans le souci d’adapter leur stratégie afin de ne pas
perdre en pertinence et en efficacité. Le montant des actifs gérés par ces institutions a plus que doublé depuis 2012, s’accroissant de 57 % sur la période allant jusqu’en 2017 (Devex, 2019c). La couverture sectorielle d’une institution de financement du développement est en général fonction de son domaine d’expertise et de l’avantage comparatif qu’elle pense posséder. L’analyse des préférences sectorielles de ces institutions est compliquée par le fait qu’elles n’utilisent pas de définitions normalisées des divers secteurs et que l’emploi de mêmes termes n’est pas forcément une garantie de cohérence ; le champ couvert par l’analyse peut par conséquent être trompeur.
2. Portefeuilles des institutions de financement du développement dans les pays les moins avancés
a. Aperçu
Les institutions de financement du développement ont vocation à être le principal vecteur pour l’utilisation des instruments du secteur privé en lien avec la coopération pour le développement. Plusieurs autres membres du CAD sont en train ou prévoient de créer des institutions de financement du développement tenant compte des dispositifs d’incitations institués par la nouvelle architecture de l’APD. À l’heure actuelle, les institutions de financement du développement visent à obtenir des résultats financiers en même temps que des retombées sur le développement.
Elles apportent avant tout des financements à des investisseurs privés qui investissent dans les pays en développement, avec le soutien financier direct ou indirect de l’État. Les sommes qu’elles investissent proviennent du réinvestissement de leurs profits, des subventions accordées par des gouvernements au titre de l’APD et du financement mixte mobilisé.
Plusieurs années s’écoulent parfois avant qu’une transaction entre une institution de financement du développement et un investisseur ne puisse être bouclée (Savoy et al., 2016).
C’est en 2017 que les institutions de financement du développement ont pour la première fois soumis leurs données annuelles en se conformant aux dispositions provisoires pour la notification harmonisée des
Selon les estimations de la CNUCED, l’évasion fiscale agressive par le canal des paradis fiscaux coûte chaque année 100 milliards de dollars aux pays en développement. L’évasion et l’optimisation fiscales relèvent de plusieurs types.
L’évasion et l’optimisation fiscales transfrontières en lien avec les courants d’exportations et d’importations ont gagné en notoriété dans le débat sur la politique de développement. Le plus souvent ce sont de grands investisseurs étrangers qui sont mis en cause car moins de possibilités s’offrent aux petites et moyennes entreprises locales des pays en développement de tirer parti de ces systèmes agressifs d’optimisation fiscale transfrontière. La fraude et l’évasion fiscales entrent clairement dans la définition des actes illicites, mais le débat se poursuit au sujet de comportements licites qui ont pour effet de réduire la facture fiscale ou qui sont les éléments constitutifs initiaux de courants monétaires dissimulés. Les flux financiers illicites ont pour sources la corruption, la criminalité, le terrorisme et l’évasion fiscale ; ces divers phénomènes entretiennent entre eux des relations souvent complexes et trans-sectorielles, si bien qu’un large éventail de politiques et de mesures doit être déployé pour les combattre. Les incidences que les activités des institutions de financement du développement sont susceptibles d’avoir sur les flux financiers illicites et leur contribution potentielle à la promotion d’un comportement responsable des entreprises en matière fiscale revêtent donc une importance cruciale pour les pays destinataires des investissements des institutions de financement du développement soucieux de renforcer la mobilisation de leurs ressources intérieures (voir chap. 4).
Les flux financiers illicites, estimés à hauteur de plus de 20 % du commerce des pays en développement sur la période 2006-2015, sont un obstacle majeur et persistant à une croissance durable et équitable dans tous les pays en développement.
En 2015, les sorties illicites en provenance des PMA se situaient entre un maximum de 23,8 % de leur commerce total avec les économies avancées en Sierra Leone et un minimum de 3,7 % au Niger (voir la figure). La moyenne pour l’ensemble des pays en développement était de 8,4 %, la Géorgie enregistrant les sorties les plus élevées, avec 25,6 %. Six PMA figurent parmi les 10 premiers pays en développement classés en fonction de l’importance de leurs sorties illicites en pourcentage de leur commerce total avec les économies avancées.
La cible 16.4 des ODD est de « réduire sensiblement les flux illicites de capitaux et d’armes, de renforcer le recouvrement et la restitution des avoirs volés et de combattre toutes les formes de criminalité organisée ». L’inclusion d’un indicateur sur la soumission d’une notification nationale concernant la responsabilité des entreprises s’est heurtée à des résistances.
