structurelle car il indique que les institutions de financement du développement sont attentives aux questions ayant un impact systémique et jugées prioritaires par les PMA. Ces investissements suscitent pourtant des critiques, surtout de la part des organisations non gouvernementales, aux motifs que leur contribution au recul de la pauvreté est indirecte et que leurs effets ne se font sentir qu’à moyen et à long terme. Quelque 23 % des projets en cours du groupe CDC et de Proparco soumis à l’examen aléatoire sont des projets d’infrastructure, pour la plupart dans le secteur de l’énergie.
Dans l’échantillon retenu, le groupe CDC et l’Overseas Private Investment Corporation ont été les plus actifs à l’aune du nombre de projets et du nombre de PMA couverts (fig. 3.14). L’Overseas Private Investment Corporation se caractérise par une large couverture sectorielle : elle est présente notamment dans l’agro-industrie, le financement et l’infrastructure.
Un examen aléatoire de ses projets en cours montre que l’assurance occupe une grande place parmi les instruments du secteur privé déployés dans les PMA. Le nombre de ses interventions relevant d’activités de conseil et de projets liés aux missions
Agriculture Communications Construction Conseil
Biens de consommation Initiatives pour le développement Éducation
Financement Soins de santé Logement
Services humanitaires Biens industriels Services industriels Infrastructure Fonds d’investissement Industries extractives Tourisme
Négoce Transport Afghanistan
Angola Bangladesh Bénin Burkina Faso Burundi Cambodge République centrafricaine Tchad République démocratique du Congo Éthiopie Guinée Haïti République démocratique populaire lao Lesotho Libéria Malawi Mali Mozambique Myanmar Népal Niger Rwanda Sénégal Sierra Leone Somalie Soudan du Sud Timor-Leste Togo Ouganda République-Unie de Tanzanie Yémen Zambie
Services aux consommateurs
Énergie
0 100 200 300 400 500 600
Figure 3.12
Composition sectorielle des investissements en cours de quelques institutions de financement du développement dans les pays les moins avancés, 2017
(En millions de dollars)
Source : Calculs de la CNUCED, d’après des données de Norfund, Overseas Private Investment Corporation, 2019 et Proparco.
diplomatiques des États-Unis d’Amérique ou aux activités de l’Agence des États-Unis d’Amérique pour le développement international (spécifiques à l’Afghanistan) n’est pas négligeable. C’est la seule institution de financement du développement à distinguer un secteur des services humanitaires. Les particularités que présente son portefeuille tiennent en partie au fait qu’en 2017, la législation des États-Unis ne l’autorisait pas encore à investir directement dans des fonds de capital-investissement, mais elle a soutenu la création de fonds d’investissement détenus et gérés par des intérêts privés (Diongson, 2018).
Cette analyse des portefeuilles des institutions de financement du développement examinées jette, dans l’ensemble, peu de lumière sur la ligne de démarcation entre, par exemple, les investissements qui peuvent et devraient être réalisés en suivant le modèle économique de base des institutions de financement du développement, à savoir recouvrer 100 % du capital prêté tout en dégageant un rendement, et ceux qui offrent un rendement inférieur ajusté au risque, comme dans le cas du Groupe CDC (United Kingdom, 2017). Carter et al. (Carter et al.
2018) constatent que les institutions de financement
Afghanistan
Composition sectorielle des investissements en cours de quelques institutions de financement du développement dans les pays les moins avancés, 2017
(Nombre de projets)
Source : Calculs de la CNUCED, d’après des données : du Groupe CDC ; de Norfund ; de l’Overseas Private Investment Corporation, 2019 ; de Proparco.
dans les PMA où les marchés sont difficiles et les projets d’investissement viables sont rares. Tout au long de leur histoire, les institutions de financement du développement n’ont pas manifesté d’intérêt pour les investissements à risque élevé et ont privilégié les cadres d’investissement ayant une probabilité de succès supérieure à 80 %, sans considération de la capacité de l’investissement à induire des transformations (Devex, 2019c).
Dans le contexte de la politique de développement et du Programme 2030, la création d’emplois, la croissance économique et le développement du secteur privé sont de loin les buts des politiques les plus cités à l’occasion de la reconstitution par les États des ressources des institutions européennes de financement du développement. Le développement durable et les changements climatiques (sources d’énergie renouvelables comprises), la réduction de la pauvreté et l’accès au financement (ainsi que les petites et moyennes entreprises) et la mobilisation des investisseurs privés sont d’autres buts fréquemment cités, dans cet ordre. Plusieurs gouvernements européens attendent en outre de leurs institutions de financement du développement qu’elles promeuvent les intérêts économiques nationaux et soutiennent les activités des entreprises et des investisseurs du développement ne peuvent savoir avec certitude
si un investissement est additionnel.
b. Impact et responsabilité des institutions de financement du développement : Incidences sur la transformation structurelle dans les pays les moins avancés
Les institutions de financement du développement ont pour mission non pas de concevoir elles-mêmes des projets de développement mais d’accepter les demandes de financement soumises par des entreprises concernant des projets qui offrent une perspective de rendement financier aux investissements de ces institutions, lesquelles engagent alors des négociations bilatérales confidentielles avec les promoteurs du projet.