Sources : Carter, 2017b ; Cobham, et al, 2018 ; European Development Finance Institutions, 2018 ; Forstater, 2018 ; Global Financial Integrity, 2019 ; McLure, 2004 ; UNCTAD, 2015b ; van der Does de Willebois, et al, 2011 ; World Bank, 2017.
Afghanistan
Angola Bangladesh
Bénin Burkina Faso Burundi Cambodge
Rép. centrafricaine Éthiopie Guinée Rép. démocratique populaire lao
Madagascar Malawi Mozambique Myanmar NépalNiger Rwanda Sao Tomé-et-Principe
Sénégal Sierra Leone Îles Salomon
Togo Ouganda
République-Unie de Tanzanie Yémen
Zambie
PMA d’Afrique PMA d’Asie
PMA insulaires 0
5 10 15 20 25
Sorties imputables à de possibles pratiques frauduleuses en matière de facturation commerciale (En pourcentage du commerce total avec les économies avancées)
Source : Calculs de la CNUCED, d’après des données de Global Financial Integrity.
Note : Données disponibles pour 27 PMA seulement.
Encadré 3.3 Existe-t-il un lien avec les flux financiers illicites ?
0
Norfund Overseas Private Investment Corporation Proparco Afghanistan
Investissements en cours de quelques institutions de financement du développement dans les pays les moins avancés, 2017 (En millions de dollars)
Source : Calculs de la CNUCED, d’après des données de Norfund, d’Overseas Private Investment Corporation, 2019 et de Proparco.
instruments du secteur privé. De telles données ont été fournies pour toutes les institutions de l’Union européenne, mais pas par tous les membres du CAD.
Les données provisoires de l’OCDE montrent que la part des apports liés aux instruments du secteur privé dans le total des apports bilatéraux au groupe des pays en développement, n’a été que de 2 % environ (les dons étant prépondérants avec 89 %).
Cette part des apports est encore moindre (inférieure à 1 %) dans le cas des institutions multilatérales de financement du développement. Aucun des pays non membres du CAD qui a adressé une notification n’a indiqué avoir eu recours à des instruments du secteur privé et plus de 99 % de leurs apports bilatéraux ont consisté en dons.
Le tableau diffère quelque peu si l’on considère les pays qui ont au titre de ce cycle initial notifié leurs apports aux institutions de financement du développement (13 pays, outre les institutions de l’Union européenne). Les données préliminaires montrent que les instruments du secteur privé constituent une part plus élevée du total de leurs apports bilatéraux, avec un peu plus de 3 %, l’équivalent-don des prêts étant donc également plus élevé. Ces chiffres semblent aller dans le sens de l’expansion attendue du rôle des institutions de financement du développement et des instruments du secteur privé dans les pays en développement, dont les PMA. C’est la Finlande qui a fait le plus grand usage des instruments du secteur privé, à hauteur de plus de 10 % de ses apports bilatéraux, ainsi que
des dons bilatéraux. La tendance dominante a été pour les pays de recourir soit aux instruments du secteur privé, soit aux prêts. Certains, dont la France, ont notifié des niveaux élevés tant de recours aux instruments du secteur privé (6 %) que d’équivalent-don des prêts bilatéraux (25 %).
Se fondant sur les travaux de Cornish et Saldinger (Cornish and Saldinger 2019), la CNUCED a procédé à une analyse des investissements en cours dans les PMA de quatre institutions de financement du développement – Proparco (France), Norfund (Norvège), Groupe CDC (Royaume-Uni) et Overseas Private Investment Corporation (États-Unis d’Amérique) ; cette analyse indique qu’au fil du temps un nombre appréciable de PMA des différentes régions ont retiré des bénéfices des investissements réalisés par des institutions de financement du développement (fig. 3.11). Les initiatives multipays ou régionales ont été exclues du champ de cette analyse.
Il est à noter que, lors de consultations tenues avec les pays bénéficiaires de l’aide au sujet de la base de données de l’OCDE sur le soutien public total au développement durable, des experts du Sénégal n’ont pas appuyé les propositions avancées d’attribuer aux pays bénéficiaires prévus les investissements faits au niveau mondial ou régional – pour soutenir les facilitateurs du développement et relever les défis mondiaux –, à moins que puisse être établie l’existence d’apports transfrontières quantifiables à des pays particuliers (Delalande and Gaveau, 2018).