Leur modèle économique est donc déconnecté des plans de développement des pays et le type d’investissement que réalisent les institutions de financement du développement en détermine le type d’impact potentiel sur le développement.
Cette considération permet de comprendre les préoccupations que suscitent, par exemple, l’approche visant à maximiser le financement du développement qu’a adopté le Groupe de la Banque mondiale et l’attention grandissante que les donateurs portent au secteur privé, en particulier
Afghanistan Angola
Bangladesh Bénin Burkina Faso
BurundiCambodge
République centrafricaine Tchad
République démocratique du Congo ÉthiopieGuinéeHaïti
République démocratique populaire lao
LesothoLibéria Madagascar
Malawi Mali Mauritanie
MozambiqueMyanmarNépal NigerRwandaSénégal Sierra LeoneÎles Salomon
Somalie Soudan du Sud
Timor-Leste TogoOuganda
République-Unie de Tanzanie YémenZambie 0
5 10 15 20 25
Groupe CDC Norfund Overseas Private Investment Corporation Proparco
Figure 3.14
Présence de quelques institutions de financement du développement dans les pays les moins avancés (Nombre de projets)
Source : Calculs de la CNUCED, d’après des données : du Groupe CDC ; de Norfund ; de l’Overseas Private Investment Corporation, 2019 ; de Proparco.
nationaux dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire (European Development Finance Institutions, 2016). Le mandat confié aux institutions de financement du développement requiert qu’elles dépassent la méthode traditionnelle consistant à évaluer les résultats directs de leurs investissements projet par projet pour réfléchir aux diverses voies d’impact. La liste des buts des politiques ne cesse de s’allonger ; par exemple, les institutions de financement du développement s’attachent toujours plus à suivre l’autonomisation économique des femmes et la qualité de l’emploi, ainsi qu’à renforcer leur couverture des pays les plus pauvres et fragiles.
Les membres de l’Association des institutions européennes de financement du développement ont réaffirmé avoir pour priorité commune d’intensifier leur engagement en Afrique et dans les États fragiles en 2019 (European Development Finance Institutions, 2019).
La réorientation des institutions de financement du développement vers les PMA a deux finalités potentiellement contradictoires : le profit et le développement. C’est en effet dans les pays en développement à revenu intermédiaire que s’offrent les possibilités de dégager les taux de rendement élevés dont la durabilité de ces institutions est tributaire, alors qu’il leur est demandé de concourir au développement des PMA, où les possibilités d’investissement sont restreintes et où les entreprises semblent présenter des profils à haut risque (Savoy et al., 2016). Attirer davantage d’investissements privés dans les PMA et dans les secteurs en manque d’investissements de ces pays et en assurer une meilleure répartition ne sera pas chose aisée, alors qu’un tel résultat est important pour établir le bien-fondé des arguments avancés pour justifier le recours aux instruments du secteur privé adossés à l’APD et l’implication des institutions de financement du développement dans les PMA, à moins que ces institutions ne réorientent leur modèle économique dans le bon sens en l’axant sur les investissements dans les PMA, intrinsèquement à risque plus élevé et à durée de gestation plus longue. Par exemple, dans la ligne des autres tentatives faites pour délimiter la coopération du secteur privé au développement, Collier et al. (Collier et al., 2018) arguent que les institutions de financement du développement devraient être expressément disposées à accepter des pertes commerciales si c’est à l’avantage du bien public.
En outre, un des principaux défis auxquels sont confrontées les institutions de financement du développement tient peut-être moins à la nécessité d’obtenir davantage de capitaux des États qu’à l’inaptitude de ces institutions à déployer
en profondeur des compétences spécialisées d’expert dans les pays (Emerging Markets Private Equity Association, 2018 ; Mirchandani, 2017).
Certains experts des institutions de financement du développement admettent du reste qu’un arbitrage pourrait s’imposer entre élargissement des critères d’impact sur le développement et nombre des projets d’investissement admissibles. Il est donc permis de se demander si une focalisation sur l’Afrique entraînera un accroissement sans équivoque des flux d’investissement vers tous les PMA d’Afrique ou, ne serait-ce même, vers des PMA d’Afrique.
Les PMA dont les marchés offrent de bonnes perspectives pourraient en tirer avantage. Les PMA à forte population et à taux élevés d’urbanisation et d’expansion des classes moyennes sont aptes à susciter l’intérêt des investisseurs, mais il est à craindre que les PMA à marchés de moindre taille et à taux de pauvreté plus élevés n’en ressortent perdants.
L’argument avancé pour justifier un renforcement du rôle des institutions de financement du développement dans les efforts de développement est qu’elles ont démontré leur capacité à combiner stricte adhésion à la durabilité commerciale et impacts systémiques.