Cette position fait écho aux préoccupations initiales
exposées au cours des délibérations de l’équipe spéciale sur la base de données concernant les instructions relatives à la notification, qui restaient à finaliser. Les chevauchements entre la base de données et le système existant sont considérables et des inquiétudes ont été exprimées face au risque d’un gonflement artificiel des apports d’aide (OECD, 2018j ; Pereira, 2017b).
Les données permettent de se faire une idée des principaux types d’investissement ou instruments du secteur privé auxquels les institutions de financement du développement recourent en général dans les PMA. Peu de conclusions peuvent toutefois être tirées des tendances passées en raison de la petite taille de l’échantillon étudié, de la propension de ces institutions à faire preuve d’opportunisme dans leurs investissements et de la nouveauté que constitue l’usage d’instruments du secteur privé adossés à l’APD. Les renseignements communiqués par les institutions de financement du développement ne permettent pas de distinguer les projets bénéficiaires d’instruments du secteur privé adossés à l’APD. Tous les investissements soutenus par ces institutions tirent toutefois un avantage de leur association avec lesdites institutions, car en raison de leur caractère public elles ont une cote de solvabilité qui les autorise à lever de gros volumes de fonds sur les marchés internationaux des capitaux et les rend en général plus attractives que les financeurs privés pour les promoteurs de projets (Carter et al., 2018). Un examen ponctuel de 62 investissements en cours du groupe CDC et de Proparco confirme le constat des institutions européennes de financement du développement (European Development Finance Institutions, 2016) selon lequel existe un degré élevé de co-investissement entre institutions bilatérales, régionales et multilatérales de financement du développement15.
15 Les investissements régionaux soumis à cet examen aléatoire ont été considérés comme un seul projet, sans tenir compte du nombre de PMA bénéficiaires prévus. La majorité des investissements régionaux du groupe CDC (11) ainsi examinés se concentrent dans les infrastructures ou le financement ; ceux de Proparco (3) concernent l’agro-industrie, le financement des petites et moyennes entreprises, l’exploitation forestière et la transformation du bois.
Les données font ressortir que le montant des investissements varie fortement d’un PMA à l’autre.
Ces écarts s’expliquent en partie par les projets d’infrastructure, dont le coût est souvent très élevé par nature et qui sont susceptibles de rester inscrits bien plus longtemps en tant que projets en cours dans les comptes des institutions de financement du développement (fig. 3.12). Il est apparu que, considérées ensemble, les institutions européennes de financement du développement se concentraient sur trois grands domaines : le secteur financier tend à être privilégié et est suivi de l’industrie et de l’énergie (Devex, 2019d ; Kenny et al., 2018). Les portefeuilles analysés dénotent une large couverture sectorielle (fig. 3.12 et 3.13). Les projets d’infrastructure (télécommunications, énergie, transport et équipements) représentent la plus grosse part de la valeur totale des projets. Le financement (microcrédit et financement des petites et moyennes entreprises) arrive au premier rang dans les classements par ordre d’importance des domaines d’intervention dans les PMA et selon le nombre d’interventions dans les différents pays, suivi par l’agro-industrie et l’alimentation. L’infrastructure, notamment de l’énergie et des communications, est jugée prioritaire par toutes les institutions de financement du développement retenues dans l’échantillon. Les activités manufacturières ou l’industrie ne sont pas prioritaires pour Proparco, tandis que l’agriculture ou l’agro-industrie est une priorité commune à toutes les institutions de financement du développement.
Dans de nombreux PMA, où les taux de pauvreté sont élevés, l’alimentation est un sous-secteur à forte croissance car les pauvres consacrent le gros de leurs revenus à l’achat de nourriture (Financial Times, 2019b).
Les investissements des institutions de financement du développement sont bien moins élevés dans les secteurs sociaux que dans les infrastructures économiques. Un examen aléatoire des projets en cours a mis en évidence deux investissements dans les secteurs sociaux, tous deux réalisés par le groupe CDC, sous forme de ce qu’il dénomme investissement intermédié, à savoir le recours à des fonds de capital-investissement ; l’un concerne l’éducation (entreprise privée internationale prestataire de services éducatifs) et l’autre la santé (chaîne locale de pharmacies de détail). Ces deux segments cibles du secteur social génèrent des recettes, une tendance analogue étant observée dans le cas des projets à financement mixte (voir sect. B).
L’accent mis sur les investissements dans l’infrastructure, l’industrie et le secteur manufacturier est encourageant dans l’optique de la transformation