L’aptitude sans pareil des institutions de financement du développement à assurer l’additionnalité et à exploiter diverses voies d’impact est souvent mentionnée (Attridge et al., 2019 ; Carter et al., 2018 ; European Development Finance Institutions, 2016 ; OECD, 2016a ; Spratt and Collins, 2012 ; United Kingdom, 2017). Il n’existe pas de définition type de l’additionnalité, mais deux catégories de celle-ci sont souvent débattues – l’additionnalité sur le plan du financement et l’additionnalité sur le plan du développement – et certaines institutions financières de développement distinguent plusieurs sous-composantes de la seconde comme exposé ci-après :
• Additionnalité sur le plan du financement. Les institutions de financement du développement devraient, sans pour autant évincer d’autres investissements avec leur structure de prix subventionnés, apporter des capitaux à investir à des entités, si sans soutien public, ces entités ne peuvent obtenir de financement sur les marchés de capitaux privés locaux ou internationaux à des conditions ou en quantités équivalentes, et contribuer ainsi à la croissance de l’emploi, ou si un tel apport permet de mobiliser des capitaux du secteur privé qui autrement n’auraient pas été investis.
• Additionnalité sur le plan du développement. Les institutions de financement du développement devraient investir dans les zones géographiques, les secteurs et les segments mal desservis en
adoptant une approche à long terme qui autorise des niveaux plus élevés de risque, y compris en modifiant la nature des investissements pour les rendre plus avantageux et en améliorant la qualité des investissements. On distingue les sous-composantes suivantes :
> Additionnalité sur le plan de la valeur. Les institutions de financement du développement peuvent aider à élever le niveau des connaissances dans les pays en soutenant le renforcement des capacités, l’assistance technique, l’adaptation de l’environnement réglementaire des entreprises et l’adoption de normes sociales et environnementales. Un tel soutien concourt à améliorer les capacités de gestion et d’innovation et à développer l’aptitude des entreprises à croître et à investir dans la technologie et les compétences, le tout étant porteur de possibilités d’emploi.
Cette sous-composante est parfois scindée en additionnalité opérationnelle et additionnalité institutionnelle.
> Effet de démonstration ou catalytique. Les institutions de financement du développement peuvent jouer un rôle de pointe avec leurs projets en faisant la démonstration que la réalisation de nouveaux investissements sur des marchés difficiles peut avoir un effet d’entraînement et induire des investissements supplémentaires, susceptibles de créer davantage d’emplois, en partageant risques et données d’expérience avec d’autres investisseurs pour les mobiliser.
> Liens en aval et en amont. Les institutions de financement du développement peuvent soutenir des entreprises qui ont des liens tant en amont qu’en aval dans l’économie d’un pays, par exemple une entreprise manufacturière qui a besoin de s’y approvisionner en intrants (liens en amont) et qui peut y vendre sa production à des distributeurs (liens en aval). Soutenir la croissance de telles entreprises peut produire des effets en amont aussi bien qu’en aval, ce qui peut avoir des retombées sur l’emploi.
Ces notions d’additionnalité et de voies d’impact sont particulièrement utiles dans la formulation des politiques de développement car elles permettent d’appréhender dans toute leur ampleur et leur profondeur les résultats attendus et les interactions complexes à l’œuvre dans le processus de développement et de transformation structurelle, contrairement aux approches quantitatives réductionnistes (Committee for Development Policy,
2015 ; de la Rosa Reyes, 2017). Vu qu’il s’agit d’impacts, la réussite, l’échec ou la pertinence sont conditionnés par un vaste ensemble de facteurs contextuels et d’acteurs, ce qui rend ardu de déterminer la part imputable aux interventions des institutions de financement du développement. Les impacts indirects sont en général plus difficiles à cerner et les preuves sont difficiles à dégager. Par exemple, les études consacrées aux institutions de financement du développement font le plus souvent l’impasse sur l’analyse contrefactuelle (Attridge et al., 2019). Des arbitrages doivent aussi être opérés entre le coût d’acquisition des données et la qualité des données recueillies. Les impacts indirects peuvent être plus coûteux à mesurer parce qu’ils ne sont pas facilement observables et ont un temps de latence généralement plus long, se faisant sentir plus tard que les impacts directs. Des investissements systématiques dans les capacités, et des évaluations complexes par les institutions de financement du développement, sont donc inévitables (OECD, 2018h).
Les institutions de financement du développement se fondent donc sur des hypothèses et procèdent à des estimations. Par exemple, rares sont les éléments qui prouvent l’existence d’effets de démonstration car le lien de causalité est particulièrement difficile à établir (Savoy et al., 2016). Pareillement, en ce qui concerne les liaisons en amont et en aval, déterminer des impacts autres que directs exige soit de poser certaines hypothèses, soit d’effectuer une étude approfondie d’impact, or peu d’études de ce type ont été consacrées à des PMA (Attridge et al., 2019). Diverses méthodes ont été employées pour évaluer l’impact des institutions de financement du développement, notamment des enquêtes et des études de cas microéconomiques, des études économétriques et des études macroéconométriques. Le recours à des études quasi expérimentales, y compris les examens aléatoires, dans le domaine du microfinancement par exemple, a également été signalé.
En comparaison des banques nationales de développement, les institutions de financement du développement forment un ensemble dont les activités et l’impact ont encore été assez peu étudiés sous l’angle du contexte des PMA. Les institutions de